CC BY
34
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И КРИМИНОЛОГИЯ
DOI 10.24412/2227-7315-2022-6-211-216 УДК 343.1
Е.В. Богатова, А.В. Шмелев
ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Введение: вопросам прокурорского надзора за соблюдением законов в сфере защиты объектов культурного наследия в науке и практике уделяется недостаточное внимание, что приводит к увеличению количества нарушений в данной сфере. Цель: поиск способов повышения эффективности прокурорского надзора в сфере защиты объектов культурного наследия. Методологическая основа: методом анализа и синтеза проводится исследование причин и условий, влияющих на качество и своевременность прокурорского надзора в исследуемой сфере. Результаты: выявлены типичные нарушения законов в данной сфере, аргументирована авторская позиция относительно недостаточной ведомственной регламентации вопросов организации работы органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере защиты объектов культурного наследия. Выводы: проблемы прокурорского надзора в данной сфере носят системный характер обусловленный недостатками методического и организационного характера.
Ключевые слова: прокурорский надзор, объекты культурного значения, предмет надзора, типичные нарушения закона.
E.V. Bogatova, A.V. Shmelev
PROBLEMS OF PROSECUTORIAL OVERSIGHT IN THE PROTECTION OF CULTURAL HERITAGE
Background: in science and practice, insufficient attention is paid to issues of prosecutorial oversight over compliance with laws in the field of protection of cultural heritage, which leads to an increase in the number of violations in this area. Objective: finding ways to improve the effectiveness of prosecutorial oversight in the protection of
© Богатова Екатерина Владимировна, 2022 1
Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская )
государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 2
© Шмелев Алексей Вячеславович, 2022 S Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская государственная юридическая академия)
© Bogatova Ekaterina Vladimirovna, 2022
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Prosecutorial Supervision and Criminology (Saratov State Law Academy)
© Shmelev Aleksey Vyacheslavovich, 2022
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Prosecutorial Supervision and Criminology (Saratov State Law Academy) 211
cultural heritage. Methodology: by the method of analysis and synthesis, the causes and conditions affecting the quality and timeliness of prosecutorial oversight in the area under study are investigated. Results: typical violations of laws in this area were revealed, the author's position on the insufficient departmental regulation of the organization of the prosecutor's office in exercising supervision over the execution of laws in the field of protection of cultural heritage objects was argued. Conclusions: the problems of prosecutorial supervision in this area are systemic in nature due to deficiencies of methodological and organizational nature.
Key-words: prosecutorial oversight, objects of cultural significance, subject of supervision, typical violations of the law.
Основной функцией прокуратуры выступает надзор за исполнением законов на территории Российской Федерации, в том числе регламентирующих защиту объектов культурного наследия. Конституция РФ в ч. 2 и 3 ст. 44 закрепила право граждан на доступ к культурным ценностям и обязанность каждого заботится о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Их охрана относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов1. Положения Основного Закона раскрываются в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. от 21 декабря 2021 г.)2. В нем даются основные понятия, утверждается порядок государственной охраны и ведения единого государственного реестра таких объектов. Важность этой темы подтверждается и наличием Постановлений Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 186 «О федеральной целевой программе «Культура России (2012-2018 годы)» (в ред. от 9 ноября 2018 г.)3 и от 15 апреля 2014 г. № 317 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие культуры"» (в ред. от 26 августа 2022 г.)4. Ежегодно выделяются достаточно большие денежные средства, направленные на финансирование работ по сохранению объектов культурного наследия. Так, например в 2019 г. на федеральном уровне было выделено 1798285,9 тыс. руб., в 2020 эта сумма составила 1035062,68 тыс. руб. Тем не менее ежегодно допускаются существенные нарушения закона в данной сфере. В связи с отсутствием ухода, ремонта, нарушения эксплуатации за последние 10 лет в Российской Федерации было разрушено более 2,5 тысяч памятников. Ежегодные утраты составляют 150-200 объектов5.
Несмотря на очевидную значимость исследуемых правоотношений в науке и практике этой теме уделено немного внимания. Можно выделить несколько основных теоретических исследования, посвященных надзору в сфере защиты объектов культурного наследия. Это кандидатская диссертация В.В. Лаврова
1 1 См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря
S 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398; 2020. № 11, ст. 1416.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 26, ст. 2519.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 13, ст. 1516; 2018. № 47, ст. 7264.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 18 (ч. II), ст. 2163; 2022. № 36, ст. 6209.
5 См.: Состояние историко-культурного наследия. URL: http://voopik.ru/our-heritage/status-212 cultural-heritage/ (дата обращения: 20.06.2022).
и научная статья В.Г. Бессарабова, Т.В. Ашитковой, а также выпущенное ими совместное учебное пособие по указанной теме [1; 2; 3]. В данных работах проводится обоснование надзора за исполнением законов об охране объектов культурного наследия как отдельного приоритетного направления. В подтверждение этого авторы выделяют предмет надзора.
Так, В.В. Лавров под предметом прокурорского надзора за исполнением законов об охране объектов культурного наследия понимает «соблюдение Конституции РФ в части соблюдения прав и свобод человека и гражданина, связанных с охраной объектов культурного наследия, исполнение международных договоров в сфере охраны объектов культурного наследия с участием РФ, ратифицированных в установленном порядке, исполнение Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», иных федеральных законов, регулирующих правовые отношения по охране объектов культурного наследия, законов субъектов РФ об охране объектов культурного наследия органами и должностными лицами, перечень которых содержится в статьях 21 и 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ», а также соответствие отмеченным законам правовых актов, издаваемых указанными органами и их должностными лицами» [1, с. 73].
В.Г. Бессарабов, Т.В. Ашиткова определяют предмет прокурорского надзора в исследуемой сфере как «...соблюдение конституционного права граждан на доступ к культурным ценностям, исполнение действующих на территории РФ законов в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами по вопросам сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия» [2].
Представляется, что последний вариант определения предмета надзора является более верным, поскольку включает в себя не только исполнение законов об охране объектов культурного наследия, но и соблюдение права граждан на доступ к культурным ценностям, которое прямо закреплено в Конституции РФ.
Учеными определены объекты, цели, задачи надзора в исследуемой сфере. Каких-либо споров представленные разработки в науке не вызывают в связи с тем, что являются обоснованными. Поэтому теоретическая база представляется достаточной для выделения данного направления как самостоятельного в деятельности прокуратуры.
Однако на практике защите объектов культурного наследия органами прокуратуры уделяется недостаточное внимание. Зачастую проверки носят характер постфактум, когда незаконные действия лиц уже привели к серьезному повреждению или полной утрате объекта культурного наследия. Например, здание «Дом купца И.И. Зейферт», построенное в XIX в. в г. Саратове является объектом культурного наследия муниципального значения. Прокуратурой и контрольно-надзорными органами принимались меры реагирования на выявленные нарушения закона по его эксплуатации, но несмотря на это правообладатели вышеуказанного объекта культурного наследия не обеспечили его
сохранность. В результате пожара «Дом купца И.И. Зейферт» был утрачен. По данному факту прокуратура направила материалы проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. По результатам его рассмотрения возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 243 УК РФ (уничтожение объекта культурного наследия). Органами прокуратуры его расследование поставлено на контроль1. В данном случае прокуратурой вынесены акты реагирования, которые нельзя признать эффективными, так как объект культурного наследия был утрачен.
Другой типичный вид нарушений в данной сфере связан с несоблюдением требований закона при эксплуатации не самого объекта культурного наследия, а при осуществлении работ в охранной зоне памятника. Например, прокуратурой г. Саратова проведена проверка исполнения законов об охране объектов культурного наследия, в результате которой установлено, что памятник «Доходный дом В.А. Яхимовича» 1910-1912 годы» включен в реестр объектов культурного наследия регионального значения. При этом компанией ООО «Лепта» в процессе строительства многоквартирного жилого дома на примыкающем земельном участке, при проведении работ причинен значительный вред указанному объекту культурного наследия. Согласно расчету специалистов размер причиненного ущерба составляет более 160 млн руб. По данному факту прокуратура направила материалы проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц. По результатам их рассмотрения возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 243 УК РФ (повреждение объектов культурного наследия). Расследование уголовного дела находится на контроле прокуратуры2. Указанных последствий можно было бы избежать, при своевременном надзоре за законностью выдачи разрешения и проведения строительных работ.
Проблема отсутствия эффективного надзора не выступает следствием плохой организации работы в конкретном субъекте Российской Федерации, а является системной. Причин несколько и, во-первых, это недостаточная ведомственная регламентация надзора в данной сфере. Практически отсутствуют нормативные и методические материалы Генеральной прокуратуры РФ. В том числе, не принят отдельный приказ Генерального прокурора РФ, который бы закреплял вопросы организации работы органов прокуратуры по надзору за соблюдением законов об охране объектов культурного наследия. В иных приказах также не упоминается необходимость следить за исполнением законов в этой сфере. Только в указаниях прокуроров субъекта РФ вскользь, среди прочего можно найти, например, поручения о необходимости «своевременно выявлять и пресекать противоправное использование земельных участков без правоустанавливающих документов, с нарушением разрешенного (целевого) использования, факты незаконного строительства и привлечения денежных средств участников долевого строительства,
1 См.: В Саратове материалы прокурорской проверки стали основанием для возбуждения уголовного дела об уничтожении объекта культурного наследия // Прокуратура Саратовской области. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_64/search?article=70ll8l84 (дата обращения: 12.07.2022).
2 См.: В Саратове по результатам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело по факту повреждения объекта культурного наследия // Прокуратура Саратовской области. URL: https://epp.genproc.gov.ru/ru/web/proc_64/mass-media/news?item=66776461 (дата обращения:
214 12.07.2022).
в том числе на территориях объектов культурного наследия»1 или требования «активизировать исковую работа в сфере соблюдения законодательства об объектах культурного наследия»2.
Во-вторых, законность в сфере защиты объектов культурного наследия, как правило, не является предметом обсуждения на координационных и межведомственных совещаниях. Это обусловлено, вероятно, относительно небольшим количеством преступлений связанных с уничтожением, повреждением или нарушением требований сохранения или использования объектов культурного наследия. За последние 5 лет к уголовной ответственности было привлечено 35 человек3. Однако проблема состоит в том, что количество зарегистрированных преступлений данной категории сильно отличается от статистики по рассмотренным уголовным делам. До суда доходят только около 10% таких дел [4, с. 3]. Низкий процент обусловлен сложностью в расследовании дел связанных с уничтожением или повреждением объектов культурного расследования, как правило, не удается установить виновное лицо. Проведение координационных совещаний по таким делам могло бы положительно сказаться на состоянии законности в исследуемом направлении. Особенно это актуально для регионов с большим количеством объектов культурного наследия.
В-третьих, в статистических отчетах отсутствуют отдельные показатели результатов надзора за исполнением законов о защите объектов культурного наследия, что также свидетельствует о непризнании этой сферы в качестве приоритетной в деятельности прокуратуры.
Таким образом, представляется, что недостаточное внимание Генерального прокурора РФ к имеющимся проблемам приводит к неэффективности прокурорского надзора в этой сфере. Вопросы организации работы органов прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением законов об охране объектов культурного наследия требуют четкой ведомственной регламентации и разработки методических рекомендаций. Учитывая, что количество объектов культурного наследия подлежащих охране в разных регионах отличается, вопрос регламентации надзора можно отдать на рассмотрения прокурорам субъектов Российской Федерации, в которых выявляются подобные нарушения.
Библиографический список
1. Лавров В.В. Прокурорский надзор за исполнением законов об охране объектов культурного наследия: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. 192 с.
2. Бессарабов В.Г, Ашиткова Т.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране объектов культурного наследия // Вестник РУДН. Сер.: Юридические науки. 2014. № 4.
1 Указание прокурора области Филипенко С.В. от 18 апреля 2018 г. № 33/7-2 «Об организации S прокурорского надзора за соблюдением требований градостроительного законодательства и прав граждан-участников долевого строительства многоквартирных жилых домов» // Бюллетень прокуратуры Саратовской области. 2018. № 4. С. 12.
2 Решение коллегии прокуратуры Саратовской области 20 марта 2018 г. Саратов «Об итогах комплексной проверки организации работы Хвалынской городской прокуратуры» // Бюллетень прокуратуры Саратовской области. 2018. № 4. С. 23.
3 См.: Уголовное судопроизводства. Данные о назначенном наказании по статьям УК РФ // Судебная статистика РФ. Агентство правовой информации. URL: М1р8://81а1.апи-пресс.рф/ stats/ug/t/11/s/1 (дата обращения: 20.08.2022). 215
3. Бессарабов В.Г. и др. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране объектах культурного наследия (памятников истории и культуры): пособие. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013. 80 с.
4. Редчиц М.А. Уголовно-правовая охрана объектов культурного наследия: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. 222 с.
References
1. Lavrov V.V. Prosecutorial Oversight over the Execution of Natural Protection of Cultural Heritage: diss. ...cand. of law. Moscow. 2016. 192 p.
2. Bessarabov V.G., Ashitkova T.V. Prosecutor's Supervision over the Implementation of Legislation on the Protection of Cultural Heritage // Bulletin of the People's Friendship University of Russia. Series: Legal Sciences. 2014. No. 4.
3. Bessarabov V.G. and others. Prosecutorial Supervision over the Implementation of Legislation on the Protection of Cultural Heritage Objects (monuments of history and culture): a manual М.: Gene. Prosecutor's Office Ros. Federation, Acad. Gene. Prosecutor's Office Ros. federation, 2013. 80 p.
4. Redchits M.A. Criminal Law Protection of Cultural Heritage Objects: diss. ... cand. of law. M., 2018. 222 p.
