CC BY
25Актуальные вопросы прокурорского надзора .
УДК 338.27
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗВИТИИ ЗАСТРОЕННЫХ ТЕРРИТОРИЙ И СОХРАНЕНИИ
ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Коряченцова Светлана Игоревна
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший преподаватель кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел, e-mail: sv3833308@mail.ru
В статье рассматриваются актуальные вопросы оценки законности развития застроенных территорий и реализации решений по расселению аварийных домов, являющихся объектами культурного наследия. Предложены рекомендации, которые могут применяться при оценке законности принятия данных решений, и по осуществлению прокурорского надзора в за этой деятельностью
Ключевые слова: прокурорский надзор; развитие застроенных территорий; расселение аварийных домов; объекты культурного наследия; комплексное развитие территории
CURRENT ISSUES OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER EXECUTION OF LAWS ON THE DEVELOPMENT OF BUILT-UP AREAS AND THE PRESERVATION OF CULTURAL HERITAGE
Koryachentsova Svetlana I.
St. Petersburg Law Institute (branch) of the Russian Academy of General Prosecutor's Office, Senior Lecturer, department of public prosecutor's supervision and the prosecutor's participation in criminal, civil and arbitration cases in e-mail: sv3833308@mail.ru
The article deals with typical issues of the legality of development of built-up areas and implementing solutions for the resettlement of emergency houses which are objects of cultural heritage. Recommendations that can be applied when assessing the legality of these decisions, and to exercise prosecutorial supervision over this activity are listed
Keywords: public Prosecutor's supervision; development of built-up areas; the resettlement of damaged houses; objects of cultural heritage; complex development of the territory
s n П
hi
H Ц
s
я н
а
С
о
Cd
ъ
hi
М hi H
H о
М
ÜJ
а
n
M
Для цитирования: Коряченцова С.И. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о развитии застроенных территорий и сохранении объектов культурного наследия // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2017. № 2 (62). С. 101-104.
В целях повышения эффективности деятельности органов прокуратуры по выявлению, устранению и предупреждению типичных нарушений, допускаемых уполномоченными органами при реализации ими функций по разработке документов территориального планирования, органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за исполнением законов органами местного самоуправления в сфере принятия решений о развитии застраиваемых территорий и реализации решений по расселению аварийных домов, в том числе являющихся объектами культурного наследия. Прокурорский надзор за исполнением законов о развитии территорий и реализации решений по расселению аварийных домов, являющихся объектами культурного наследия, является составной частью прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав человека, за исполнением законов и законности правовых актов, издаваемых поднадзорными органами.
В настоящее время прокурорский надзор за исполнением законов о развитии застроенных территорий и реализации решений по расселению аварийных домов, являющихся объектами культурного
наследия является важнейшим средством сохранения культурного наследия России в интересах настоящего и будущего поколений народов, населяющих Российскую Федерацию. В этой связи полномочия и правовые средства органов прокуратуры должны быть направлены на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства в рассматриваемой сфере общественных отношений [1, с. 4], а также выявление и устранение выявленных нарушений.
В настоящее время развитие застроенных территорий достаточно интенсивно совершенствуется. Существенные изменения, в законодательстве об охране объектов культурного наследия, произошедшие в 2013-2014 годах, а также изменения градостроительного и земельного законодательства в 20162017 годах свидетельствуют о необходимости формирования в научном сообществе единой позиции по вопросам прокурорского надзора за исполнением законов о развитии застроенных территорий и реализации решений по расселению аварийных домов, являющихся объектами культурного наследия.
Основой для реализации развития застроенных территорий являются документы территориального планирования, градостроительного зонирования и документация по планировке территории. Вместе с тем, имеется ряд причин, которые блокируют развитие этого направления деятельности. Так, несмотря на то, что регионы приняли правовые акты о порядке проведения аукционов на право заключения договоров о развитии застроенных территорий, адресных муниципальных программ по сносу или реконструкции ветхого и аварийного жилого фонда явно недостаточно. Это вызвано отсутствием в бюджетах органов местного самоуправления денежных средств на реализацию данных программ.
Сложившаяся в 90-х годах градостроительная ситуация привела к активному выделению земельных участков под строительство и интенсивному возведению коттеджных поселков на особо ценных территориях, предназначенных для развития и жизнеобеспечения музеев-заповедников, а также к неконтролируемому расширению границ населенных пунктов за счет земель сельскохозяйственного назначения [2, с. 21]. Проводимые работы органами местного самоуправления по развитию застроенных территорий и реализации решений по расселению аварийных домов, являющихся объектами культурного наследия должны обеспечить баланс между жилищными правами граждан и интересами государственной охраны объектов культурного наследия. Разрабатываемые требования к осуществляемой деятельности должны способствовать сохранению не только объектов культурного наследия, расположенных на застроенных территориях и подлежащих комплексному развитию, но и обеспечивать охрану прав граждан.
В последние годы устанавливаются механизмы по нормативно-правовому регулированию осуществляемой градостроительной и хозяйственной деятельности. В развиваемую территорию могут включаться строения, не соответствующие градостроительным регламентам, находящиеся на соседних участках, что может улучшать экономику проекта. Однако в силу неурегулированности вопросов выкупа таких строений инвестором на начальном этапе этот фактор не всегда может полноценно учитываться в планах развития территории [3, с. 4-8]. К названным проблемам добавляется проблема жилых домов - памятников культурного наследия. Эти дома не подлежат сносу, их можно только реставрировать, но при этом обязательства по их расселению необходимо выполнять [4, с. 53-61].
Следует учитывать и то, что объектами надзора должны являться территории, связанные с объектами культурного наследия, расположенные в границах земель населенных пунктов. Согласно ст. 30 Градостроительного кодекса РФ (далее -ГрК РФ) градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится и над поверхностью
земельных участков и под ними, и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства [5]. Однако действие регламента не распространяется на участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия, и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия [6].
Прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления при распоряжении земельными участками, а также в процессе застройки и последующей эксплуатации указанных объектов должен осуществляться комплексно, на постоянной основе, поскольку решение вопросов о переселении из ветхого и аварийного жилья граждан в пригодные для жизни жилые помещения и выделение по программе расселения требует значительных денежных средств. Органы местного самоуправления должны пересмотреть подход к договорам о развитии застроенных территорий путем принятия комплексных адресных программ.
Целевыми показателями реализации программы является обеспечение жильем граждан, снос аварийных домов и освобождение территорий для целей нового строительства.
Учитывая, что развитие застроенных территорий - процесс долгий и сложный, органы местного самоуправления должны предусмотреть множество аспектов и планировать пути реализации проблем.
В соответствии с ч. 3 и 4 ст. 46.1 ГрК РФ обязательным условием для принятия решения о развитии застроенной территории является расположение на такой территории многоквартирных домов, признанных аварийными либо включенных в муниципальные адресные программы в целях сноса или реконструкции.
На территории, подлежащей развитию, могут располагаться иные объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту.
Порядок действий застройщиков при реализации проектов развития застроенных территорий в случае, если в границах населенного пункта располагаются ветхие и аварийные дома, подлежащие расселению и одновременно являющиеся памятниками историко-культурного наследия, должен быть урегулирован Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ).
Актуальные вопросы прокурорского надзора
Однако Федеральный закон № 73-ФЗ не содержит требования по постановке объектов культурного наследия на государственный кадастровый учет, несмотря на то что такие объекты являются объектами недвижимого имущества в соответствии со ст. 3 Федерального закона № 73-ФЗ. В случае расположения в пределах застроенной территории неучтенного памятника для реализации проекта развития застроенной территории потребуется установление границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны.
При проведении надзорных мероприятий прокурору необходимо обратить внимание на вопросы установления границ территорий объектов культурного наследия. Поскольку Федеральным законом № 73-ФЗ не установлена обязанность уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия установить такие границы, решение о развитии застроенной территории не будет принято либо орган местного самоуправления в соответствии с договором о развитии застроенной территории должен взять на себя обязательство провести за счет местного бюджета государственную историко-культурную экспертизу и установить границы территорий объектов культурного наследия и их зоны охраны.
До проведения таких мероприятий застройщик не сможет подготовить документацию по планировке территории [7, с. 60-70].
В настоящее время имеется противоречие между требованиями законодательства о сохранении культурного наследия и потребностями развития территорий и населенных пунктов. Отсутствуют единые понятия в градостроительном законодательстве и правовом регулировании в области государственной охраны объектов культурного наследия.
Это проявляется в процессе подготовки документов территориального планирования, поскольку на сегодняшний день отсутствует единая методика по сохранению и использованию территорий, на которых расположены объекты культурного наследия.
В настоящее время действующее законодательство закрепляет такое положение: территория объекта культурного наследия в основном является взаимосвязью земли с объектом культурного наследия, но не закладывает связь с градостроительным развитием территорий.
Территория историко-культурного назначения предназначена для сохранения и использования историко-культурного потенциала населения или на создание этого потенциала.
Таким образом, многоквартирные дома, являющиеся объектами культурного наследия и включенные в государственный реестр объектов культурного наследия, не подлежат признанию аварийными и подлежащими сносу или реконструкции.
В то же время фактическое аварийное состояние таких домов свидетельствует о необходимости расселения. В связи с этим необходимо
обеспечить возможность реализации проектов развитии застроенной территории, в рамках которых будет решен вопрос о переселении граждан и использовании объекта культурного наследия.
Решение проблем расселения аварийных домов, являющихся объектами культурного наследия, в городах не стоит на месте, органы местного самоуправления находят альтернативные варианты, в том числе путем привлечения средств инвесторов для расселения таких многоквартирных домов.
В то же время в сельской местности, в случае если на территориях, подлежащих развитию, располагаются объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, проблемы зачастую не решаются.
Указанные обстоятельства приводят к снижению качества жилья в сельских районах, низкой обеспеченности инфраструктурой и низкой престижности проживания. В результате происходит дестабилизация функционирования рынков труда за счет оттока квалифицированных кадров, а отсюда и снижение эффективности региональной экономической системы.
Вместе с тем представляется, что основными направлениями градостроительной деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны являться совершенствование планировочной структуры населенных пунктов и функционального зонирования территории, удовлетворение потребности населения в жилье и повышение качества жилых домов, реконструкция жилых кварталов, модернизация жилых комплексов, обеспеченность населения рабочими местами, а также повышение уровня обеспеченности и территориальной доступности объектов социальной инфраструктуры.
В соответствии с озвученной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным стратегией по усилению российского присутствия в Списке всемирного наследия (в рамках исполнения пп. «д» п. 3 перечня поручений Президента Российской Федерации от 22.01.2015 № Пр-93 Министерства культуры РФ) работа с регионами страны по выявлению новых перспективных объектов для отнесения их к особо ценным и дальнейшего их продвижения в Список всемирного наследия будет продолжена.
Проводимые органами прокуратуры результаты надзорных мероприятий проверки исполнения законодательства о градостроительной деятельности органами местного самоуправления свидетельствуют об имеющих место нарушениях в данной сфере и об отсутствии надлежащего контроля со стороны уполномоченных органов. Типичными нарушениями в сфере градостроительства являются: вынесение администрациями незаконных постановлений о разрешении строительства, нарушение градостроительных нормативов, нарушение порядка оформления прав пользования
земельными участками и ведение на них незаконного строительства. По итогам проверок, при наличии в материалах данных, свидетельствующих о наличии признаков преступлений, предусмотренных статьями 159, 327 УК РФ, материалы направляются в следственные органы в порядке ст. 37 УПК РФ, а незаконные правовые акты опротестовываются. В целях же устранения нарушений вносятся представления, кроме того, устранение нарушений закона обеспечивается и путем обращения в суд.
Действия органов местного самоуправления по принятию решений о внесении изменений в документы территориального планирования, градостроительного зонирования и документация по планировке территорий должны постоянно находиться под пристальным надзором органов прокуратуры, поскольку от качественности и обоснованности документации по планировке территорий зависит не только внешний вид населенных пунктов, качество жизни граждан, но и сохранение объектов культурного наследия.
Комплексный подход к освоению сельских территорий, учитывающий особенности сельской застройки, возможности интенсивного использования земель в существующих границах конкретного поселения (территорий с ветхой застройкой, реорганизуемых сельскохозяйственных зон, территорий, застроенных жилыми домами, утратившими свою потребительскую привлекательность), а также присоединение новых свободных земель должен быть направлен на повышение безопасности и комфортности проживания населения и создание нового облагороженного облика населенных пунктов.
Действия и решения органов местного самоуправления должны создавать благоприятные условия для привлечения инвестиций в сферу деятельности по сохранению и использованию историко-культурного потенциала территорий страны,
и обеспечивать рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней нашего государства.
Библиографический список:
1. Методика и тактика проведения прокурорской проверки: учеб. пособие / под ред. О.Н. Коршуновой. СПб., 2014. С. 4.
2. Государственный доклад о состоянии культуры в Российской Федерации в 2015 году // сайт Министерства культуры Российской Федерации. URL: http://mkrf.ru/report/report2015. С. 21 (дата обращения: 16.05.2017).
3. Бандорин Л.Е. Развитие застроенной территории и изъятие земельных участков. Комментарий к Определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 27.10.2015 № 309-КГ15-5924 // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2016. № 2. С. 4-8.
4. Кузьма И.Е. Комплексное и устойчивое развитие территории - новый инвестиционный драйвер или административный барьер? // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 12. С. 53-61.
5. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1 (ч. I), ст. 16.
6. Долгов А.В., Бердюгина Ю.М. К вопросу о территориях, связанных с объектами культурного наследия // Академический вестник УралНИИпроект РА-АСН. 2013. № 3. URL: http://cyberleninka.ru/article/ n/k-voprosu-o-territoriyah-svyazannyh-s-obektami-kulturnogo-naslediya (дата обращения: 24.04.2017).
7. Кузьма И.Е. Изымать - не изымать, или о некоторых вопросах практической реализации норм Градостроительного кодекса РФ в части развития застроенных территорий // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 8. С. 60-70.
