CC BY
49
New university
Economics & Law 2015. № 8-9 (54-55)
ISSN 2221-7347
УДК 330
Е.А. Мурзина , Н.А. Рябинина
ПРОБЛЕМЫ ПРОЕКТИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ХОЗЯЙСТВА
В России уже начат диалог государства и бизнеса, лежащий в плоскости консолидации сил для реализации проектов государственно-частного партнерства в области автодорожного строительства. Однако остается необходимым определение вариантов финансирования этих проектов и законодательной базы, способствующей разрешению многих спорных вопросов, возникающих в рамках оформления проектов государственночастного партнерства. Авторами скомпонованы проблемы формирования законодательной базы по применению ГЧП в России.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, транспортная система, экономика, управление, классификация ГЧП.
Масштабы России и удаленность отдельных её территорий от политико-экономических центров превращают развитие транспортной подсистемы в приоритет национальной политики по обеспечению целостности экономического пространства, безопасности государства и конкурентоспособности как регионального, так и национального хозяйства в целом, что требует разработки эффективного организационно-экономического инструментария по привлечению значительных частных инвестиций в объекты дорожно-транспортной инфраструктуры на основе заключения концессионных соглашений в рамках государственночастного партнерства, снимающего ограниченность финансирования тотальной модернизации устаревшей транспортной сети.
Транспортная подсистема как совокупность транспортных сетей, подвижного состава и институтов, обеспечивающих эффективное и безопасное функционирование национального хозяйства, интегрирована в каждый из его элементов и поэтому оказывает как прямые, так и обратные (опосредованные) эффекты на динамику социально-экономического развития страны и ее регионов. В настоящее время в России нарастают внутренние противоречия, связанные с углублением несоответствия низкого уровня развития дорожно-транспортной инфраструктуры и системы её регулирования стремительному росту количества отечественных и иностранных потребителей транспортно-транзитных услуг, проявляющиеся в дисбалансе качественных и количественных показателей.
Рост положительного обратного эффекта влияния дорожно-транспортной инфраструктуры на конкурентоспособность региона не ограничивается осуществляемым увеличением инвестиций из всех источников, а требует модернизации государственного и региональных уровней управления транспортной подсистемой, включающей:
-формирование единого информационного пространства дорожно-транспортного комплекса;
-согласование интересов и объединение усилий всех уровней исполнительной власти и бизнеса в сфере развития транспортно-коммуникационной инфраструктуры и эффективного совмещения транспортных комплексов отдельных регионов;
© Мурзина Е.А., Рябинина Н.А., 2015.
DOI: 10.15350/2221-7347.2015.8-9
Мурзина Елена Александровна - кандидат экономических наук, доцент, Поволжский государственный технологический университет, Россия.
Рябинина Наталья Андреевна - студент, Поволжский государственный технологический университет, Россия.
85
Новый университет
Экономика и право 2015. № 8-9 (54-55)
ISSN 2221-7347
-скоординированное развитие транспортной инфраструктуры всех видов;
-развитие на единых принципах институционально-правовых основ дорожнотранспортной деятельности;
-регулирование межвидовой конкуренции;
-обеспечение баланса в распределении бюджетных и частных ресурсов, включая налоговые и иные льготы, между всеми видами транспорта.
Проекты государственно-частного партнерства (ГЧП) дают позитивный эффект экономике, так как сочетание ресурсов частного бизнеса и регулирующих функций государства позволяет не только обеспечить простое и расширенное воспроизводство на предприятиях-объектах партнерства, но и достичь синергетического эффекта, обеспечить вклад в решение перспективных задач повышения конкурентоспособности государства.
Государственно-частное партнерство - это взаимодействие государственного и частного секторов, предусматривающее полную или частичную передачу субъектам частного сектора ответственности за оказание услуг, традиционно относящихся к сфере ответственности государственного сектора, на условиях адекватного распределения между его участниками рисков, ответственности и выгод, а также при сохранении контроля со стороны государства. Цель государственно-частного партнерства - развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон.
В мировой практике сложилось множество разнообразных моделей, форм, типов и конкретных вариантов реализации партнерских отношений между государством и бизнесом. Принятые классификации ГЧП выделяют обычно следующие формы:
1. Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности.
2. Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что происходит на определенных договором условиях передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества.
3. Концессия (концессионное соглашение), которую можно определить как договорную форму предоставления инвестору права на хозяйственное использование государственной или муниципальной собственности, при этом инвестору необходимо уплачивать государству или муниципальному образованию определенную договором концессионную плату. Обязательным условием концессии является также осуществление концессионером (инвестором) инвестиций в целях улучшения передаваемого или создания нового имущества с последующей его передачей в государственную или муниципальную собственность.
По общему мнению, целью внедрения законодательства о концессиях является создание гарантированных условий привлечения инвестиций для освоения существующего или создания нового государственного и муниципального имущества (объекта концессии), имеющего большое общественное и социально-экономическое значение. Таким образом, с помощью механизма концессии используется уже имеющееся или создается новое имущество, при минимизации бюджетных расходов, а также, что немаловажно, пополняется федеральный или муниципальный бюджет за счет налоговых и других выплат.
Концессии способны привлечь значительные частные инвестиции в модернизацию экономической, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры. Появление в законодательстве Российской Федерации термина "концессионные соглашения" произошло в
86
New university
Economics & Law 2015. № 8-9 (54-55)
ISSN 2221-7347
2005 г., когда был принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".
4. Соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом частично напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Различия заключаются прежде всего в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная по соглашению продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Раздел продукции между государством и инвестором, его условия и порядок определяются в соглашении.
5. Совместные предприятия являются распространенной формой партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон.
Существует ряд моделей ГЧП, благодаря которым становится возможным разделение сфер ответственности и принятия рисков государственным и частным секторами в проектах ГЧП. Наиболее распространенными являются следующие формы партнерств:
ВООТ (built, own, operate, transfer/строительство, владение, эксплуатация, передача). Структура частного сектора получает франшизу на финансирование, формирование, построение и эксплуатацию сооружения (а также на взимание платы за использование) на определенный период, по истечении которого право собственности возвращается государству.
ВОТ (built, operate, transfer /строительство, эксплуатация, передача). Частный сектор проектирует, финансирует и строит новое сооружение на основе долгосрочного концессионного соглашения и эксплуатирует его в период действия этого соглашения. По истечении срока действия соглашения право собственности возвращается государственному сектору, если это право еще не перешло по причине завершения проекта. Фактически, такая форма охватывает модели BOOT и BLOT с единственным отличием - по форме собственности объекта.
BLOT ( build, lease, operate, transfert / строительство, аренда, эксплуатация, передача). Компания частного сектора получает франшизу на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию арендуемого сооружения (а также и взимание платы с потребителей услуги) на период аренды, внося рентную плату.
ВОО (build, own, operate /строительство, владение, эксплуатация). Частный сектор финансирует, строит, владеет и эксплуатирует сооружение или оказывает услугу на основе пожизненного владения или аренды. Государственные ограничения устанавливаются в оригинальном соглашении и посредством функционирования постоянного регулирующего органа.
ВВО (buy, build, operate / приобретение, строительство, эксплатация). Передача государственного имущества частной и квазигосударственной структуре на условиях контракта, согласно которому имущество должно быть модернизировано и эксплуатироваться определенный период времени. Государственный контроль осуществляется на протяжении действия контракта о передаче имущества.
DBFO (desing, build, lease, operate, transfert / проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация). Частный сектор проектирует, финансирует, строит и эксплуатирует новое сооружение на основе и в период долгосрочной аренды. Частный сектор передает новое сооружение государственному сектору по истечении аренды.
К сожалению, данные формы государственно-частного партнерства затрагивают только некоторые стратегически значимые отрасли экономики для государства, такие как топливноэнергетическая, где государство контролирует более 50% уставного капитала предприятий нефтегазовой отрасли. Значимость этого сегмента экономики бесспорна, однако необходимо привлекать инвестиции и развивать экономику в комплексе отраслей, ее составляющих.
87
Новый университет
Экономика и право 2015. № 8-9 (54-55)
ISSN 2221-7347
Проблемы становления ГЧП в России:
1. Законодательство. Впервые законопроект «О концессионных соглашениях» был принят Верховным Советом РСФСР в 1993 году, но отклонен президентом. Затем новый законопроект поступил в Государственную думу в 1995 году. Принят в первом чтении в 1996 году и до сих пор находится в режиме рассмотрения во втором чтении.
2. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути концессий, практике их применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги с названием «Лицензия» на другую с названием «Концессия», как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом контекстах.
3. Отсутствие комплексного подхода. Разработка проблемы концессий ведется в стране не системно: власть сосредоточивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий. В то же время проблема концессий не сводится к одному или нескольким законам. Она имеет комплексный, институциональный характер и должна решаться на основе системного подхода.
4. Отсутствие координирующего и регулирующего органа. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий как базовой формы ГЧП вовлечено много разнородных организаций: комитеты законодательной власти, министерства и государственные службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они, разрабатывая свои законопроекты, исходят из собственных представлений о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.
5. (Возможно, самая главная проблема.) Люди. Общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять долгосрочные концессионные договоры, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы. Нет методик по составлению государственными органами власти инвестиционных договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. А если учесть, что по такому договору государственная собственность переходит во владение и пользование частной компании на 2050 лет, то можно понять ту ответственность, которая ложится на чиновника любого уровня, подписывающего концессионный договор от имени государства.
Немаловажно, что в России субъекты Федерации и местные органы власти наделены широкой автономией. Это значительно усложняет правовой и институциональный режимы государственно-частного партнерства, поскольку практически во всех проектах партнерств необходимо обеспечивать компетенцию государства, регионов и местных властей. Каждый административный уровень имеет свою собственность, законодательство, нормативную базу, что существенно затрудняет проведение крупных проектов, затрагивающих интересы всех уровней власти и слоев общества. Даже если переговоры по государственно-частного партнерства ведутся одной государственной структурой - инициатором проекта, то при ее предоставлении будет необходимо в той или иной степени подключать другие уровни государственной или муниципальной власти по вопросам, относящимся к их компетенции. Сочетание интересов, позиций, правовых норм центра и регионов - основная институциональная проблема реализации государственно-частного партнерства в России.
Нельзя забывать о такой вечной проблеме государственно-частного партнерства, как коррупция. Еще в конце XIX в. царское правительство вынуждено было отказаться от использования концессионного механизма при железнодорожном строительстве из-за чудовищной коррупции при распределении концессий. Для решения этой проблемы в автодорожном строительстве государству можно было бы пригласить в качестве своих агентов по организации конкурсов и контроля иностранные компании, которые этим профессионально занимаются. Это не инвесторы, а управляющие компании, обладающие авторитетом и опытом в конкретных проектах в других странах мира. Не стоит бояться конкуренции и ограничивать доступ иностранцам к подобным проектам.
88
New university
Economics & Law 2015. № 8-9 (54-55)
ISSN 2221-7347
Кроме того, весьма актуальной проблемой в настоящее время остается разработка национального законодательства, охватывающего государственно-частного партнерства, -распределение новых прав и полномочий различным административным уровням, позволяющих им развивать новые формы партнерства государства с частным сектором, действующие вне традиционного рабочего контрактинга или создания смешанных предприятий. Законодательство по государственно-частного партнерству может принимать общую форму или форму отраслевого законодательства (в частности, для строительства автодорог). Отдельных законов для отдельных проектов, как представляется, необходимо избегать.
В законодательстве относительно государственно-частного партнерства, в частности, необходима ясная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также установить приемлемую структуру для принятия государственным сектором обязанностей, связанных с риском.
По мнению экспертов, применение механизмов государственно-частного партнерства в дорожной отрасли наиболее эффективно для развития дорожной сети на высокозагруженных участках, таких как подъезды к крупным городам и международным аэропортам, или при строительстве скоростных участков, обеспечивающих расшивку «узких мест» существующей сети автомобильных дорог.
Разработанные Министерством транспорта и утвержденные Правительством РФ стратегические документы, определяющие развитие транспортной отрасли («Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года», Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)») являющиеся важнейшими механизмами, способными обеспечить не только поддержание в текущем состоянии, но и развитие дорожной инфраструктуры, называют одним из действенных инструментов развития дорожного хозяйства привлечение частного капитала и переход к платности использования дорожной инфраструктуры.
Основными проблемными аспектами закона «О концессионных соглашениях», ограничивающими его применимость для различных форм государственно-частного партнерства в дорожной отрасли являются следующие:
-закон «О концессионных соглашениях» жестко предписывает концеденту заключить с концессионером договор передачи в аренду земельных участков в течение 60 суток после подписания концессионного соглашения;
-закон «О концессионных соглашениях» жестко предписывает концеденту заключить с концессионером концессионное соглашение в течение 90 суток после проведения концессионного конкурса.
В результате установления в законе «О концессионных соглашениях» столь жестких сроков отсутствует возможность привлечения инвесторов на ранних стадиях подготовки концессионных проектов в дорожной отрасли (проектирование и землеотвод).
Кроме того, существует целый ряд правовых проблем в сфере реализации проектов платных автомобильных дорог, не связанных с Законом «О концессионных соглашениях» и обусловленных следующими причинами:
-отсутствием подзаконных актов, раскрывающих механизм реализации Закона «О концессионных отношениях»
-отсутствием закона «О платных автомобильных дорогах», раскрывающего предмет концессионных отношений в дорожной отрасли;
-неурегулированностью землеустроительных процедур;
-сложностью совмещения концессионных тендерных процедур и процедуры подачи заявок на софинансирование проектов за счет средств Инвестиционного фонда РФ;
-отсутствием правовой базы реализации проектов по схеме «теневой скрытой платы»;
-ограниченным сроком предоставления бюджетных гарантий (не более 5 лет).
89
Новый университет
Экономика и право 2015. № 8-9 (54-55)
ISSN 2221-7347
Существующее в настоящее время в России земельное законодательство является одним из важнейших препятствий при реализации проектов строительства автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства. Так, процедура изъятия земельных участков может растянуться до 1,5 и более лет, что вызвано:
-отсутствием федеральных законов, регулирующих процедуры резервирования и изъятия земельных участков для федеральных государственных нужд, в том числе, в целях создания платных автомобильных дорог;
-отсутствием четко установленных оснований изъятия, в том числе путем выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд, и эффективного механизма определения выкупной цены участков, изымаемых для государственных, либо муниципальных нужд;
-неурегулированностью порядка подготовки и принятия решений Правительства РФ о резервировании и изъятии земельных участков в федеральную собственность;
-неурегулированностью распределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти по осуществлению резервирования и изъятия земельных участков, а также заключению соглашений с собственниками от лица РФ при создании платных автомобильных дорог.
Библиографический список
[1] Ялялиева, Т.В. К проблеме эффективности управления муниципальной собственностью / Ялялиева Т.В. // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2013. № 90. С. 763-774.
[2] Ялялиева, Т.В. Эффективность и контроль использования бюджетных средств контрактной системой государственных закупок./ Т.В. Ялялиева // Новый университет. Серия: Экономика и право. 2014. № 3 (37). С. 56-64.
UDC 330
E.A. Murzina, N.A. Ryabinina
PROBLEMS OF DESIGN OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE FIELD OF ROAD ECONOMY
In Russia the dialogue of the state and business lying in the plane of consolidation of forces for implementation of projects of public-private partnership in the field of road construction is already begun. However there is necessary a definition of options of financing of these projects and the legislative base promoting permission of many controversial issues arising within registration of projects of public-private partnership.
Keywords: public-private partnership, transport system, economy, management.
90
