CC BY
91
УДК: 347.7
ББК: 67.404.213
Тюрганов В.С.
НЕДОСТАТКИ ТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УСЛУГ ПО ПЕРЕДАЧЕ
ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ, ОКАЗЫВАЕМЫХ ЭЛЕКТРОСЕТЕВЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ НА РОЗНИЧНОМ РЫНКЕ, КАК ЛАТЕНТНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРАВОМ СУБЪЕКТАМИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЯХ С УЧАСТНИКАМИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Tyurganov V.S.
DISADVANTAGES OF TARIFF REGULATION OF SERVICES IN TRANSFER
OF ELECTRIC ENERGY PROVIDED BY ELECTRIC GRID ORGANIZATIONS
IN THE RETAIL MARKET, AS A LATENT BACKGROUND OF THE ABUSE OF RIGHTS BY THE SUBJECTS OF NATURAL MONOPOLIES IN CONTRACTUAL RELATIONS WITH PARTICIPANTS OF BUSINESS ACTIVITIES
Ключевые слова: тарифное регулирование в электроэнергетике, сетевая организация, гарантирующий поставщик, одноставочный тариф, двухставочный тариф, субъекты естественных монополий, ставка на содержание электрических сетей, опосредованно подключенные потребители.
Keywords: tariff regulation in the electricity industry the network organisation, the guaranteeing supplier, the straight-line rate, two part tariff, the subjects of natural monopolies, the rate for the maintenance of electric networks, indirectly connected consumers.
Аннотация: актуальность заявленной в статье проблемы обусловлена тем, что ценовое регулирование услуг по передаче электроэнергии сопровождается принятием большого количества подзаконных актов регулирующими органами, не всегда согласованными и нередко требующими судебной коррекции. В свою очередь и судебная практика не всегда однозначно решает возникающие в связи с этим споры. Совершенствование механизмов ценового регулирования деятельности субъектов естественных монополий по передаче электрической энергии на розничных рынках важная задача, сопряженная как с защитой публичных интересов, так и с необходимостью сохранения паритетных отношений с другими участниками рынка.
Цель статьи заключается в выявлении причин возникновения недостатков ценового регулирования, приводящим к латентным предпосылкам злоупотреблений со стороны субъектов естественных монополий на примере отношений, складывающихся на розничном рынке продажи электроэнергии потребителям электроэнергии опосредованно присоединенным к электрическим сетям через энергетические установки производителей электроэнергии и предупреждение появления их в дальнейшем.
Основной метод исследования, применяемый в статье анализ нормативных правовых актов и судебной практики, позволяющий на основе системного толкования делать вывод о своевременном и качественном регулировании деятельности субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики.
Результаты исследования могут быть использованы в определении более четких рамок регулирующих воздействий органами государственной власти, устанавливающих иные тарифы на услуги по передаче электрической энергии, чем те которые предусмотрены заключенными договорами путем предотвращения двусмысленного толкования их применения и (или) четкого определения потребителей, в отношении которых будут применены установленные тарифы.
Abstract: the relevance of the presented problems due to the fact that price regulation of transmission services of electricity is accompanied by the adoption of a large number of regulations and regulatory bodies are not always consistent and often require judicial correction. In turn, the judicial practice is not always uniquely solves arising in connection with this controversy. Improvement of mechanisms of price regulation of activity of subjects of natural monopolies in transmission of electric energy in the retail markets important task, coupled with the protection ofpublic interests and the need to maintain equal relations with other market participants.
The purpose of this article is to identify the causes of shortcomings of price regulation, leading to latent preconditions of abuse by natural monopolies on the example of relations in the retail market sales of electricity to consumers of electricity indirectly connected to the grid through power installations of electric power producers.
The main method of research used in the article the analysis of normative legal acts andjudi-cial practice to on the basis of systematic interpretation to conclude that timely and high-quality regulation of activities of subjects of natural monopolies in the electricity sector
The results of the study can be used in defining a clearer framework for regulating the impacts of state authorities, establish other tariffs for services in transfer of electric energy than those which are provided for in the agreements by preventing ambiguity of their use and (or) a clear definition of consumers in respect of which it will be applied the established fees.
Правовые основы тарифного регулирования в сфере электроэнергетики устанавливаются Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-Ф3 «Об электроэнергетике» (далее - ФЗ «Об электроэнергетике»)1.
Согласно нормам п. 1 ст. 23, п. 6 ст. 23.1 ФЗ «Об электроэнергетике» Правительством Российской Федерации (далее -Правительство РФ) осуществляется государственное регулирование цен (тарифов), в порядке, установленном основами ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - субъекты РФ) в области государственного регулирования тарифов устанавливают тарифы на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям на розничных рынках в пределах указанных Правительством РФ предельных уровней цен (тарифов).
Услуги по передаче электроэнергии относятся к регулируемым видам деятельности в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»2.
Специальным органом, уполномоченным Правительством РФ на осуществление регулирующих функций, является Феде-
ральная антимонопольная служба (далее -ФАС) (до 21.07.2015 г. Федеральная служба по тарифам - ФСТ).
В соответствии с п. 79, 81 постановления Правительства РФ от 29.12.2011 г. № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» (далее - Основы ценообразования) в отношении услуг, оказываемых организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, ФАС дифференцированно по субъектам РФ и уровням напряжения на долгосрочный период или очередной год устанавливает предельные минимальные и (или) максимальные уровни цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям (далее - сетевые организации, сетевые компании), а также утверждает методические указания по расчету (определению) указанных цен (тарифов) и размеров платы3. Органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в рамках указанных предельных уровней в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми ФАС, устанавливают единые (котловые) тарифы.
Собрание законодательства РФ, 31.03.2003, № 13, ст. 1177.
2 Собрание законодательства РФ, 21.08.1995, № 34, ст. 3426.
Собрание законодательства РФ, 23.01.2012, № 4,
ст. 504.
Согласно абз. 32 п. 81 Основ ценообразования сетевые организации направляют в органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов предложения об установлении цен (тарифов) на передачу электрической энергии, содержащие обоснование объемов и распределения инвестиционных затрат по источникам финансирования.
С принятием в конце 2011 г. новых Основ ценообразования сетевые организации, реализуя свое право, предусмотренное абз. 32 п. 81 Основ ценообразования, исходя из экономической целесообразности и наибольшего для себя благоприятствования при осуществлении предпринимательской деятельности внесли свои предложения в органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов об установлении цен (тарифов) на передачу электрической энергии.
На основании полученных от сетевых организаций данных в период 2012 - 2013 гг. в ряде субъектов РФ, в которых сложились споры (постановление Государственной службы Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам от 25.12.2012 № 58-20/э, приказ Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 27.12.2012 № 67/2, приказ Департамента по ценам и регулированию тарифов Оренбургской области от 28.12.2013 г. № 196-э/э, приказ Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 20.12.2013 № 260-э и др.) утверждены единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим сетевым организациям. Согласно приложениям к указанным нормативным актам среди двух групп потребителей электрической энергии (мощности) выделялись первая группа - население и приравненные к нему категории, которые производили расчёты по одноставочному тарифу. Вторая группа -прочие потребители, расчеты с которыми производились как по одноставочному, так и по двухставочному тарифам. В односта-вочном тарифе оплата услуг производилась за потребленную электрическую энергию (мощность) кВт.ч. В двухставочном тарифе выделялась ставка за содержание электри-
ческих сетей и ставка на оплату технологического расхода (потерь) в электрических сетях. При этом тарифы установлены таким образом, что ставка на содержание электрических сетей выделена только в составе двухставочного тарифа, одноставочный тариф такого выделения не содержит. В итоге оплата по двухставочному тарифу в значительной мере превосходила одноставочный.
Среди потребителей электрической энергии категории прочие выделяются, в частности, потребители, чьи энергоприни-мающие устройства присоединены к сетям сетевых организаций через энергетические установки производителя электроэнергии (далее - опосредованно подключенные потребители). К данной категории потребителей относятся лица с различными организационно-правовыми формами и формами собственности, осуществляющие предпринимательскую деятельность, т.е. наряду с субъектами естественных монополий -равноправные участники рынка.
Согласно п. 2 ст. 26 Федерального закона «Об электроэнергетике» оказание услуг по передаче электрической энергии осуществляется на основании договора возмездного оказания услуг, являющимся публичным.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» (далее - Правила функционирования розничных рынков) функционирование российского розничного рынка электроэнергии предусматривает возможность заключения потребителями, в том числе опосредованно подключенными, договоров электроснабжения не напрямую с сетевыми организациями, а с гарантирующими поставщиками1.
Между указанной категорией потребителей и гарантирующими поставщиками в период утверждения новых тарифов на 2013 - 2014 гг. субъектами РФ в области государственного регулирования тарифов были заключены договоры энергоснабжения, являющиеся публичными. Гарантиру-
1 Собрание законодательства РФ, 04.06.2012, № 23, ст. 3008.
ющие поставщики, в свою очередь, действуя в интересах конечных потребителей, заключали аналогичные договоры на поставку электроэнергии с электросетевыми компаниями. Одним из существенных условий договоров предусматривалось право выбора опосредованно подключенных потребителей одноставочного или двухставочного тарифов при расчете с энергетиками. Данное условие включалось в договоры энергоснабжения на основании действующей редакции Основ ценообразования и полностью согласовывалось с нормами ст. 422, 424 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) об обязательных условиях договора и императивных предписывающих нормах в сфере энергоснабжения1.
Начиная с 2013 г., т.е. с момента начала действия нормативных актов субъектов РФ, устанавливающих применение односта-вочных и двухставочных тарифов за услуги по передаче электроэнергии, между электросетевыми организациями и гарантирующими поставщиками возникли споры по применению тарифа при расчете с опосредованно подключенными потребителями.
Электросетевые компании настаивали на применение двухставочного тарифа к правоотношениям по расчету за услуги по передаче электроэнергии с опосредованно подключенными потребителями, заявляя, что потребители должны осуществлять расчеты исключительно по двухставочному тарифу. В обосновании своих требований указывая на нормы предусмотренные п. 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электроэнергии и оказания этих услуг, утвержденных Правительством Российской Федерации 27.12.2004 г. № 861 (далее - Правила № 861), согласно которым опосредованно подключенные потребители оплачивают услуги по передаче электрической энергии в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов2. По мнению электросетевых компаний, в соответствии с п. 55 Методиче-
1 Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.
2 Собрание законодательства РФ, 27.12.2004,
№ 52 (часть 2), ст. 5525.
ских указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 06.08.2004 г. № 20-э/2 (далее - методические указания) в отношении опосредованно подключенных потребителей, для оплаты услуг по передаче электрической энергии должна применяться ставка расходов на содержание электрических сетей, которая является составной частью двухставочного тарифа3.
Позиция электросетевых организаций подкреплялась судебной практикой арбитражных судов Уральского, части Центрального округов, разрешавших споры в их пользу (решение Арбитражного суда Оренбургской области от 31.10.2014 г. по делу № А47-2673/2014, решение Арбитражного суда Оренбургской области от 05.05.2015 г. по делу № А47-9778/2014, решение Арбитражного суда Тамбовской области от 13.02.2015 г. по делу № А64-7446/2014).
Гарантирующие поставщики, напротив, настаивали на применение одноставоч-ного тарифа при расчетах с опосредованно подключенными потребителями в связи с содержащимися нормами абз. 15 и 16 п. 81 Основ ценообразования (в редакции, действующей до 31.07.2014 г.), согласно которым для расчетов за услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, потребители самостоятельно выбирают вариант тарифа на период регулирования путем направления письменного уведомления гарантирующему поставщику, действующему в интересах указанных потребителей; гарантирующие поставщики обязаны в течение 5 дней со дня получения соответствующего уведомления потребителя направить информацию о выбранном варианте тарифа в сетевую организацию, с которой заключен договор на оказание услуг по передаче электрической энергии в интересах данного потребителя. Обязательства по надлежащему уведомлению как со стороны опосредованно подключенных потребителей, так и со
3 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 44, 01.11.2004.
стороны гарантирующих поставщиков были надлежащим образом исполнены.
Кроме того, гарантирующие поставщики утверждали, что оба варианта тарифов содержат в себе ставку на содержание сетей и ставку на оплату потерь в сетях, поэтому расчеты должны осуществляться по учтенной в одноставочном тарифе ставке на содержание сетей, которая определяется путем уменьшения размера одноставочного тарифа на величину ставки на оплату технологического расхода (потерь).
В пользу доводов гарантирующих поставщиков свидетельствовала судебная практика арбитражных судов Московского, части Центрального и Волго-Вятского округов (решение Арбитражного суда г. Москвы от
21.08.2013 г. № А40-47443/2013, решение Арбитражного суда г. Москвы от 04.10.2013 г. по делу № А40-80996/13, решение Арбитражного суда города Москвы от 03.03.2014 по делу № А40-88982/2013, решение Арбитражного суда города Москвы от 16.04.2014 по делу № А40-177588/2013, решение Арбитражного суда Воронежской области от
11.04.2014 по делу № А14-9373/2013).
В порядке кассационного обжалования сетевыми организациями в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного суда РФ указанные судебные акты были отменены, арбитражные дела направлены в первые инстанции на новое рассмотрение. В ходе нового рассмотрения арбитражными судами субъектов РФ исковые требования сетевых компаний по взысканию с гарантирующих поставщиков стоимости по передаче электрической энергии по двухставочно-му тарифу были удовлетворены в полном объеме, в результате чего была создана прецедентная возможность регресса к опосредованно подключенным потребителям.
Возникновению споров в указанный период между электросетевыми организациями и гарантирующими поставщиками способствовали как объективные, так и субъективные факторы. Среди объективных выделим противоречивость нормативных актов Правительства РФ, содержащими наряду с правом выбора тарифа потребителями опосредованно подключенных к сетям указание на то, что данная категория потребителей оплачивает ставку за содержание
электрических сетей, содержащуюся в двухставочном тарифе. Объективный фактор в свою очередь породил различное толкование порядка применения тарифов.
Согласно п. 1 ст. 424, п. 4 ст. 426 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном законом порядке. В случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ, а также уполномоченные Правительством РФ органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров.
Анализируя несовершенство правового механизма тарифного регулирования в рассмотренном нами случае, следует заключить, что в спорный период отсутствовал нормативный акт, в предписывающем порядке предусматривающий возможность изменения цены договоров между участниками спорных отношений. 05.08.2014 г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 31.07.2014 г. № 750 «О внесении изменений в отдельные акты Правительства РФ по вопросам снижения величины перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе», п. 2 которого внесены изменения в п. 81 Основ ценообразования, согласно которым закреплено: абз. 21 - право выбора тарифа на опосредованно подключенных потребителей - не распространяется; абз. 24 - расчеты с данными потребителями за услуги по передаче электрической энергии производятся по двухставочному тарифу. Касающиеся изменения применялись на отношения в расчетах между сетевыми организациями и гарантирующими поставщиками с 01.08.2014 г. и не распространяли свое действие на отношения сторон, возникшие ранее, т.е. на спорный период 01.01.2013 - 31.07.2014 гг.1.
1 Собрание законодательства РФ, 11.08.2014, № 32, ст. 4521.
В широком понимании судебная власть, на наш взгляд, в данном случае взяла на себя функции исправления ошибок, допущенных исполнительной властью, в конечном итоге выразившуюся в возложении бремени оплаты разницы тарифов и уплаты штрафных санкций за ненадлежащее исполнение обязательств субъектами предпринимательской деятельности.
На примере рассмотренного в статье несовершенства механизма тарифного регулирования отношений с участием субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики, учитывая законоположения ст. 424, 426 ГК РФ, п. 81 раздела VII ценообразование в отношении услуг, оказывае-
мых организациями, осуществляющими регулируемую деятельность основ ценообразования, в целях предотвращения латентных предпосылок злоупотреблений своим субъективным правом следует дополнить абз. следующего содержания: «Нормативные правовые акты органов государственной власти, устанавливающие иные тарифы на услуги по передаче электрической энергии, чем те, которые предусмотрены заключенными договорами, не должны содержать двусмысленного толкования их применения и (или) четко определять потребителей, в отношении которых будут применены установленные тарифы».
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Андреева, Л.В. О совершенствовании законодательства о естественных монополиях в интересах потребителей (общие вопросы) // Предпринимательское право. - 2010. - № 2. - С. 1820.
2. Астапов, К. О государственном регулировании естественных монополий // Общество и экономика. - 2003. - № 4/5. - С. 275-287.
3. Богданова, С. Цены и тарифы: от анархии сговора - к демократии закона // Туризм: практика, проблемы, перспективы. - 2007. - № 11. - С. 18-21.
4. Варламова, А.Н. Естественные монополии: понятие, отличие от смежных институтов, проблемы правового регулирования // Законодательство. - 2006. - № 4. - С. 26-34.
5. Ерина, Е.Н. Проблемы ценового регулирования в отношении субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса // Законодательство и экономика. -2008. - № 4. - С. 24-30.
6. Марасанов, Н.Н. Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий: дис. ... канд. юр. наук: 12.00.14. - М., 2005. - 169 с.
7. Метелева, Ю.А. Правовое регулирование ценообразования в сфере естественных монополий // Журнал российского права. - 2006. - № 10. - С. 91-101.
8. Николаев, И. Перспективы отмены государственного регулирования тарифов естественных монополий // Общество и экономика. - 2005. - № 4. - С. 70-94.
9. Радюкова, Я.Ю. Проблемы и направления государственного регулирования деятельности монополистических образований в современной России [Электронный ресурс] // Социально-экономические явления и процессы. - 2010. - № 2. - С. 83-87. - Режим доступа: http://elibrary.ru/item.asp?id=15219507.
10. Рыженков, А.Я. Принципы правового регулирования естественных монополий в рамках Евразийского экономического союза [Электронный ресурс] // Евразийская адвокатура. - 2016. - № 1. - С. 107-111. - Режим доступа: http://elibrary.ru/item.asp?id=25606237.
11. Соглашение о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий от 09.12.2010 г. // Бюллетень международных договоров. -2013. - № 6. - С. 37-45.
12. Трачук, А.В. Реформирование естественных монополий: цели, результаты и направления развития [Электронный ресурс] // Экономика, 2011. - Режим доступа: http://www.biblioclub.ru/index.php?page=book&id=65989.
