CC BY
58
Проблемы рассмотрения досудебных споров, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов)
Волов Иван Павлович,
аспирант кафедры конкурентного права Московского государственного университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) E-mail: ivanvolov1994@yandex.ru
Рассмотрение досудебных споров и разногласий, одно из важнейших полномочий Федеральной антимонопольной службы в сфере государственного регулирования цен (тарифов). Реализация данного полномочия позволяет федеральному контрольному органу сохранять баланс интересов естественных монополий и их потребителей. Процедура досудебного рассмотрения споров в сфере государственного регулирования цен (тарифов) является эффективной и успешно функционирующей процедурой и представляет собой реальную альтернативу судебному обжалованию решений об установлении регулируемых цен (тарифов). В этой связи, в статье рассмотрены особенности данной процедуры, проведен анализа практики антимонопольного органа и судебных органов при рассмотрении дел в данной сфере. По результатам анализа выявленные отдельные правовые проблемы, возникающие при рассмотрении досудебных споров, сформированы предложения по их решению.
Ключевые слова: естественные монополии, законодательство о естественных монополиях, законодательство о государственном регулировании цен (тарифов), досудебные споры и разногласия в сфере государственного регулирования цен (тарифов).
Субъекты естественных монополий - это важнейшие объекты государственного контроля, поскольку имеют особую социально-экономическую значимость для государства и граждан. Данная значимость, прежде всего, определяется их сферами деятельности, которых сейчас насчитывается порядка двенадцати.
Социальная значимость услуг, оказываемых, субъектами естественных монополий и сфера их применения настолько велика, что без государственного регулирования, в том числе в области тарифов (цен) на их услуги, и государственного контроля не возможна деятельность данных субъектов, поскольку только через государственное регулирование, возможно, удерживать баланс между интересами производителей услуг и их потребителями.
В целях установления экономически обоснованных регулируемых цен (тарифов) в Российской Федерации создана система органов государственного регулирования цен (тарифов).
Государственное регулирование цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий осуществляется органами исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации [1] [Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-Ф3 «Об электроэнергетике», «Собрание законодательства РФ», 31.03.2003, N13, ст. 1177].
В настоящий момент законодательством Российской Федерации предусмотрены как судебный, так и досудебный порядки обжалования решений об установлении регулируемых цен (тарифов). Судебный порядок установлен Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации [2] [В порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, «Собрание законодательства РФ», 09.03.2015, № 10, ст. 1391.]. Дела об оспаривании решений об установлении цен (тарифов) рассматривает суд общей юрисдикции согласно правилам определения подсудности. Однако, в ряде случаев, лица считающие, что их права и законные интересы были нарушены решением об установлении регулируемых цен (тарифов) предпочитают урегулировать спор в досудебном порядке.
Досудебный порядок рассмотрения тарифных споров - это ряд административных (квазисудебных) процедур, направленных на проверку законности и обоснованности решений об установлении регулируемых цен (тарифов). Досудебные споры в сфере тарифного регулирования рассматриваются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять контроль (над-
5 -о
сз
<
см оо
зор) в области государственного регулирования цен (тарифов) - Федеральной антимонопольной службой (ФАС России) [3] [Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе», 02.08.2004, № 31, ст. 3259].
Следует отметить, что досудебный порядок рассмотрения тарифных споров не является обязательным в понимании пункта 3 статьи 218 Кодекса административного производства, что свидетельствует об альтернативной подведомственности дел об обжаловании регулируемых цен (тарифов).
Тем самым для регулируемых организаций и потребителей существует различный спектр инструментов для защиты своих прав и интересов, связанных с ведением хозяйствующей деятельности и потреблением услуг и ресурсов. Можно даже говорить о некой конкуренции полномочий органов судебной и исполнительной власти в случае выбора заявителем способа защиты своих прав, но нельзя забывать о превалирующей роли судов в окончательном разрешении споров [4] [Ю. Тата-ринов. Практический комментарий к постановлению пленума ВС РФ от 27.12.2016 № 63 в контексте правоотношений в сфере теплоснабжения, Новости теплоснабжения № 2 (февраль), 2017 год.].
Возможностью обжаловать решение об установлении регулируемых цен (тарифов) в досудебном порядке пользуется значительное количество хозяйствующих субъектов, так согласно официальной статистики ФАС России за 2017 года антимонопольным органом было рассмотрено 250 досудебных споров [5] [По информации официального сайта ФАС России: https://fas.gov.ru/news/26134, дата обращения: 01.03.2020.].
Востребованность досудебного порядка рассмотрения споров объясняется целым рядом преимуществ данной административной процедуры перед судебным обжалованием решений об установлении регулируемых цен (тарифов), которые заключаются в следующем:
- срок рассмотрения спора, органичен тремя месяцами, что как правило существенно быстрее, чем прохождение двух инстанций в суде общей юрисдикции;
- досудебный спор в отличие от судебного рассматривается, не только специалистом в области юриспруденции, но и специалистами в области экономики и энергетики, что необходимо для объективного анализа специфических отношений в сфере государственного регулирования цен (тарифов);
- антимонопольный орган наделен значительным инструментарием властных полномочий для эффективного восстановления нарушенных прав лиц, участвующих в рассмотрении досудебного спора в случае выявления нарушений законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов);
- коллегиальность принятия решений по досудебному спору, обеспечивает объективное и всестороннее рассмотрение.
До недавнего времени существовало десять различных административных процедур рассмотрения досудебных споров и разногласий, которые регулировались пятью нормативными-правовыми актами [6] [По информации официального сайта ФАС России: https://fas.gov.ru/news/26113, дата обращения: 01.03.2020.]. При этом, правовая природа и предмет всех процедур рассмотрения досудебных споров и разногласий была идентична. В этой связи, Федеральной антимонопольной службой был разработан проект нормативного правового акта, призванный обеспечить унификацию схожих процедур, а также закрепить принципы коллегиальности, открытости и состязательности рассмотрения досудебных споров. [7] [По информации официального сайта ФАС России: https://fas.gov.ru/news/25434, дата обращения: 01.03.2020.] Проект успешно прошел все этапы согласования и был утвержден Постановлением Правительства от 30.04.2018 № 533 «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов». Указанный акт, унифицировал все существующие до его принятия порядки рассмотрения досудебных споров, а также существенно модифицировал процедуру, закрепив такие существенные элементы, как комиссионное рассмотрение досудебных споров, привлечение к рассмотрению заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, регламентацию формы и требований к заявлению о рассмотрении досудебного спора и решению по результатам рассмотрения досудебного спора.
Итак, что же это за процедура? Предметом рассмотрения досудебного спора является законность и экономическая обоснованность решения об установлении регулируемых цен (тарифов). При этом, сферы в которых могут рассматриваться досудебные споры ограниченны электроэнергетикой, водоснабжением, водоотведением, теплоснабжением и пригородными железнодорожными перевозками. Это объясняется тем, что именно в этих сферах установление цен (тарифов) осуществляется региональными органами регулирования на уровне субъектов Российской Федерации. Решения об установлении регулируемых цен (тарифов) принятые федеральным органом регулирования пересмотру в досудебном порядке не подлежат.
Как правило, разногласия возникают между региональным органом регулирования цен (тарифов) и регулируемым субъектом, или органом регулирования цен (тарифов) и потребителем услуг регулируемого субъекта о законности и обоснованности включения в состав необходимой валовой выручки регулируемого субъекта тех или иных затрат.
Является дискуссионным вопрос: могут ли рассматриваться досудебные споры без участия в качестве одной из сторон спора органа регулирования. В настоящий момент нет сложившейся практики на данную тему. Однако, в качестве приме-
ра можно привести одно дело со специфическим субъектным составом, а именно рассмотрения ФАС России спора между двумя хозяйствующими субъектами. Так, застройщик не согласился с ценой за технологическое присоединение, которую выставила ему единая теплоснабжающая организация и обратился в ФАС России с заявлением о применение единой теплоснабжающей организацией неверной стандартизированной тарифной ставки. ФАС России, изучив обстоятельства дела, занял позицию заявителя и принял решение выдать теплоснабжающей организации предписание от 19.10.2017 № ЦА/72019/17 о необходимости устранить нарушения законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) и применить правильную, по мнению ФАС России, ставку за технологическое присоединение. Таким образом, ФАС России рассмотрел спор между регулируемым субъектом и потребителем его услуги по технологическому присоединению, не касающийся обоснованности и законности тарифного решения. Однако, суды проверяя законность данного решения федерального органа исполнительной власти сделали противоречащие друг другу выводы. Так, суды первой и апелляционной инстанции поддержали позицию ФАС России, а суд кассационной инстанции поставил под вопрос выводы нижестоящих судов о законности решения административного органа и направил дело на новое рассмотрение [8] [По информации сайта картотеки арбитражных дел http://kad.arbitr.ru, дело № А40-199612/2017 дата обращения: 01.03.2020.]. В том числе, суд кассационной инстанции указал, что нижестоящими судами не в полной мере исследован вопрос о наличии у ФАС России полномочий рассматривать досудебные споры о применении регулируемых цен (тарифов). Таким образом, в настоящий момент вопрос о возможности рассмотрения досудебных споров между хозяйствующими субъектами о применение регулируемых цен (тарифов) остается не разрешенным.
Следует отметить, что это далеко не единственный спорный вопрос в данной квазисудебной процедуре, нуждающейся в тщательном исследовании. Так в настоящий момент остается не решенным вопрос об «объеме» рассмотрения досудебных споров. Речь идет о том, должен ли ФАС России при рассмотрении споров п производить «перерасчет» регулируемых цен (тарифов), то есть рассматривать те требования и обосновывающие документы регулируемого субъекта, которые не были заявлены им при формировании предложений (заявлении об установлении регулируемых цен (тарифов), подаваемого в региональный орган регулирования.
По моему мнению, в данном случае, ФАС России не должен учитывать такие требования и обосновывающие материалы исходя из правовой природы досудебных споров и разногласий. В соответствии с Положением о ФАС России, данный федеральный орган исполнительной власти не уполномочен устанавливать (пересматривать)
цены тарифы, которые могут являться предметом рассмотрения досудебных споров. В сферах водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, электроэнергетики и пригородных железнодорожных перевозках ФАС России осуществляет контроль (надзор) за законностью принимаемых решений. Таким образом, в рамках рассмотрения досудебного спора, ФАС России не пересчитывает тарифы, установленные региональным регулирующим органом, а лишь проверяет их на соответствие законодательству в области государственного регулирования цен (тарифов). При этом, обязанность по предоставлению документов, обосновывающих заявление об установлении регулируемых цен (тарифов) в соответствии с нормативными правовыми актами лежит на регулируемом субъекте [9] [Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» // «Собрание законодательства РФ», 2012.]. Следовательно, в случае, если какие-то расходы регулируемого субъекта не были учтены в составе регулируемых цен (тарифов) в следствии ненадлежащих действий по предоставлению документов с его стороны, неблагоприятные последствия таких действий в виде «заниженных» цен (тарифов), целиком ложатся на регулируемый субъект и не могут являться нарушением со стороны органа регулирования. Также, это обусловлено тем, что в случае возможности пересмотра решений об установлении регулируемых цен (тарифов) на основании анализа впервые представленных регулирующим субъектом документов, велик риск нарушить долгосрочность, стабильность и предсказуемость регулирования в данной сфере. Указанная позиция подтверждается и судебной практикой, например, решениями кассационных судов по делам № А40-215336/2017, А40-215336/2017, А05-3148/14.
Следует отметить, что и непосредственно при рассмотрении досудебных споров, бремя доказывания экономической обоснованности и законности заявленных требований лежит на заявителе. Так, согласно Правилам рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), в заявлении о рассмотрении досудебного спора заявитель указывает обоснованные требования к ответчику, описание нарушения законодательства в области регулируемых цен (тарифов), с указанием обстоятельств на которых основаны требования заявителя, и ссылки на законодательство Российской Федерации, а также приобщает документы подтверждающие наличие обстоятельств, на которых заявитель основывает свои требования [10] [п. 4, 5 Постановления Правительства от 30.04.2018 № 533 «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов)», «Собрание законодательства РФ», 07.05.2018, № 19, ст. 2755.]. В случае, если обосновывающие документы не представле-
5 -о
сз
<
ны, или представлены не в полном объеме, ФАС России вправе отказать в удовлетворении заявленных требований. Такой подход контрольно-надзорного органа поддержан и судами, в частности решением суда кассационной инстанции по делу А40-4455/18.
Также, спорным до недавнего времени являлся вопрос о возможности ФАС России выходить за пределы заявленных в рамках досудебного спора требований, а именно проверять законность и экономическую обоснованность решения регионального органа регулирования не только по тем статьям которые вызывают разногласия между регулируемым субъектом и регулятором. Данный вопрос не был урегулирован в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок рассмотрения досудебных споров до принятия Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов). В этой связи, возникали судебные споры между ФАС России и регулируемыми субъектами, считающими, что антимонопольный орган превысил свои полномочия. В этой части интересным представляются выводы судов по делу А40-33792/17, в решениях по которому судебные органы указали, что проверка решений региональных органов регулирования является контрольно-надзорным полномочием ФАС России и антимонопольный орган может оценить законность решения регионального регулятора в полном объеме, в том числе, и при рассмотрении досудебного спора [11] [По информации сайта картотеки арбитражных дел http://kad.arbitr.ru, дата обращения: 01.03.2020.]. Указанная практика, в настоящий момент нашла отражение в прямой норме Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), в которой указанно, что в случае, если в ходе рассмотрения спора федеральным антимонопольным органом выявлены нарушения законодательства Российской Федерации о государственном регулировании цен (тарифов) (в том числе не связанные с требованиями заявителя), федеральный антимонопольный орган принимает решение с учетом всех выявленных нарушений [12] [п. 16 Постановления Правительства от 30.04.2018 № 533 «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2009 г. № 14 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», «Собрание законодательства РФ», 07.05.2018, № 19, ст. 2755.].
В рамках исследования процедуры рассмотрения досудебных споров также достаточно интере-— сен вопрос о значении сроков в данной процеду-2 ре. В частности, основной интерес представляют такие сроки, как срок подачи заявления об обжа° ловании тарифного решения и срок рассмотрения 1 такого заявления.
Итак, заявление об обжаловании решения об установлении регулируемой цены (тарифа) в рамках досудебного спора подлежит рассмотрению в срок не превышающий трех месяцев с момента, когда лицо должно было узнать или узнало о нарушении своих прав. Как правило, такой срок начинает течь с момента получения копии решения об установлении регулируемой цены (тарифа) или с момента официального опубликования такого решения в зависимости от того, что наступило раньше. Данный срок по своей правовой природе носит «пресекательный» характер, то есть его нарушение является основанием для отказа в принятии заявления о рассмотрении досудебного спора. Указанный вывод подтверждается практикой антимонопольного органа, например, решением ФАС России от 10.10.2018 № СП/81373/18 [13] [По информации официального сайта ФАС России:://solutions. fas.gov.ru., дата обращения: 01.03.2020.] и судебной практикой, например, дело № А40-124449/17. При этом, в случаях если заявление было подано с нарушением срока, по вине антимонопольного органа, данное заявление подлежит рассмотрению. К такому выводу пришел Верховный суд Российской Федерации [14] [По информации сайта картотеки арбитражных дел http://kad.arbitr.ru, см. дела № А40-237056/2015, А40-237075/2015, А40-237084/2015, А40-237090/2015, дата обращения: 01.03.2020.], анализируя ситуацию, возникшую в сентябре 2015 года, когда полномочия по рассмотрению досудебных споров только были переданы Федеральной антимонопольной службе, в связи с упразднением Федеральной службы по тарифам. [15] [В соответствии с Указом Президента РФ от 21.07.2015 № 373 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования», «Собрание законодательства РФ», 27.07.2015, № 30, ст. 4571] Рассматривая спор между ФАС России и субъектом естественной монополии, осуществляющим деятельность в сфере пригородных пассажирских перевозок, Верховный суд, оценил обстоятельства дела, которые заключались в следующем.
Субъект естественной монополии обратился в ФАС России с заявлением о рассмотрении досудебного спора с региональным органом регулирования в срок, предусмотренный действующими на тот момент нормативными правовыми актами, регламентирующими процедуру рассмотрения досудебных споров [16] [Постановление Правительства РФ от 12.10.2007 № 669 «О Правилах рассмотрения в досудебном порядке споров, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов)», Собрание законодательства РФ», 22.10.2007, № 43, ст. 5197.]. При этом, им не была оплачена государственная пошлина, предусмотренная Налоговым кодексом Российской Федерации за подобную категорию споров, что послужила основанием для возврата ФАС России заявлений о рассмотрении досудебного
спора. Причиной не оплаты пошлины послужило отсутствие на сайте ФАС России, необходимых для ее оплаты банковских реквизитов. Как только реквизиты были опубликованы на сайте ФАС России, организация оплатила пошлину и подало заявление в ФАС России повторно, но за пределами трехмесячного срока. Антимонопольный орган в принятии заявлений к рассмотрению отказал, сославшись на нарушение сроков. Оценив доводы сторон судебного спора, Верховный суд Российской Федерации принял решение отменить решение ФАС России об отказе в рассмотрении досудебного спора и обязать антимонопольный орган устранить нарушения законодательства. При этом отметил, что действия ФАС России по формальному отказу в рассмотрении жалобы, по причинам возникших по вине федерального органа исполнительной власти, привели к тому, что хозяйствующий субъект был лишен возможности защитить в досудебном порядке свои интересы в сфере предпринимательской деятельности.
Рассматривая процедуру досудебных споров в сфере тарифного регулирования, необходимо осветить один из важнейших элементов данной процедуры - решение по результатам рассмотрения досудебного спора. Наиболее интересным в этой части представляются два вопроса: полномочия ФАС России по пересмотру решений об установлении регулируемых цен (тарифов) по результатам рассмотрения досудебного спора и исполнение решений ФАС России по результатам рассмотрения досудебного спора.
Значительная широта полномочий ФАС России при рассмотрении досудебного спора является одним из преимуществ данной административной процедуры перед судебной процедурой обжалования решений об установлении регулируемых цен (тарифов). Наиболее наглядно это можно установить, при проведении сравнительного анализа таких полномочий.
В целях обеспечения единства практики рассмотрения судами споров об оплате поставляемой по присоединенной сети электрической и тепловой энергии, а также воды и газа в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена, Пленум Верховного Суда Российской Федерации, принял Постановление [17] [Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена», «Бюллетень Верховного Суда РФ», № 2, февраль, 2017.], разъясняющее порядок компенсации заинтересованным лицам их убытков, понесенных в последствии незаконного тарифного решения.
Наиболее интересными с точки зрения деятельности ФАС России являются пункты шесть и семь Постановления пленума, условно можно провести границу между этими пунктами по двум признакам, которые вытекают друг из друга. Шестой пункт обращен потребителю и применим в случае
если цены (тарифы), установлены выше экономически обоснованного уровня. Седьмой пункт соответственно направлен на защиту интересов поставщика услуг и ресурсов так как в данном случае регулируемый субъект понес убытки и не получила экономически обоснованный доход в связи с заниженным тарифом.
В обоих случаях, решение о признании нормативного правового акта - решения об установлении регулируемой цены (тарифа), само по себе не позволяет регулируемому субъекту или его потребителю компенсировать возникшие у него убытки. Для полноценного восстановления нарушенных прав, потребителю регулируемого субъекта, в случае если цены (тарифы) были завышены, необходимо обращаться с исковым заявлением о взыскании переплаты к ресурсоснабжающей организации. Соответственно, в случае, если тариф был необоснованно занижен, регулируемый субъект вправе обратиться с иском о взыскании убытков из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, либо рассчитывать на учет экономически обоснованных затрат в последующие периоды регулирования.
Полномочия ФАС России в части пересмотра решений об установлении регулируемых цен (тарифов) более гибкие. ФАС России, по результатам рассмотрения заявления может принять решение о пересмотре решения регионального органа регулирования с учетом выводов антимонопольного органа о законности учета тех или иных статей затрат. При этом, в решении ФАС России устанавливает порядок дополнительного учета, или исключения финансовых средств в необходимой валовой выручке регулируемого субъекта. Таким образом, ФАС России может оперативно восстанавливать, нарушенные интересы хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом, решение о дополнительном учете финансовых средств в составе регулируемых цен (тарифов), принятое по результатам рассмотрения досудебного спора, как правило учитывает и социально-экономическое состояние субъекта Российской Федерации, где увеличиваются тарифы. Например, ФАС России в целях сглаживания (недопущения резкого роста) регулируемых цен (тарифов) может предписать органу региональному органу регулирования увеличивать тариф поэтапно, разделив средства, подлежащие включению в состав тарифов на несколько периодов регулирования. В качестве примеров подобных решения ФАС России по досудебному спору можно привести: решение от 03.09.2018 № 31/70558/18, предписание от 14.12.2017 № СП/88104/17.
Как уже отмечалось ранее, другим интересным вопросом, касающимся характеристики решения по результатам рассмотрения досудебного спора, является вопрос исполнения решения ФАС России по досудебному спору. Нередко в правоприменительной практике возникают ситуации, когда одно из лиц, участвующих в рассмотре-
5 -о
сз
<
нии досудебного спора не согласно с решением антимонопольного органа, и прибегает к обжалованию его в судебном порядке. В этом случае возникает вопрос о приостановлении исполнения решения по досудебному спору на период его обжалования. Следует отметить, что в данном вопросе судебная практика и практика антимонопольного органа однозначна, исполнение решения не приостанавливается, [18] [По информации сайта картотеки арбитражных дел http://kad.arbitr. ги, см. дела № А40-199612/2017, А40-209830/17, А40-21387/2018, дата обращения: 01.03.2020.] поскольку в нормативных правовых актах, регулирующих данную сферу такой возможности не предусмотрено. Однако в случае, если лицо, обратившиеся в суд обоснованно считает, что исполнение решения ФАС России может затруднить или сделать невозможным исполнение будущего судебного акта по данному делу, такое лицо может заявить ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления исполнения решения административного органа в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Однако, как показывает практика рассмотрения подобных ходатайств, шансы на его удовлетворение не велики. [19] [По информации сайта картотеки арбитражных дел http://kad.arbitr.ru, см. дела № А40-199612/2017, А40-209830/17, А40-21387/2018, дата обращения: 01.03.2020.].
Анализ процедуры рассмотрения досудебных споров в сфере государственного регулирования цен (тарифов) показал, что указанная процедура является весьма эффективной и имеет ряд преимуществ перед судебной процедурой обжалования решений об установлении регулируемых цен (тарифов). Однако, у нее есть ряд проблем и спорных вопросов, которые в настоящий момент полностью не разрешены. Помимо вопросов, освещенных ранее значительное место занимают проблема, достаточно вольного толкования ФАС России отдельных положений законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов), результатом которого является принятие необоснованных решений, которые в дальнейшем не проходят судебную проверку. Например, вопрос возврата государственной пошлины. Так, по мнению ФАС России, в случае отказа в принятии к рассмотрению заявления о рассмотрении досудебного спора, по одному из оснований, предусмотренных Правилами рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), оплаченная государственная пошлина возврату не подлежит. Учитывая, что государственная пошлина за рассмотрение досудебных споров составляет — 120000 рублей (в зависимости от категории спо-2 ра), «цена ошибки» при подаче заявления о рассмотрении досудебного спора высока. Однако, ° следует отметить, что суды с данным подходом ав антимонопольного органа не согласились. Так,
например, Девятый апелляционный арбитражный суд Постановлением от 29.12.2017 по делу № А40-149409/17 признал действия решение ФАС России об отказе в возврате пошлины недействительны. Суд отметил, что отказ в приеме заявления к рассмотрению не означает осуществление каких-либо действий уполномоченного органа, направленных на оценку представленных документов в целях принятия решения, за которое предусмотрена оплата указанной пошлины. Представляется, что данная позиция судебного органа является обоснованной.
Кроме того, в отдельных случаях, административный орган расширительно толкует отдельные нормы законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов). Например, рассматривая спор между компанией осуществляющей пригородный пассажирские перевозки и региональным тарифным регулятором, ФАС России пришел к выводу о необходимости предоставлять в качестве обоснования расходов регулируемого субъекта на охрану помещений и другого имущества, все договоры, заключенные организацией за предыдущий долгосрочный период регулирования (5 лет). При этом, нормативными правовыми актами в области ценообразования в сфере пригородных пассажирских перевозок было прямо предусмотрено, что регулируемый субъект может представить, лишь реестр таких договоров. Несмотря на то, что позиция ФАС России по данному делу, по моему мнению, представляется логически верной и обоснованной, это не является основанием для вольной трактовки норм, действующих нормативных правовых актов. Что подтвердили судебные органы, отменив указанное решение ФАС России [20] [По информации сайта картотеки арбитражных дел http://kad.arbitr.ru, см. дела А40-251132/16, дата обращения: 01.03.2020.].
Однако вышеуказанные примеры, являются отдельными случаями, а не сложившейся практикой. Если проанализировать всю совокупность рассмотренных ФАС России досудебных споров, то можно сделать вывод, что в большинстве случаев антимонопольный орган принимает обоснованные и объективные решения. Это подтверждается статистикой отмененных судами дел из 250 решений ФАС России по досудебным спорам в 2017 году отменено только 2 решения.
Все это свидетельствует о том, что процедура досудебного рассмотрения споров в сфере государственного регулирования цен (тарифов) является эффективной и успешно функционирующей процедурой и представляет собой реальную альтернативу судебному обжалованию решений об установлении регулируемых цен (тарифов). Несмотря на отдельные проблемные и спорные вопросы правоприменения в этой сфере, данная процедура позволяет существенно разгрузить судебные органы Российской Федерации и предотвращать нарушения законодательства Российской Федерации в области государствен-
ного регулирования цен (тарифов). Кроме того, в отдельных случаях, данная процедура позволяет устранять пробелы, и разрешать правовые коллизии в сфере государственного регулирования цен (тарифов). Поскольку ФАС России является не только органом, осуществляющим контроль (надзор) в сфере государственного регулирования цен (тарифов), но и уполномочен осуществлять разработку нормативных-правовых актов в данной сфера, отдельные проблемные вопросы, «вскрываемые» в процессе рассмотрения досудебного спора, могут быть немедленно устранены путем внесения изменений в соответствующий нормативный правовой акт. Поэтому, представляется, что указанное совмещение полномочий органа, разрабатывающего нормативные правовые акты и органа, осуществляющего их правоприменение соответствует публичным целям государства, заключающиеся в выработке стабильной, долгосрочной и предсказуемой политики в сфере тарифного регулирования.
Литература
1. Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», «Собрание законодательства РФ», 31.03.2003, N13, ст. 1177.
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, «Собрание законодательства РФ», 09.03.2015, № 10, ст. 1391.
3. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе», 02.08.2004, № 31, ст. 3259.
4. Ю. Татаринов. Практический комментарий к постановлению пленума ВС РФ от 27.12.2016 № 63 в контексте правоотношений в сфере теплоснабжения, Новости теплоснабжения № 2 (февраль), 2017 год.
1. 5, 6, 7, 13,. Официальный сайт ФАС России: https://fas.gov.ru/news/, дата обращения: 01.03.2020..
2. 8, 11, 14, 18, 19, 20. Картотека арбитражных дел http://kad.arbitr.ru, дата обращения: 01.03.2020.
3. 9. Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» // «Собрание законодательства РФ», 2012..
4. 10, 12. Постановление Правительства от 30.04.2018 № 533 «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2009 г. № 14 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», «Собрание законодательства РФ», 07.05.2018, № 19, ст. 2755.
5. 15. Указ Президента РФ от 21.07.2015 № 373 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования», «Собрание законодательства РФ», 27.07.2015, № 30, ст. 4571.
6. 16. Постановление Правительства РФ от 12.10.2007 № 669 «О Правилах рассмотрения в досудебном порядке споров, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов)», Собрание законодательства РФ», 22.10.2007, № 43, ст. 5197.
7. 17. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена», «Бюллетень Верховного Суда РФ», № 2, февраль, 2017.
problems of consideration of pre-trial disputes related to the establishment and (or) application of prices (tariffs)
Volov I.P.
Kutafin Moscow state University (MSU).
Consideration of pre-trial disputes and disagreements, one of the most important powers of the Federal Antimonopoly Service in the field of state regulation of prices (tariffs). The implementation of this authority allows the federal control body to maintain a balance of interests of natural monopolies and their consumers. The procedure for pre-trial consideration of disputes in the field of state regulation of prices (tariffs) is an effective and successfully functioning procedure and represents a real alternative to court appeals against decisions on setting regulated prices (tariffs). In this regard, the article discusses the features of this procedure, analyzes the practice of the antimonopoly authority and the judicial authorities when considering cases in this area. Based on the results of the analysis, the identified individual legal problems arising in the consideration of pre-trial disputes, proposals for their solution were formed.
Keywords: natural monopolies, legislation on natural monopolies, legislation on state regulation of prices (tariffs), pre-trial disputes and disagreements in the sphere of state regulation of prices (tariffs).
References
1. Federal Law of 26.03.2003 No. 35-FZ «On the Electricity Industry», «Collection of Legislation of the Russian Federation», 31.03.2003, No. 13, Art. 1177.
2. Code of Administrative Procedure of the Russian Federation, Collected Legislation of the Russian Federation, 09.03.2015, No. 10, Art. 1391.
3. Resolution of the Government of the Russian Federation of June 30, 2004 No. 331 «On approval of the Regulations on the Federal Antimonopoly Service», August 2, 2004, No. 31, art. 3259.
4. Yu. Tatarinov. Practical commentary on the resolution of the plenum of the RF Armed Forces of December 27, 2016 No. 63 in the context of legal relations in the field of heat supply, Heat supply news No. 2 (February), 2017.
5. 6, 7, 13, Official website of the FAS Russia: https://fas.
gov.ru/news/, date of access: 01.03.2020.
8. 11, 14, 18, 19, 20. Card file of arbitration cases http://
kad.arbitr.ru, date of access: 01.03.2020.
9. Resolution of the Government of the Russian Federation of December 29, 2011 No. 1178 «On pricing in the field of regulated prices (tariffs) in the electric power industry» // «Collected Legislation of the Russian Federation», 2012.
10. 12. Government Decree of 30.04.2018 No. 533 «On approval of the Rules for the consideration (settlement) of disputes and disagreements related to the establishment and (or) application of prices (tariffs), on amendments to the Decree of the Govern-
5
"O
C3
<
ment of the Russian Federation of January 92009 No. 14 and invalidation of some acts of the Government of the Russian Federation «,» Collection of legislation of the Russian Federation «, 07.05.2018, № . 19, art. 2755.
15. Decree of the President of the Russian Federation of July 21, 2015 No. 373 «On some issues of public administration and control in the field of antimonopoly and tariff regulation», «Collected Legislation of the Russian Federation», July 27, 2015, No. 30, art. 4571.
16. Decree of the Government of the Russian Federation of 12.10.2007 No. 669 «On the Rules for the Pre-trial Considera-
tion of Disputes Related to the Establishment and (or) Application of Regulated Prices (Tariffs)», Collected Legislation of the Russian Federation «, 22.10.2007, No. 43, Art.. 5197.
17. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of December 27, 2016 N63 «On consideration by the courts of disputes over payment for energy in case of invalidation of a regulatory legal act that establishes a regulated price», «Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation», No. 2, February, 2017.
OJ CO
