CC BY
122
О создании условий для развития государственно-частного партнерства в России
О.А. Лещенко
В настоящее время механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) применяются более чем в 100 странах мира. Значительные выгоды от такого сотрудничества получает не только общество — как основной благополучатель, но и все субъекты, вовлеченные в разработку и реализацию проектов. Для государственного сектора выстраивание партнерских отношений ведет не только к избавлению от части социальных обязательств, что снижает нагрузку на государственный и региональные бюджеты, но и к улучшению качества предоставляемых услуг за счет привлечения российского бизнеса и иностранных инвестиций. Повышается качество жизни населения в целом.
Частному сектору такое партнерство дает возможность эксплуатации объектов на протяжении оговоренного срока и получение гарантированного дохода. Бизнес заинтересован в дальнейшем развитии основной деятельности; участие в проектах ГЧП приносит общественное признание, репутационные преимущества, что ведет к увеличению стоимости бренда, делает его более привлекательным для покупателей и партнеров, способствует долгосрочному устойчивому развитию. Таким образом, участие частного сектора в проектах ГЧП определяется экономической целесообразностью таких затрат.
Но для развития ГЧП необходима разработка гибких практических мер (правовых и организационных) для отдельных регионов и на федеральном уровне.
Проблемы механизма взаимодействия партнеров
Государство, в частности исполнительные органы власти, выступает регулятором отношений в ГЧП. Значимой особенностью сотрудничества на основе ГЧП является то, что важнее оказывается результат, а не процесс, и требования к результату определяются органами власти (региональными или федеральными). Механизмы ГЧП позволяют органам власти использовать более эффективный и менее затратный подход к управлению рисками проекта, при котором устанавливаются требования на «выход» (output-based approach), а процесс оказания услуги имеет меньшее значение1. Но именно в отношении механизмов взаимодействия (процесса) открываются основные проблемы реализации ГЧП в России.
В основе изучения процессов взаимодействия двух и более секторов общества лежит теория групповой политики, основанная на представлении о том,
1 Gerrard M.B. Public-Private Partnerships: What Are Public-Private Partnerships, and How Do They Differ from Privatizations? // Finance & Development. 2001. Vol. 38. № 3. P. 49-51.
12
Выпуск 5 2013
О.А. Лещенко
что «интересы выступают главной движущей силой социальных действий, а объединенные общими интересами индивиды — группы интересов — являются реальными акторами политического процесса»2. Концепция групповой политики отражена в работах А. Бентли3, Д. Трумена4, Д. Олсона5 и др. Данная теория представляет собой обоснование системы государственного управления как институционализированного способа представительства общественных интересов, которые артикулируют различные организованные группы6.
Одна из основных проблем развития ГЧП в России — это неэффективная работа существующих институтов, что провоцирует коррупцию и осложняет процесс взаимодействия представителей частного сектора и органов власти. Б. Венард7 описал такую взаимозависимость в рамках теории неоинституана-лизма, согласно которой деятельность экономических агентов задается институциональными рамками, а поведение человека отличается рациональностью и оппортунистическим поведением. Согласно идее Б. Венарда, одной из причин наличия коррупции является качество институциональной рамки: если рамка слабая и неэффективная, частный сектор имеет больше свободы и может позволить себе неэтичное поведение, с целью максимизации своих интересов и прибыли. Уровень коррупции в России достаточно высокий, вследствие чего многие чиновники также часто заключают соглашения о ГЧП, не придерживаясь установленных правил взаимодействия, что увеличивает риски частного сектора.
В вопросе снижения уровня неопределенности институциональной среды существует несколько аспектов.
Во-первых, уровень неопределенности зависит от наличия дискреционной власти в руках политиков или бюрократов. Дискреционная власть приводит к постоянному вмешательству внешних сил в деятельность поставщиков услуг либо с целью получения квазиренты, либо для установления контроля над производством. Существует по крайней мере две возможности значительного снижения уровня нестабильности и неопределенности. Одна из них состоит в создании автономного регулирующего органа с высокой степенью независи-
2 GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством: учебное пособие / под ред. Л.В. Сморгунова и Л.Н. Тимофеевой. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2012. С. 30.
3 Bentley A. The Process of Government: A Study of Social Pressures (1908). Chicago: University of Chicago Press. P. 501.
4 Truman D.B. The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion. N.Y., 1971. P. 14.
5 Олсон. М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп / пер. с англ. М.: ФЭИ, 1995.
6 Идеи А. Бентли, Д. Трумена и Д. Олсена раскрывают основные положения систематизированного процесса представительства интересов и их влияния на выработку политики в системе государственного управления. Также понятие «партнерство» в сфере политико-социальных отношений отражено в работах Дж.С. Милля. Анализу межсекторных отношений и роли гражданского общества в процессах модернизации посвящены работы отечественных ученых В.Н. Якимца, Л.И. Никовс-кой, М.Б. Горного, А.Ю. Сунгурова, Г.Л. Тульчинского и др. В.Н. Якимец и Л.И. Никовская систематизировали механизмы межсекторного социального партнерства, обозначили основные проблемы реализации и проанализировали институциональные условия их установления.
7 Venard B. Organizational Isomorphism and Corruption // Journal of Business Ethic, 2009. Р. 59-76 // http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2065274.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
13
Тема номера: «Государство как субъект предпринимательской деятельности»
мости от чиновников. Вторая предполагает формирование сбалансированного контроля, то есть проектирование контрактных соглашений, регулирование которых зависит не от единственной администрации или министерства, но для которых дискреционные изменения в соглашениях (например, изменение некоторых целей, указанных в контракте, или его продолжительности) должны быть утверждены разными институтами (например, законодательным и исполнительным или двумя палатами парламента) и могут быть оспорены в судах или похожих организациях (например, независимом комитете, отвечающем за развитие конкуренции).
Второй аспект больше связан со спецификой отраслей, которые представляют интерес в рамках ГЧП, и касается необходимых мер для снижения риска возникновения оппортунистического поведения. Одной из основных проблем проектирования соглашений (или структур управления) для эффективного предоставления жизненно важных услуг потребителям является наличие долгосрочных невозвратных инвестиций. В этой ситуации необходимо найти равновесие между гарантией получения управляющими квазиренты, необходимой для поддержания стимулов к инвестированию, и соблазном присвоения этой квазиренты. Ввиду того что по своей природе рассматриваемые отрасли являются отраслями инфраструктуры, а также из-за наличия значительной экономии от масштаба и высокого значения отношения постоянных издержек к переменным издержкам, эти отрасли особенно подвержены развитию стратегии «вымогательства», причем не только со стороны управляющих. Риск применения этой стратегии касается всех контрагентов. Со стороны правительства проявление оппортунистического поведения может быть двух типов. Во-первых, правительство может использовать переговорную силу и наложить на деятельность управляющего жесткие ограничения (например, не оплачивать счета). Во-вторых, существует возможность растранжиривания ресурсов, полученных от хорошо управляемого предприятия, особенно если оно находится в государственной собственности.
И третий аспект — домашние хозяйства (население, потребители конкретного проекта, люди, на которых может оказать влияние конкретный проект) также могут присваивать ренту в том случае, если их поведение является барьером входа на рынок для частной управляющей компании. Другой возможностью присвоения ренты домашними хозяйствами является объединение в группу, имеющую достаточное политическое влияние для снижения уровня цен до уровня средних валовых издержек или даже ниже средних переменных издержек, таким образом, получая квазиренту и делая невыгодными инвестиции в отрасль.
Следовательно, в отраслях, представляющих интерес для реализации ГЧП, велик риск присвоения ренты, что связано с самой природой отраслей (энергетика, ЖКХ, здравоохранение, образование, транспорт, дорожное строительство, сельское хозяйство), и для более эффективного решения этой проблемы необходимо формирование соответствующих институтов.
Таким образом, для развития ГЧП в России важно учитывать институциональные особенности. И основной задачей государства является создание
14
Выпуск 5 2013
О.А. Лещенко
институциональной правовой и организационной среды, включая разработку федеральной и региональной законодательной базы; определение целей, задач, принципов и механизмов реализации проектов; подготовку специалистов в этой сфере; создание специального федерального органа по вопросам ГЧП, «независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг, управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов и т. п.»8
Механизмы взаимодействия и модели ГЧП
Взаимодействие частного сектора и органов власти может принимать такие формы, как государственная монополия, франчайзинг и полная приватизация.
Одна из наиболее распространенных форм, долгое время доминировавшая во многих странах, — это государственная монополия на предоставление услуг коммунального обслуживания. В этой ситуации государство является собственником коммунальных предприятий, предоставляющих услуги, и управляет монополией либо непосредственно как департаментом министерства, либо опосредованно, как держатель акций общественной корпорации.
Противоположным является случай полной приватизации. Предприятия, предоставляющие жизненно важные услуги, находятся в частной собственности и управляются в интересах собственников в рамках контрактных ограничений, подписанных сторонами (владельцем и государством) и функционируют под наблюдением регулирующего органа. Между этими полярными случаями находится большой набор соглашений, которые могут быть классифицированы как формы франчайзинга9. Эти разнообразные формы имеют общие черты:
- правительство остается собственником всей системы или ее части, то есть правительство формально предоставляет услугу, в то время как частным сектором выполняются специфические задания;
- правительство передает частому сектору право на выполнение некоторых функций в системе и привязывает вознаграждение, выплачиваемое управляющему, к результатам работы коммунального предприятия, которым он управляет10.
Франчайзинговые соглашения определяются разнообразием задач, ставящихся перед частной управляющей компанией. В системе лизинга частная управляющая компания берет на себя ответственность и риск за предоставление определенных услуг за вознаграждение, получаемое от правительства (например, учет потребления, выписка счетов и сбор платежей; или управление и поддержание в рабочем состоянии сетей, построенных государством). Частные компании регулярно вносят арендную плату во время использования государст-
8 Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // «Отечественные записки». 2004. № 6 // http://www.strana-oz.ru/2004/6/gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo-v-rossii-problemy-stanovleniya
9 Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, «отношенческая» контрактация / пер. с англ. Ю.Е. Благова, В.С. Катькало, Д.С. Славнова, Ю.В. Федотова, Н.Н. Цытович. СПб.: Лениздат; CEV Press, 1996. С. 87.
10 Armstrong М., Cowan S., Vickers J. Regulatory reform: economic analysis and British experience. London: The MIT Press, 1994. Р. 216.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
15
Тема номера: «Государство как субъект предпринимательской деятельности»
венного или муниципального имущества (зданий, оборудования). Такая модель может использоваться и при строительстве зданий.
Также в России и за рубежом используется система различных краткосрочных контрактов (модель оператора) на оказание услуг, выполнение работ в хозяйственной практике органов государственной, региональной власти. Модель кооперации или совместного предприятия также предполагает участие органов власти и частных инвесторов, но распределение рисков и ответственности осуществляется в зависимости от акционерной доли участников в уставном капитале.
Наиболее развитая модель на Западе — это концессионные соглашения, которые носят долгосрочный характер и по этой причине иногда считаются ненадежными с точки зрения российских частных компаний, так как риски высоки. Государство или муниципальное образование (концендент) в рамках партнерских отношений уполномочивает частного партнера (концессионера), за плату и на возвратной основе, выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии11.
Наиболее распространенные концессионные модели12:
- ВОТ (Build-Operate-Transfer / построить-эксплуатировать-передать) — одна из первых появившихся моделей концессий. Частный партнер осуществляет строительство и последующую эксплуатацию объекта на протяжении оговоренного в соглашении срока (достаточного для окупаемости вложенных средств) и затем передает его в собственность и управление стороне, финансирующей проект.
- ВТО (Build-Transfer-Operate / построить-передать-эксплуатировать). Это соглашения на длительный срок, так как частные компании (консорциумы) частично или полностью финансируют объект строительства в соответствии с требованиями государственных органов власти и его эксплуатацию на оговоренный период (без права владения) при условии минимальной доходности (окупаемости вложенных средств). Затем объект передается в управление государственному органу, который может также перезаключить договор или заменить частного партнера на основе конкурсного отбора. Это единственная модель, предусмотренная ФЗ РФ «О концессионных соглашениях».
- ВООТ (Built-Own-Operate-Transfer / построить-владеть-эксплуатиро-вать-передать). Впервые начала применяться в Австралии. Отличается тем, что частный партнер получает право владения объектом в период действия
соглашения. Эта модель предполагает низкий фискальный риск и минимальную необходимость государственной поддержки.
11 См. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005.; Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. № 2.
12 См. Резниченко Н.В. Модели государственно-частного партнерства / Вестник С.-Петерб. ун-та. Сер. Менеджмент. 2010. Вып. 4. С. 60.; ГЧП Журнал. Аналитика 2009 // http://pppinrussia.ru/userfiles/ upload/files/Analitika/IEPP_PPP.doc; Armstrong М., Cowan S., Vickers J. Regulatory reform: economic analysis and British experience. London: The MIT Press, 1994. Р 221.
16
Выпуск 5 2013
О.А. Лещенко
- Обратный ВООТ. Государственный орган финансирует строительство, создание инфраструктуры и передает объект в эксплуатацию частному партнеру, который постепенно приобретает его в собственность.
- ВОО (Built-Own-Operate / построить-владеть-эксплуатировать). При такой модели длительность соглашения не ограниченна, и управляющая компания не передает объект в собственность государственному органу.
Последние две модели и модель DBOO (Design-Build-Own-Operate / спроек-тировать-построить-владеть-эксплуатировать) предполагают передачу объекта в собственность частного партнера, что противоречит принятому в 2005 г. ФЗ РФ «О концессионных соглашениях» (ст. 3). Но, например, Франция также начинала развитие ГЧП при условии сохранения права собственности на объекты за государством, сейчас в стране активно используются и другие модели. Возможно, в ближайшей перспективе Россия также изменит свою государственную политику в отношении применения моделей ГЧП. Например, закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в ГЧП»13, принятый в 2006 г., дает возможность использования таких моделей концессий, как BOOT, ВОО и ВОТ, которые пока не предусмотрены федеральным законодательством. А этот регион является наиболее успешным с точки зрения развития ГЧП.
Также можно выделить такие модели, распространенные в Европе, как BOLT (Built-Operate-Lease-Transfer / посторить-эксплуатировать-арендовать-передать); ВОМТ (Build-Operate-Maintain-Transfer / построить-эксплуати-ровать-обслуживать (содержание и текущий ремонт объекта)-передать); DBOOT (Design-Build-Own- Operate-Transfer / спроектировать-построить-вла-деть-эксплуатировать-передать) и др.
При некоторых соглашениях представленные выше формы сочетаются. Например, правительство может оставлять за собой право управления рядом производственных стадий через государственных служащих или департаменты, в то время как другие стадии будут переданы в концессию. Смешанные формы, хотя и чаще используются на практике, иногда становятся источниками конфликтных ситуаций, поскольку в этих условиях возникают проблемы:
- разделения ответственности;
- достоверности обязательств управляющего;
- неопределенности роли правительства, являющегося регулирующим органом на стадиях, переданных в концессию, и владельцем и управляющим на других стадиях14.
Вне зависимости от того, между какими конкретными заказчиками и исполнителями заключается договор, он должен содержать следующие условия:
13 Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006 г. № 627-100 // http://gov.spb.ru/law?d&nd=8442332&prevDoc=891808830
14 Менар К., Крючкова П.В., Кудряшова Е.Н., Пороховская О.А., Сорк Д.М., Шаститко А.Е. Контракты и издержки в ресурсоснабжающих подотраслях жилищно-коммунального хозяйства / под ред. А.Е. Шаститко // Бюро экономического анализа. М.: ТЕИС, 2000. С. 113.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
17
Тема номера: «Государство как субъект предпринимательской деятельности»
- гарантируемый исполнителем уровень качества и экологической безопасности предоставляемых услуг и производимых работ;
- объем работ (услуг);
- обязательства заказчика по оплате работ (услуг), включая сроки и способ расчетов;
- экономические санкции, применяемые к каждой из сторон в случае нарушения условий договора;
- порядок разрешения споров, возникающих в процессе выполнения договора;
- порядок изменения условий договора;
- порядок прекращения действия договора15.
В соглашениях необходимо также учитывать, что государственная сторона должна по возможности осуществлять финансирование на основе единовременного платежа, но не должна оплачивать расходы частному сектору до тех пор, пока создаваемый объект не будет готов к эксплуатации и не будет соответствовать требованиям, указанным в соглашении16.
Факторы, сдерживающие развитие ГЧП в России
Отсутствие опыта реализации проектов на основе ГЧП и трудности привлечения средств — как частных инвесторов, так и федерального бюджета — являются существенным препятствием для применения этого механизма. Значимые действия по решению этих проблем предпринимает Торгово-промышленная палата (ТПП), в частности Комитет ТПП по инвестиционной политике и созданный в 2012 г. подкомитет по ГЧП, которые организуют информационное взаимодействие муниципальных образований, предлагающих проекты на основе ГЧП, и потенциальных инвесторов. В перспективе возможно создание электронного ресурса, на котором потенциальные партнеры смогут найти друг друга, изучить опыт реализации подобных проектов и получить необходимые сведения и контакты для непоредственного сопровождения проектов. Подобный электронный портал разрабатывается в Санкт-Петербурге Комитетом по инвестициям и стратегическим проектам17.
Санкт-Петербург является примером развития институциональной базы ГЧП. В регионе существует собственный закон о ГЧП, в который регулярно вносятся необходимые поправки, с целью создания оптимальных условий взаимодействия публичного и частного секторов в рамках ГЧП. Специальный орган занимается подготовкой конкурсов проектов, соглашений, сопровождением проектов — это Комитет по инвестициям и стратегическим проектам, и внутри Комитета — Агентство стратегических инвестиций (АСИ). Накоплен довольно большой опыт реализации ГЧП.
15 О естественных монополиях: закон Российской Федерации // Сборник федеральных конституционных законов и федеральных законов. М., 1995. Вып. 12. С. 22.
16 См. ГЧП. Журнал. Аналитика 2009 // http://pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/Analitika/IEPP_ PPP.doc; Public Private Partnership Handbook. Singapore, Ministry of finance, October. 2004.
17 Комитет по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга. Официальный сайт http://cisp-spb.ru/SitePages/Home.aspx
18
Выпуск 5 2013
О.А. Лещенко
Другая проблема развития ГЧП в России связана с недостаточным количеством экспертов, специалистов в государственных органах (особенно это касается регионов). Хотя необходимо отметить, что в последние два года было многое сделано в области подготовки профессиональных кадров, образовательной и научно-исследовательской деятельности: в МГИМО открылась кафедра экономической политики и государственного частного партнерства, на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) создан Научно-образовательный центр в сфере государственно-частного партнерства, подписано соглашение между Центром и Санкт-Петербургским государственным политехническим университетом, в котором создается Северо-Западный научно-образовательный центр в сфере ГЧП18, созданы экспертная сеть «Российский ГЧП Клуб», федеральный портал «ГЧП Инфо».
Что касается практики реализации ГЧП, иногда такие проекты связаны с существенными рисками для всех участников взаимодействия. На государственного партнера ложатся все административно-политические риски, в соглашениях необходимо учитывать также уровень инфляции, который является риском для всех участников партнерства. В случае долгосрочных соглашений могут возрастать стоимость проекта и затраты на эксплуатацию объекта, и частному партнеру потребуется обосновать необходимость внесения изменений в смету, утвержденную в соглашении. С другой стороны, эксплуатационные доходы частного партнера регулируются и контролируются государством с учетом опыта западных стран. Инвесторам в соглашении необходимо учесть возможность ежегодного пересмотра тарифов, платы за пользование услугами объекта.
В случае недовольства со стороны общественности, общественных организаций или самих партнеров отказаться от дальнейшей реализации проекта довольно сложно и тем более — вернуть вложенные всеми партнерами средства. Поэтому еще до принятия соглашения необходим тщательный анализ перспектив и рисков проекта, изучение общественного мнения. Таким образом, для государственного партнера это связано с дополнительными расходами, включая дальнейшие затраты на конкурсный отбор частных компаний и контроль реализации проекта. Для сравнения, в США в Своде законов19 прописано, что сторона, взявшая на себя обязательства в подобного вида сотрудничестве с государством, в последующем не может отказаться от выполнения данных обязательств, если государство выделило на данную сделку больше тысячи долларов США.
Существуют трудности при выборе наиболее оптимальной модели реализации ГЧП. Во всех сферах своя специфика. Несмотря на активное развитие ГЧП в сфере дорожного стороительства, на данный момент используется преимущественно модель ВТО-концессии. В данном случае государству принадлежит 100% акций, а инвесторы проектируют, строят и эксплуатируют объекты при
18 См. «Проект федерального закона о государственно-частном партнерстве подготовлен в виде пакета поправок и дополнений в действующее законодательство». Интервью с председателем Правления Центра развития ГЧП П. Селезневым. Электронный ресурс ГЧП Инфо // http://www. pppjournal.ru/assets/files/archive/3/2012.I_J.pdf
19 United States Code // Legal Information Institute // http://www.law.cornell.edu/uscode/text
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
19
Тема номера: «Государство как субъект предпринимательской деятельности»
условии окупаемости инвестиционных затрат за счет платы за проезд в период эксплуатации. Также выделяются средства в виде субсидий со стороны государственного органа после введения объекта в эксплуатацию. Но если этих средств недостаточно для минимальной окупаемости поекта, то убытки компенсируются за счет государства, что также может снижать мотивацию к повышению эффективности управления созданным объектом.
Согласно российскому законодательсту, автомобильные дороги общего пользования принадлежат государству, поэтому использование моделей BOOT-и BOLT-концессий иногда может быть сложно осуществимо. Получить большой земельный участок для строительства дороги в собственность или в аренду, учитывая Гражданский и Земельный кодексы РФ, затруднительно, учитывая возможное множество собственников этой земли, включая государство. А в случае аренды, согласно статье 272 Гражданского кодекса РФ, по окончании оговоренного срока собственник земли может потребовать вернуть участок в первоначальном состоянии (т. е. потребовать сноса объекта). Но если в соглашении было исключено это допущение, то в суде может быть получено разрешение на продление срока аренды или на выкуп данного участка земли.
При использовании этих моделей концессий государственное участие минимально, и концессионер имеет больше свободы при принятии решений, например при определении тарифов за проезд, но одновременно несет больше ответственности за объект и за окупаемость проекта. Необходимо учитывать уровень общественного благосостояния при утверждении платы за проезд, так как существуют риски недостаточного объема транспортного потока. Также важно учесть риск увеличения стоимости проекта или изменения процентной ставки по кредиту. С течением времени эксплуатационные затраты также могут быть выше ожидаемых.
Для государственных органов существуют также риски при выборе частного партнера, связанные с качеством выполнения работ и предоставления услуг или сроками реализации, но с принятием ФЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации»20 соглашение можно будет расторгнуть по вышеуказанным причинам и перезаключить соглашение с другим партнером. То есть теперь это будет существенным риском для инвесторов. На данный момент нарушение сроков или заявленного в соглашении качества работ или услуг регулируется штрафными санкциями для частного партнера. И даже в такой ситуации инвесторы признают более высокую степень риска, чем, например, при реализации государственного заказа, что является одной из причин, сдерживающих активное участие частных компаний в конкурсах на реализацию проектов на основе ГЧП.
Также многие представители власти до сих пор отдают предпочтение государственным заказам, государственным закупкам. Причина тому — неготовность к существенным изменениям, включая привычный для чиновников механизм получения взяток, то есть присвоения в личное пользование существенной части материальных ресурсов, выделенных на реализацию проекта.
20 Проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» // http://base.consultant.ru/cons/cgi/onlme.cgi?req=doc;base=PRJ;n=103725
20
Выпуск 5 2013
О.А. Лещенко
В рамках ГЧП такие действия осуществлять гораздо сложнее, так как в большинстве случаев все финансовые обязательства берет на себя частный партнер. Значимой причиной предпочтений проектов ГЧП государственным заказам является неразвитость механизмов сотрудничества на основе ГЧП, в частности правовых и организацоннных.
Концессионные соглашения в России
Опираясь на мировой опыт, Россия предпринимает в последнее время активные шаги по институционализации концессий как одной из самых распространенных на западе моделей ГЧП (проекты в дорожном строительстве, в сфере ЖКХ, образования, в энергетике и др.).
Еще в 1993 и в 1995 гг. рассматривался законопроект «О концессионных соглашениях», но первый вариант был отклонен президентом РФ, а второй вариант был принят Государственной думой в первом чтении и долгое время находился в режиме рассмотрения во втором чтении. В октябре 2004 г. прошли заседания Правительства РФ и Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве, посвященные становлению концессий в транспортном комплексе21. Перспективными направлениями обеспечения условий работы с частными инвесторами в рамках концессионных соглашений были обозначены: инфраструктурные проекты государства, транспортные, магистральные проекты, энергообеспечение, укрепление приграничной инфраструктуры22. Также был создан Экспертный совет по вопросам концессионного законодательства при Государственной думе РФ. Наконец, Федеральный закон «О концессионных соглашениях», подробно регламентирующий процесс реализации проектов, был принят в 2005 г., но в течение года в России не было заключено ни одного концессионного соглашения. Причину видят в ненадежности самого закона, который не гарантирует соблюдения прав инвестора. Под отсутствием гарантий понимается тот факт, что согласно данному закону, после того как будет вложен основной объем инвестиций, концессионный договор может быть расторгнут. В итоге доля риска в концессионном договоре достаточно велика. К тому же данный закон (довольно жесткий и ограничивающий некоторые уже планируемые проекты ГЧП в регионах) предполагал, по сути, только одну модель концессий — ВТО. Некоторые действия в направлении создания более гибкой нормативно-правовой базы для концессионных соглашений начались в июле 2008 г., когда были внесены некоторые поправки к вышеупомянутому закону. Осенью 2013 г. были внесены поправки применительно к автодорожному строительству, но остается, например, такая проблема: «Если установлена плата концеден-та, концессионер не может взимать плату с тех, кто использует построенный
21 ГЧП Журнал. Аналитика 2009 // http://pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/Analitika/IEPP_PPP.doc
22 Выступление В.В. Путина на съезде РСПП. Вступительное слово на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. Москва, 16 ноября 2004 г. Новости общественного фонда «Деловая перспектива» // http://ofdp.ru/news/_news171104at122904/full.shtml
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
21
Тема номера: «Государство как субъект предпринимательской деятельности»
объект. А это, по сути, ставит знак равенства между концессией и госзаказом с длинным периодом расчетов, что убивает суть ГЧП» 23.
Даже сегодня этот закон не является основным документом, стимулирующим развитие ГЧП в России. Например, среди всех соглашений о ГЧП в Санкт-Петербурге соглашение о строительстве Орловского тоннеля основывалось на данном ФЗ. И в итоге проект был приостановлен, с учетом того что в городе продолжалась успешная работа более чем над десятью проектами на основе собственного регионального закона о ГЧП.
Перспективы правового регулирования ГЧП
Необходимость развития механизмов ГЧП подтверждается в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г.24 и в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года25.
Одним из первых институтов развития ГЧП стал Инвестиционный фонд26, затем появились Внешэкономбанк, на базе которого в 2007 г. был создан Банк развития27, Российская венчурная компания, ГК «Ростехнология», Фонд реформирования ЖКХ и др.
ГЧП в России регулируется Гражданским кодексом РФ, правовые особенности ГЧП определяются положениями Бюджетного кодекса РФ, Земельного кодекса, Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999 № 39-ФЗ и Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 № 178-ФЗ (в ред. от 24.07.2008). Также необходимо учитывать такие федеральные законы, как «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ (в ред. от 30.12.2008), «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (в ред. от 08.11.2008), «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 № 174-ФЗ (в ред. от 30.12.2008), «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ (в ред. от 30.12.2008) и, конечно же, Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 № 115-ФЗ (в ред. от 30.06.2008) и некоторые другие.
Новые перспективы для эффективного взаимодействия частного сектора и муниципальных органов власти в рамках ГЧП открывает Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон вступил в силу с 1 января 2006 г. Данный закон дает возможность устанавливать права собственности на землю, четко разделять муниципальные бюджеты и муниципальную собственность.
23 См. интервью с Александром Долговым. Журнал ГЧП. 2013. Февраль. № 1. С. 20 // http:// pppjournal.ru/assets/files/archive/6/pppjournalN1.pdf
24 См. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р.
25 См. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р
26 В 2005 г. было принято Положение «Об инвестиционном фонде». Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2005 г. № 694.
27 Примечание: в июне 2008 г. был создан Центр развития ГЧП при Внешэкономбанке.
22
Выпуск 5 2013
О.А. Лещенко
ГЧП на данный момент закреплено на законодательном уровне только в регионах, более чем в 60 субъектах РФ28. Но большая часть законов была принята после 2010 г. Уже существует большое количество успешных проектов на основе ГЧП по всей стране, хотя некоторые примеры доказывают отсутствие четкого понимания целей и задач такого взаимодействия и иногда сводятся к общему пониманию инвестиционной деятельности.
С другой стороны, на основании успешного регионального опыта, включая отработку организационных и правовых механизмов, в 2009 г. был утвержден Модельный закон об участии субъектов РФ и муниципальных образований в ГЧП-проектах29. Именно разработка этого закона способствовала активному росту количества региональных законодательных актов.
Осенью 2013 г. планируется утверждение федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации»30, который был принят Государственной думой в марте 2013 г. в первом чтении. Закон будет носить рамочный характер, опыт применения ФЗ «О концессионых соглашениях» показал, что слишком жестко регламентированные положения закона осложняют возможность его применения на уровне отдельных регионов. Также предполагается, что будут предусмотрены возможности передачи прав проекта, в случае нарушения соглашения, от одного частного партнера к другому. Обсуждаются и некоторые другие вопросы, касающиеся рисков инвесторов. Соответственно планируется внесение изменений в Бюджетный, Земельный и Налоговый кодексы, в законы «О защите конкуренции», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»31. Частично данный законопроект вступит в силу через 180 дней после его официального опубликования, полностью — с 1 января 2014 г.32
В соответствии с проектом закона о ГЧП, в первой и второй частях ст. 5 п. 4 партнер берет на себя ответственность за выполнение двух и более функций, предусмотренных в соглашении (проектирование, строительство, реконструкция, модернизация, финансирование, эксплуатация, техническое обслуживание). И в проекте закона указано, что функция финансирования преимущественно передана частному партнеру, что является предметом активного обсуждения среди экспертов в различных отраслях, так как некоторые круп-
28 Перечень региональных законов о государственно-частном партнерстве // http://economics. volganet.ru/export/sites/economics/folder_5/folder_6/folder_2/downloads/2.Perechen_regionalnyh_ zakonov_o_GChP.pdf
29 Модельный закон «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства» от 22.04.2009 // http://www.economy.gov.ru/wps/ wcm/connect/90cfa00045f41d7e99a7fd293491a18d/modelniy_zakon.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=9 0cfa00045f41d7e99a7fd293491a18d
30 Проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=103725
31 См. «Проект федерального закона о государственно-частном партнерстве подготовлен в виде пакета поправок и дополнений в действующее законодательство». Интервью с председателем Правления Центра развития ГЧП Павлом Селезневым. ГЧП Инфо, 2012 // http://www.pppjournal.ru/assets/ files/archive/3/2012.I_J.pdf
32 В Госдуму внесен законопроект о государственно-частном партнерстве. Новости Legis.ru . 2013 http://www.legis.ru/misc/news/22424/
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
23
Тема номера: «Государство как субъект предпринимательской деятельности»
номасштабные инфраструктурные проекты требуют также финансирования и из государственного бюджета (Инвестиционного фонда). Поэтому в данный момент в Государственную думу поступает множество предложений о внесении поправок в даный закон.
В итоге межсекторная кооперация в системе государственно-частного партнерства представляет собой новую для России стратегию взаимодействия публичного и частного секторов, и сегодня можно отметить возрастающий интерес федеральных органов власти к развитию ГЧП. В последние четыре года предпринимаются попытки снижения уровня неопределенности институциональной правовой и организационной среды. Но как показывает эволюция развития организационно-правовых условий ГЧП в России, жесткое регламентирование процесса подготовки и реализации таких проектов не стимулирует развитие подобной кооперации частного и публичного секторов, а наоборот, является существенным препятствием, особенно с точки зрения регионального развития практики ГЧП. Разделение обязанностей, традиционно относящихся к сфере государственной ответственности, с заинтересованными представителями частного сектора приводит к росту экономической эффективности и снижению издержек по реализации проектов, снижению производственных и непроизводственных рисков, повышению качества предоставляемых услуг, привлечению широких слоев общественности в процессе формирования важнейших направлений развития государственной политики.
24
Выпуск 5 2013
