CC BY
48первые шаги в науке
first steps in science
В. П. Гуменюк
проблемы привлечения к административно-правовой ответственности за нарушения режима исполнения контрсанкций российской федерации
В статье рассматривается специфика привлечения к административно-правовой ответственности за ввоз санкционных товаров на территорию Российской Федерации организациями и юридическими лицами, занимающимися внешнеэкономической деятельностью. Автор анализирует действенность соблюдения запретов и ограничений продовольственного эмбарго, введенного Российской Федерацией в ответ на таможенную блокаду экспорта со стороны Соединенных Штатов Америки и ряда стран Европейского союза.
Ключевые слова: специальные экономические меры; режим исполнения санкций; административная ответственность организаций и юридических лиц; сфера внешнеэкономической деятельности.
V. P. Gumenyuk
problems of bringing to administrative and legal responsibility for violation of counter-sanctions regime of the Russian federation
Specificity of bringing to administrative and legal responsibility for importing sanctioned goods on the territory of the Russian Federation by organizations and legal entities engaged in foreign economic activity is considered in the article. The author analyzes the effectiveness of compliance with the prohibitions and restrictions of food embargo imposed by the Russian Federation in response to the customs blockade of exports by the USA and some EU countries.
Keywords: special economic measures; the mode of execution of sanctions; administrative responsibility of organizations and legal entities; foreign economic activity sphere.
Проблемы привлечения лиц к административной ответственности за несоблюдение запретов и (или) ограничений на ввоз товаров на таможенную территорию Евразийского экономического союза (ЕАЭС), в том числе в Российскую Федерацию (РФ), неоднократно становились объектом научного изучения [1; 2], однако привлечение участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) к административно-правовой ответственности за нарушение запретов и ограничений в условиях применения санкционных режимов мало исследованы и нуждаются в разработке уточняющих критериев совершения административного правонарушения. Данную проблематику, как показывает правоприменительная практика, необходимо рассматривать, ориентируясь не на упрощение доказывания правоприменителем вины лиц, совершивших правонарушение, а на законодательные
изменения и совершенствование административно-правовых институтов в таможенной сфере.
Экономические санкции являются важнейшим инструментом регулирования внешнеэкономической и торговой деятельности. Принимаемые на непродолжительное время, они могут оказывать длительное воздействие на национальную безопасность страны и ее экономику. Данный аспект чрезвычайно актуален для России, находящейся в настоящее время под действием очередного пакета международных санкций, влияние которых может корректироваться совокупностью ответных мер.
Возможность применения контрсанкций, т. е. ответных санкций (специальных экономических мер), регламентирована Федеральным законом от 30.12.2006 № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах» [3]. Конкретные санкции вводятся с целью обеспечения безопасности и национальных интересов государства, а также защиты прав и свобод ее граждан. Закон предусматривает «введение ограничений в отношении других государств, его органов власти или должностных лиц, вследствие недружественных действий или нарушения действующих международно-правовых режимов». При этом реализация вводимых мер обязательна для органов государственной власти, а нарушение режима исполнения санкций со стороны организаций, физических и юридических лиц, занимающихся ВЭД, предусматривает юридическую ответственность.
Так, 06.08.2014 Россией был введен запрет на импорт продовольствия из стран, которые поддержали введение санкции против РФ [4; 5]. В основном они коснулись стран Европейского союза (ЕС), многие из которых ранее осуществляли крупномасштабные поставки сельхозпродуктов в Россию.
В июне 2016 г. продуктовое эмбарго России было продлено, а список запретов на ввоз ряда продуктов из ЕС, США, Канады и других стран был значительно расширен. Под ограничения попали, в частности, живые свиньи, субпродукты крупного рогатого скота, свиней, овец, коз, лошадей и других животных, свиной жир, животное масло и еще некоторые продукты. Эти ограничения будут действовать до конца 2019 г. в соответствии с указом Президента РФ от 12.07.2018 № 420 «О продлении действия отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» [6].
Понятие санкционных режимов, безусловно, лежит в плоскости международных отношений, однако их соблюдение или нарушение накладывает определенные правовые обязательства на граждан и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией государства, которое их вводит в рамках специальных административно-правовых режимов. Сочетая административно-правовые средства регулирования, опосредованные централизованным порядком, подобные режимы содержат специальные правовые регламенты деятельности органов государственной власти и управления, позволяющие ограничивать правосубъектность физических и юридических лиц в определенных условиях. Как правило, они вводятся в качестве временной меры в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами, с учетом принципов законности и целесообразности. Так, регламент исполнения контрсанкций РФ в условиях введения продовольственного эмбарго устанавливает специальный административно-правовой режим для граждан, должностных и юридических лиц в сфере ВЭД. Объем и характер
данных ограничений определяются субъектами принятия решений о введении совокупности дополнительных мер.
Санкции как экономический инструмент ограничения экспорта и импорта товаров и технологий могут быть блокирующими или секторальными.
При попадании под блокирующие санкции активы физических лиц и компаний блокируются. Запрещается вести какие-либо дела и сделки с ними. Физическим лицам, попавшим под санкции, запрещается въезд на территорию государств, которые ввели санкции.
Действие секторальных санкций распространяется на конкретных лиц, ведущих деятельность в определенных секторах экономики, а также на компании, находящиеся в собственности или под контролем таких лиц.
Отдельными правовыми актами могут быть предусмотрены исключения в виде ограничений действия санкций при осуществлении конкретных операций.
Принятые меры неоднозначно сказались на деятельности во внешнеэкономической сфере. Предприниматели стали обходить наложенные государством запреты, получая санкционные товары контрабандным путем с целью их дальнейшей реализации внутри страны. В Федеральной таможенной службе (ФТС России) только за полтора года зафиксировано 5 634 факта нарушения санкционного режима.
В связи с прозрачностью границ между государствами - членами ЕАЭС таможенные службы были вынуждены усилить процесс перемещения санкционных товаров на всей территории Таможенного союза ЕАЭС. В результате были выявлены многочисленные нелегальные схемы перевозки запрещенной продукции без документов.
Полностью пресечь ввоз санкционных товаров не представлялось возможным, в частности, вследствие того, что товары, не подлежащие ввозу в Россию, могут ввозиться на законных основаниях, транзитом из одной страны - члена Таможенного союза ЕАЭС в другую, например: из Белоруссии в Казахстан, из Казахстана в Армению или Киргизию, из Белоруссии в Россию.
Например, из 1 млн т плодоовощной продукции, ввезенной в 2016 г. из Белоруссии в Россию, лишь 60% было произведено на территории Белоруссии, а 40% -в третьих странах, в том числе тех, в отношении которых действуют российские контрсанкции (Польша, Голландия, Бельгия, Франция) [7].
С 12.04.2019 Россия ввела временные ограничения на ввоз фруктов (яблок и груш) через Белоруссию, поскольку из Республики Беларусь поступало большое количество плодоовощной санкционной продукции с неустановленным фи-тосанитарным статусом и фальсифицированными фитосанитарными сертификатами [8].
Прирост зафиксированных на таможне нарушений, связанных с ввозом санк-ционных товаров, составил по итогам 2018 г. порядка 80%. Общий объем скоропортящихся продовольственных товаров составил около 56 т, основная часть этих товаров находится в России под эмбарго [9].
Резкое увеличение объемов нелегального импорта вызвано в том числе использованием нелегальных схем ввоза продукции при помощи поддельных сертификатов. Чаще всего контрафактом становятся различные фрукты, овощи, сыры, рыба, свиное сало.
Так как спустя пять лет со дня выхода первого Указа Президента РФ и постановления Правительства РФ по санкционной тематике разработка мер противодействия ввозу санкционной продукции до настоящего времени не утверждена, привлечение к административной ответственности за несоблюдение запретов и ограничений в данных условиях приобретает особую актуальность.
Решение указанных проблем, несомненно, находится в сфере законодательных изменений. Остановимся более подробно на анализе действующих норм и необходимости внесения в них изменений и дополнений.
Следует подчеркнуть, что ряд основных нормативных правовых актов в указанных условиях вступают в коллизию.
Например, Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (ФЗ № 164) [10] позволяет применять количественные ограничения экспорта и импорта, которые должны вводиться Правительством РФ. Вместе с тем согласно ст. 31 данного Закона международный транзит осуществляется свободно по железнодорожным, водным, воздушным и автодорожным путям, наиболее подходящим для международных перевозок. Кроме того, при международном транзите не допускаются различия, основанные на флаге и месте регистрации. Именно поэтому введение РФ в одностороннем порядке санкционных мер не может являться гарантией соблюдения запретов и ограничений, предусмотренных режимом исполнения санкций, так как нелегальные схемы позволяют ввозить на территорию РФ санкционную продукцию через страны ЕАЭС, несмотря на то, что применение и соблюдение запретов и ограничений при перемещении товаров через таможенную границу Союза устанавливается ст. 12 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза.
Несоблюдение запретов и (или) ограничений на ввоз товаров на таможенную территорию ЕАЭС или в Россию и (или) вывоз товаров с таможенной территории ЕАЭС или из России также регламентировано ст. 16.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) [11]. Рассмотрим более подробно элементы состава правонарушения, предусмотренного ст. 16.3 КоАП РФ.
Объектом административного правонарушения, предусмотренного данной статьей, являются общественные отношения, возникающие в процессе ввоза на таможенную территорию ЕАЭС или в Россию и (или) вывоза с таможенной территории ЕАЭС или из России с соблюдением предусмотренных запретов или ограничений.
Объективная сторона рассматриваемого состава административного правонарушения характеризуется противоправным деянием (действием или бездействием), выразившемся в несоблюдении установленных запретов и ограничений на ввоз товаров на таможенную территорию ЕАЭС или в Россию или вывоз товаров из ЕАЭС и России. Важно, что запреты и ограничения, несоблюдение которых образует состав данного административного правонарушения, должны быть закреплены международным договором государств - членов ЕАЭС, решениями Евразийской экономической комиссии и нормативными правовыми актами РФ, изданными в соответствии с международными договорами государств - членов ЕАЭС.
В соответствии со ст. 1 «Соглашения о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран» от 25.01.2008 меры нетарифного регулирования
признаются запретами и ограничениями экономического характера. Запреты и ограничения, предусмотренные диспозицией комментируемого состава административного правонарушения, имеют неэкономический характер. На необходимость разграничения запретов и (или) ограничений экономического характера, а также запретов и (или) ограничений, не носящих экономического характера, указывалось в п. 31 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 № 18. В нем, в частности, отмечалось, что к ограничениям экономического характера относятся такие запреты и ограничения, как установление количественных ограничений, введение квоты, лицензирование, предоставление исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров (ст. 21, 23, п. 1 ч. 1 ст. 24, ст. 26 ФЗ № 164), а также специальные защитные меры (специальная пошлина, импортная квота), антидемпинговые меры (антидемпинговая пошлина) и компенсационные меры (компенсационная пошлина), применяемые в соответствии со ст. 27 ФЗ № 164 и с Федеральным законом от 08.12.2003 № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» (например, лицензия на ввоз мяса, патоки крахмальной). Запреты и ограничения, не носящие экономического характера, вводятся исходя из национальных интересов и целей.
Субъектами рассматриваемого правонарушения являются физические лица, как российские граждане, так и иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 16 лет, должностные и юридические лица, а также индивидуальные предприниматели, которые несут ответственность как юридические лица. Субъективная сторона характеризуется умышленной или неосторожной формой вины.
Анализ диспозиции ст. 16.3 КоАП РФ показывает, что она не может быть распространена на всех участников ВЭД ЕАЭС. Собственно и арбитражная практика получила дуалистическое развитие. Например, если товар ввозится таможенным перевозчиком государства - члена Таможенного союза, то арбитражные суды признают привлечение его таможенными органами к административной ответственности по ч. 1 ст. 16.3 КоАП РФ незаконным [12; 13], а если таможенный транзит осуществляет российский перевозчик, то арбитражные суды признают запрет транзита и привлечение перевозчика таможенными органами к административной ответственности законным, несмотря на то, что нарушаются экономические интересы субъектов предпринимательской деятельности других стран [14; 15].
Судебные решения по вопросам привлечения к административной ответственности за ввоз санкционной продукции также неоднозначно толкуют данные нормы, что позволяет выявить проблемы применения действующего законодательства.
Так, по смыслу п. 1 указа Президента РФ от 06.08.2014 № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» запреты и ограничения адресованы органам государственной власти РФ, федеральным государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим лицам, образованным в соответствии с законодательством РФ, организациям и физическим лицам, находящимся под юрисдикцией РФ. В связи с этим предприятие, зарегистрированное в Республике Беларусь, не относится к перечисленным лицам и не может являться субъектом административного правонарушения [16].
Аналогичная позиция судебных органов изложена в постановлении Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2015 по делу № А09-1418/2015
[17].
Указанные факты свидетельствуют о том, что привлечение к административной ответственности за нарушение ст. 16.3 КоАП РФ участников ВЭД стран - членов ЕАЭС в данном случае невозможно, поскольку в соответствии с вышеуказанным толкованием статьи они не относятся к субъектам правонарушения. Данное обстоятельство позволяет уйти от привлечения к административной ответственности и порождает возможные нелегальные схемы ввоза санкционной продукции, поскольку участники ВЭД, даже в случае выявления данного правонарушения, не будут привлечены к административной ответственности.
Аналогичным казусом является толкование законодательства, изложенное Верховным Судом РФ. Так, в рамках судебного разбирательства был вынесен вердикт, защищающий права бизнесменов, которые перевозят санкционные продукты транзитом через Россию: высшая инстанция разъяснила, что ошибка с классификационным кодом товара не приводит к автоматическому аннулированию документов и, следовательно, продукты не подлежат ликвидации. Экономическая коллегия Верховного Суда РФ отметила, что контрольные органы должны принимать меры в отношении нарушителей закона, соразмерные совершенному проступку. Суд подчеркивает, что некорректное указание таможенного класса товара не может привести к уничтожению всего груза, даже в рамках законодательства об отдельных специальных экономических мерах (санкциях).
«В данном случае таможенным органом и судами установлено нарушение таможенного законодательства в части классификации товара, следовательно, таможенный орган мог принимать исключительно меры, которые предусмотрены в качестве ответственности за указанное нарушение. Неправильная таможенная классификация товара сама по себе не свидетельствует о несоблюдении пункта 2 Указа Президента РФ № 391 ..., в частности о том, что ветеринарные документы на перевозимый груз не соответствуют грузу. Следовательно, такие меры, как изъятие груза и его уничтожение, не являются в данном случае мерами, соразмерными выявленному нарушению неверной таможенной классификации», - разъясняет Верховный Суд РФ [18].
Не менее интересный санкционный прецедент был создан Арбитражным судом города Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Судья, рассматривая жалобу Общества постановила, что в Указе Президента РФ от 06.08.2014 № 560 говорится лишь о запрете импортировать зарубежные продукты, но нет их запрета на продажу. «Сопоставляя определения оборота и ввоза, можно сделать вывод о том, что Правительство РФ предусмотрело ограничения на ввоз определенной продукции, а не ее реализацию, то есть продажу» [19].
Пытаясь разрешить возникшие противоречия, Правительство РФ выступило с инициативой дополнить КоАП РФ новыми статьями, предусматривающими административное наказание за незаконный оборот отдельных категорий товаров на территории страны. Речь, в частности, идет о таких санкционных товарах, как сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие, страной происхождения которых являются США, страны ЕС, Канада, Австралия, Королевство Норвегия, Украина, Республика Албания, Черногория, Республика Исландия
и Княжество Лихтенштейн и которые по 31 декабря текущего года запрещены к ввозу в Россию (постановление Правительства РФ от 07.08.2014 № 778).
За несоблюдение запрета на оборот санкционных товаров граждан планируется наказывать штрафом в размере от 3 до 5 тыс. руб.; должностных лиц - от 30 до 50 тыс. руб.; юридических лиц - от 70 до 100 тыс. руб. При этом предполагается назначать дополнительное наказание для всех указанных субъектов в виде конфискации предметов административного правонарушения на случай отсутствия в действующем законодательстве установленных правил уничтожения запрещенных к обороту соответствующих категорий товаров.
Полномочием осуществлять производство по указанным делам предлагается наделить ФТС России. Отметим, что в настоящий момент законодательством указанная ответственность не предусмотрена.
Анализ действующих санкций за нарушение ст. 16.3 КоАП РФ приводит к выводу о том, что вопрос назначения административного наказания необходимо решать с учетом пропорционального количества перемещаемого товара, а также «серийности» партий товара. Например, чтобы избежать конфискации, поставщики «санкционных товаров» идут на разные ухищрения: переупаковывают партии, наносят маркировку стран, в отношении которых нет эмбарго. Поэтому целесообразно внести в КоАП РФ уточняющую формулировку, согласно которой под оборотом следует понимать перевозку товаров, их хранение, разгрузку, перегрузку, упаковку, переупаковку, маркировку, дробление партий, сортировку, переработка, использование для производственных и технологических нужд, а также совершение любых видов сделок. Кроме того, следует предусмотреть введение для юридических лиц ответственности, пропорциональной стоимости ввезенного товара.
В заключение следует подчеркнуть, что введение административно-правовой ответственности за нарушения режима исполнения санкций России в сфере ВЭД может стать достаточно эффективной мерой воздействия на предпринимателей, которые начали искать пути, позволяющие им продолжать действовать в обход запретов и наносить ущерб экономической безопасности. Однако для применения административных мер принуждения в данной сфере необходимо:
- определить сущность понятия «административная ответственность за нарушение режима исполнения санкций»;
- предусмотреть возможность введения ограничений экономического характера в случае следования товара «санкционной группы» через территорию ЕАЭС таможенным транзитом;
- дополнить ст. 16.3 КоАП РФ определением термина «процедура перемещения „санкционных товаров"» и установить наказания за данные нарушения;
- рассмотреть возможность привлечения к административной ответственности РФ иностранное лицо за нарушение санкционного режима.
Использованные источники
1. Ким Н. И. Совершенствование правового регулирования назначения административных наказаний в области таможенного дела: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Люберцы, 2014.
2. Мурашов М. Ю. Доказывание по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, совершенных с использованием морских судов: по материалам Дальневосточного региона: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
3. Федеральный закон от 30.12.2006 № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. Указ Президента РФ от 06.08.2014 № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
5. Приказ ФТС России от 07.08.2014 № 1496 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 06.08.2014 № 560» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
6. Указ Президента РФ от 12.07.2018 № 420 «О продлении действия отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
7. МЭР сообщило о доказательствах ввоза через Белоруссию санкционных товаров [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/society/01/02/2019/5c54609a9a79473de7c33a79/ (дата обращения: 25.04.2019).
8. Россельхознадзор вводит временные ограничения на поставки в Россию яблок и груш из Республики Беларусь [Электронный ресурс]. URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/news/29962. html (дата обращения: 22.04.2019).
9. Ввоз санкционных продуктов в Россию почти удвоился [Электронный ресурс]. URL: https://www.oreanda.ru/gosudarstvo/vvoz-sanktsionnyh-produktov-v-rossiyu-pochti-udvoil-sya/article1251232/ (дата обращения: 25.04.2019).
10. Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
12. Решение Арбитражного суда Смоленской области по делу № А62-7979/2014 [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Картотека арбитражных дел».
13. Постановление Двадцатого Арбитражного суда от 18.06.2015 № А62-7979/2014 [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Картотека арбитражных дел».
14. Решение Арбитражного суда города Москвы от 28.07.2015 по делу № А40-77718/2015 [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Картотека арбитражных дел».
15. Решение Арбитражного суда Псковской области от 10.04.2015 по делу № А52-362/2015 [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Картотека арбитражных дел».
16. Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 30.09.2015 по делу № Ф10-3195/2015 [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Картотека арбитражных дел».
17. Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2015 по делу № А09-1418/2015 [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Картотека арбитражных дел».
18. Верховный Суд РФ объяснил, когда санкционные продукты нельзя уничтожать [Электронный ресурс]. URL: http://rapsinews.ru/judicial_analyst/20180604/282881635.html (дата обращения: 25.04.2019).
19. Ввозить нельзя, продавать можно: Питерский суд создал санкционный прецедент [Электронный ресурс]. URL: https://radiovesti.ru/brand/61178/episode/1423786/ (дата обращения: 25.04.2019).
