CC BY
262ПРОБЛЕМЫ ПРИНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 12 ДЕКАБРЯ 1993 ГОДА
Тарасова Е.А.
В статье рассматриваются основные вехи разработки и принятия новой Конституции Российской Федерации в 1990-1993 годах. Изучается работа Конституционной Комиссии РФ, Конституционного Совещания РФ, подготовленные ими конституционные проекты. Исследуется процесс разработки Конституции РФ на заключительном этапе осенью 1993 года. Анализируются итоги всенародного голосования по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года
The article discusses the main landmarks of development and adoption of the new Constitution of the Russian Federation in 1990-1993. The work of the Constitutional Commission of the Russian Federation, the Constitutional Council of the Russian Federation, their constitutional projects is studied. The development process of the Constitution of the Russian Federation at the final stage in autumn of1993 is investigated. The results ofnational vote on the project of Constitution of the Russian Federation December 12, 1993 are analyzed
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; Съезд народных депутатов РФ; Президент РФ; Конституционная комиссия Верховного Совета РФ;
Конституционное совещание РФ; конституционные проектыг
Keywords: Constitution of the Russian Federation; Congress of Peoples' Deputies of the Russian Federation; President of the Russian Federation; Constitutional commission of supreme soviet of the Russian Federation; Constitutional Council of the Russian Federation; constitutional projects
Решение о необходимости подготовки новой Конституции России было принято на I Съезде народных депутатов РСФСР в июне 1990 года. Для разработки проекта Конституции при Верховном Совете РСФСР была образована Конституционная Комиссия, которую возглавил Б.Н. Ельцин1. Согласно действующему в то время законодательству новая Конституция должна была быть принята съездом народных депутатов РСФСР. Предполагалось, что проект будет создан в кратчайшие сроки, однако целый комплекс проблем, связанных в первую очередь с подготовкой нового союзного договора между республиками СССР и трансформацией федеративных отношений внутри РСФСР, помешал осуществлению этих планов.
Еще с 1990 года в адрес Конституционной Комиссии зазвучала критика. Пользуясь правом конституционной инициативы, различные политические силы стали создавать собственные проекты. К 1993 году официально появилось около десятка альтернативных проектов. Наиболее крупными и весомыми из них были проекты Российской христианско-демократической
1 Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (19891995 гг.). - М.: МОНФ, 1997. - С. 54.
партии и партии конституционных демократов РФ, Российского Движения демократических реформ, проект, созданный рабочей группой под руководством С.М. Шахрая, а также два проекта коммунистов: проект РКРП и проект депутатов Верховного Совета РФ, придерживающихся коммунистических убеждений2.
Работа Конституционной Комиссии подверглась критике также со стороны Б.Н. Ельцина, занявшего в 1991 году пост президента России. Возможность расширения своих властных полномочий, полученная Б.Н. Ельциным при проведении радикальных экономических реформ, заставила его пересмотреть свои взгляды на роль президента в политической системе России. Рассматриваемые на Съездах народных депутатов РФ 1990-1993 годов варианты проекта новой Конституции отправлялись на доработку. В связи с развитием конфликта в высших эшелонах власти России вопрос о принятии новой конституции перешел в политическую плоскость. На VII Съезде народных депутатов РФ было принято решение о проведении 11 апреля 1993 года всероссийского референдума по основным положениям новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации. Однако депутатам и президенту так и не удалось согласовать выносимые на референдум вопросы. Острый политический кризис весны 1993 года отчётливо показал разные представления противоборствующих сторон не только о будущем политическом устройстве России, но и о векторе ее дальнейшего развития в целом. Референдум состоялся 25 апреля 1993 года, но вопросы, связанные с новой конституцией, на него вынесены не были. Референдум, проведенный в Российской Федерации, показал, что народ выступает против досрочных выборов обеих противоборствующих ветвей власти, однако стремления к компромиссу ни у законодательной, ни у исполнительной ветви власти после референдума не наблюдалось. Б.Н. Ельцин открыто начал подготовку к упразднению Съезда народных депутатов и Верховного Совета России.
5 мая 1993 года в ряде центральных российских газет был опубликован ещё один альтернативный проект конституции - президентский. Проект Президента готовился группой С.С. Алексеева. В ее состав входили такие политические деятели, как А.А. Собчак, С.М. Шахрай, В. Туманов и другие. Авторы Президентского проекта активно пользовались материалами других проектов, в частности, разработками Конституционной Комиссии. Отмечая полную идентичность многих статей, можно заметить, что объем Президентского проекта при этом значительно меньше, что достигается в первую очередь упрощением формулировок. Президент в проекте группы С.С. Алексеева фактически выведен за пределы трех ветвей власти и становится над ними. «Президент является гарантом Конституции, прав и свобод граждан.
2 Конституции Российской Федерации: Альтернативные проекты. - М.: Информ.-издат. агентство «Обозреватель», 1993. - Т. 1.
В установленном настоящей Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов. Президент как глава государства является его высшим должностным лицом, представляющим Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях» (ст. 70 проекта Президента РФ)3. При столь широких полномочиях Президента Парламент выглядит в проекте настолько слабым, что и в научных, и в публицистических работах очень распространенным стало мнение, что Федеральное Собрание здесь становится фактически не законодательным, а законосовещательным органом власти. Порядок его работы определяется как сессионный, ослабляется контрольная функция Парламента.
В проекте Конституционной Комиссии (в мае 1993 года) гарантией и основным условием сохранения демократии, прав и свобод личности служит такое взаимоограничение ветвей власти, при котором ни одной из них верховенства не отдается. Верховному Совету, состоящему из двух равноправных палат, принадлежит исключительное право принятия и изменения законов, утверждения бюджета и контроля за его исполнением. Предусмотренный порядок формирования Правительства дает возможность Президенту как главе государства формировать правительство без мелочной опеки со стороны законодателей. С согласия Верховного Совета Президент назначает «малый кабинет», остальные члены Правительства назначаются Президентом единолично4.
12 мая 1993 года Президент подписал Указ «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ» и постановил созвать 5 июня 1993 года Конституционное Совещание с делегированием на него по 2 полномочных представителя от каждого Субъекта Федерации, представителей Президента и (по согласованию) представителей от фракций народных депутатов РФ. В основу подготовки новой Конституции РФ должен был быть положен Президентский проект5.
Главной целью работы Конституционного совещания была доработка единого проекта новой Конституции и решение о порядке ее принятия. Б.Н. Ельцин предложил свои варианты выполнения последней задачи: Учредительным собранием, референдумом или новым Парламентом после его избрания6. Таким образом, уже весной 1993 года президентом исключалось принятие нового Основного Закона на Съезде народных депутатов.
3 Там же. - Т. 2. - С. 98.
4 Там же. - С. 76-80.
5 Известия. - 1993. - 14 мая.
6 Рос. газ. - 1993. - 29 мая.
Со своей стороны председатель Верховного Совета России Р.И. Хасбулатов выдвинул предложение вынести на референдум три проекта Конституции: разработанный Конституционной Комиссией, Президентский и проект депутатов-коммунистов. По его мнению, в российском обществе имелись три большие группы людей, объединенных в трех мировоззренческих направлениях, которые как раз и отражают указанные проекты7.
Проект новой российской Конституции, выработанный на Конституционном Совещании, в основе своей повторил основные положения президентского проекта, но внес некоторые коррективы. Так, исключено определение Президента как арбитра в спорах между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, хотя он мог способствовать разрешению этих споров. Президент лишился права приостановления действия актов государственных органов РФ, субъектов РФ и местного самоуправления, теперь он мог приостановить действие лишь актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Сузилась правовая база для отрешения Президента от должности. Если раньше импичмент Президенту мог быть вынесен на основании умышленного нарушения им Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека, то теперь речь идет только о государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Были усилены позиции Государственной думы, предполагалось, что в ее состав войдет до 400 человек. При этом финансовые законопроекты теперь могли быть внесены не только Президентом и Правительством РФ, но и другими субъектами права законодательной инициативы. Президент лишался по проекту Конституционного Совещания права роспуска всего Федерального Собрания, он мог распустить только Государственную Думу, если после трехкратного предложения Президентом кандидатуры она не назначит Председателя Правительства. Если в течение трех месяцев Государственная Дума дважды выразит недоверие Правительству, Президент вправе выбрать: либо распустить ее, либо отправить Правительство в отставку8.
Президент планировал получить одобрение подготовленного Конституционным Совещанием проекта субъектами Федерации. Но, несмотря на широкую кампанию в СМИ, представляющую президентский проект единственным легитимным документом среди других вариантов новой Конституции РФ, проект, подготовленный Конституционной Комиссией, также рассматривался субъектами Федерации. Представительные органы ряда субъектов Федерации считали необходимой выработку согласованного проекта. Это обстоятельство стало важным фактором в развитии политического противостояния ветвей российской власти.
7 Правда. - 1993. - 29 мая.
8 Авакьян С.А. Конституция России: Природа, эволюция, современность. - М.: РЮИД «Саш-
ко», 2000. - С. 169-171.
После государственного переворота сентября-октября 1993 года и ухода с политической сцены России Съезда народных депутатов и Верховного Совета России перестала существовать и Конституционная Комиссия, а проект, разработанный ею, был предан забвению в СМИ. Возобновилась деятельность Конституционного совещания, в его составе были образованы Государственная и Общественная палаты9. Первая обеспечивала взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в конституционном процессе. Вторая демонстрировала привлечение общественности к разработке конституции на заключительном этапе. В Общественную палату вошли представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.
Однако, как отмечает С.А. Авакьян, «особой результативности в работе этих формирований не было видно. По существу доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения принимал сам президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках»10.
Подобную оценку дает Ю.Х. Калмыков: «Процедуры, связанные с разработкой и принятием Конституции, должны находиться под контролем не только Главы государства, но и парламента. В связи с тем, однако, что на завершающем этапе этой деятельности парламента не было, самодеятельностью стали заниматься некоторые исполнительные структуры; я имею в виду прежде всего рабочую группу Конституционного совещания под руководством заместителя начальника ГПУ (прим. авт. - Государственно-правового управления) А. Сливы, которая, повторю, не просто оформляла согласованные на Совещании или в Арбитраже решения, но и по-своему редактировала их»11.
Конституцию было решено принять всенародным референдумом. Однако президент опасался, что предложенный проект может не получить необходимой поддержки. Как указывает А.А. Максимов, Б.Н. Ельцин нарушил закон «О референдуме» и подписал указ, которым вдвое снизил квоту для принятия
9 Распоряжение Президента РФ от 11.10.1993 № 685-рп «Об образовании Государственной палаты Конституционного совещания» // Собрание актов Президента и Правительства РФ (САПП). - 1993. - № 42. - Ст. 3999; Распоряжение Президента РФ от 24.09.1993 № 659-рп «Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания» // Собрание актов Президента и Правительства РФ (САПП). - 1993. - № 39. - Ст. 3674.
10 Авакьян С.А. Конституция России: Природа, эволюция, современность. - 2-е изд. - М.: РЮИД «Сашко», 2000. - С. 179.
11 Калмыков Ю.Х. Повороты судьбы (В двух парламентах, одном правительстве. В национальном движении). - М.: Спарк, 1996. - С. 86-87.
новой конституции. Это привело к тому, что конституция была принята в действительности меньшинством12.
Согласно проекту, подготовленному Конституционным Совещанием на 2 ноября 1993 года, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Из проекта Конституции исчезло упоминание о суверенитете республик, а также был исключен текст Федеративного договора13. Проект был роздан на Совещании у Президента РФ Б.Н. Ельцина 3 ноября 1993 года, однако в такой редакции опубликован он не был. В последующие несколько дней в него был внесен ряд поправок.
Проект, представленный в конце концов на голосование 12 декабря 1993 года, повторил многие положения проекта Конституционного совещания, одобренного в июле 1993 года, но еще более усилил полномочия президента. Так, в ст. 80 проекта президент значится только как глава государства, определение его как высшего должностного лица исключается. Также в п. 3 ст. 80 сказано: «президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства»14. Верхний возрастной предел для президента в проекте снят. Рядом статей усилено единство президента и правительства и ослаблены позиции Государственной Думы.
Проект Конституции был подписан Президентом 8 ноября в 15 часов 15 минут и передан в Центральную избирательную комиссию для организации и проведения по нему референдума. Он был опубликован 10 ноября, всего за месяц до референдума, для ознакомления, то есть без права внесения предложений к изменению или дополнению текста.
При этом была проведена беспрецедентная кампания в СМИ, которые нагнетали обстановку, угрожая в случае непринятия новой Конституции хаосом, гражданской войной и распадом РФ. Всего за несколько дней до референдума Б.Н. Ельцин в обращении к гражданам России заявил, говоря о новой Конституции РФ: «Не примем ее - получим новый виток борьбы, новые конфликты уже в Федеральном Собрании»15.
При подготовке к референдуму неоднократно был нарушен принцип свободы агитации за и против проекта. Контролируемые исполнительной
12 Максимов А.А. Соотношение законодательной и исполнительной власти в правовом государстве. - Иваново: Иван. гос. ун-т, 1997. - С. 63.
13 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: Стенограммы, материалы. документы (1990-1993 гг.). - Т. 5: Альтернативные проекты Конституции Российской Федерации (1990-1993 гг.). - М.: Фонд конституционных реформ, 2009. - С. 10441062.
14 Конституция РФ: Проект. - М.: Юрид. лит.: Известия, 1993. - С. 33.
15 Рос. газ. - 1993. - 10 декабря.
властью средства массовой информации не допускали всестороннего обсуждения проекта Конституции, во время кампании раздавались угрозы гражданской войны. Кроме того, как указывают А.А. Собянин и В.Г. Суховольский, при проведении референдума 12 декабря 1993 года было ликвидировано звено районных, городских и районных в городе избирательных комиссий16. Окружные комиссии с их малым штатом и ограниченными техническими возможностями в большинстве регионов не вели подсчетов результатов голосования, а доверили это специальным рабочим группам, созданным администрацией региона17.
За принятие новой Конституции РФ на референдуме 12 декабря 1993 года проголосовало 54,8 % избирателей, принявших участие в голосовании. Против - 41,6 %18. Таким образом, Конституция была принята и вступила в силу с 25 декабря 1993 года. Однако в голосовании из общего числа избирателей 106 170 835 человек приняло участие только 58 187 755 человек (54,8 %), из них проголосовали за 32 937 630 человек19, то есть около 30 % списочного состава избирателей. Кроме того, если обратиться к результатам голосования в субъектах РФ, выясняется, что 32 из них проголосовали против Конституции, при этом в Татарстане голосование не состоялось, а в Чечне референдум вообще не проходил20. Учитывая эти обстоятельства, легитимность действующей после 25 декабря 1993 года Конституции РФ представляется сомнительной.
Обращает на себя внимание также тот факт, что в соответствии со сроками хранения избирательных документов региональные (головные) избирательные комиссии провели в апреле 1994 году работу по уничтожению бюллетеней для голосования по выборам в Совет Федерации, Государственную Думу и голосованию по проекту Конституции Российской Федерации, состоявшихся 12 декабря 1993 года21. Решение о столь быстром уничтожении бюллетеней было принято ЦИК РФ еще 30 ноября 1993 года. Так, в соответствии с «Порядком хранения избирательных документов и передачи документации, связанной с организацией выборов в Совет Федерации и Государственную думу Федерального собрания РФ в 1993 году, проведением всенародного голосования по проекту Конституции РФ», бюллетени для голосования (в опечатанном виде) передаются участковыми избирательными комиссиями
16 Собянин А.А., Суховольский В.Г. Демократия, ограниченная фальсификациями: выборы и референдумы в России в 1991-1993 гг. - М.: Проект. группа по правам человека: ИНТУ, 1995. -С. 92.
17 Там же. - С. 27.
18 Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. - 1993. - № 10. - С. 5.
19 Там же.
20 Асимметричная Федерация: взгляд из центра, республик и областей. - М.: Изд-во Ин-та социологии РАН, 1998. - С. 39.
21 Там же. - 1994. - № 14 (25). - С. 26.
соответствующим окружным избирательным комиссиям, командованию воинских частей не позднее чем через 10 дней после официального объявления итогов выборов в Совет Федерации и в Государственную Думу, результатов голосования по проекту Конституции и через четыре месяца уничтожаются в установленном порядке, если за это время итоги выборов и результаты всенародного голосования не были опротестованы22.
По данным А.А. Собянина и В.Г. Суховольского Центральная избирательная комиссия РФ в 1994 году запрещала выдавать подробные результаты голосования 12 декабря 1993 года, а сводные таблицы результатов голосования с разбивкой по административным единицам были опубликованы лишь в нескольких субъектах: «Соответствующими сводными таблицами не располагают сейчас ни мандатные комиссии, ни депутаты Федерального Собрания, ни одно из 13 избирательных объединений, участвовавших в выборах 12 декабря, ни один исследовательский центр и ни одно научное учреждение в России. Соответствующих сводных данных нет даже у администрации президента РФ, хотя она прилагала значительные усилия, чтобы получить эти данные. Однако Центризбирком не только не предоставил сам, но и запретил окружным избирательным комиссиям выдавать кому бы то ни было копии сводных таблиц - даже полномочным представителям президента РФ»23.
Процесс разработки и принятия новой Конституции РФ отразил различные этапы противостояния исполнительной и законодательной ветвей власти в России. Первоначально работа Конституционной Комиссии протекала в условиях существования СССР и относительного единства российских ветвей власти. С введением поста Президента и избранием на него Б.Н. Ельцина, распадом СССР и получением Президентом чрезвычайных полномочий ситуация изменилась. Б.Н. Ельцина все меньше устраивал проект Конституционной Комиссии, которую он формально возглавлял. Весной 1993 года, после очередного политического кризиса, едва не завершившегося импичментом Президента, появился новый, президентский, проект конституции. Последующие события показали, что одной из главных причин, побудивших Б.Н. Ельцина пойти на насильственное устранение Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, стало стремление Президента добиться принятия поддержанного им конституционного проекта. Конституция, принятая 12 декабря 1993 года, отразила учреждение в России новой политической системы с чрезвычайно расширенными полномочиями президента. Процесс подготовки конституции на заключительном этапе показал неуверенность властей в поддержке народом представленного проекта. Беззаконие, допущенное Президентом в сентябре-октябре 1993 года и продолжившееся в период прямого
22 Там же. - 1993. - № 9. - С. 6-7.
23 Собянин А.А., Суховольский В.Г. Демократия, ограниченная фальсификациями: выборы и референдумы в России в 1991-1993 гг. - М.: Проект. группа по правам человека: ИНТУ, 1995. -С. 73-74.
президентского правления, поставили под сомнение легитимность действующей российской Конституции. Это позволяет различным политическим силам даже по прошествии 20 лет после принятия документа оспаривать не только легитимность Конституции, но и сложившегося в России после ее принятия политического режима.
Библиографический список
1. Авакьян С.А. Конституция России: Природа, эволюция, современность. - 2-е изд. - М.: РЮИД «Сашко», 2000. - 528 с.
2. Асимметричная Федерация: взгляд из центра, республик и областей. - М.: Изд-во Ин-та социологии РАН, 1998. - 203 с.
3. Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. - 1993. - № 10.
4. Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: Стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.). - Т. 5: Альтернативные проекты Конституции Российской Федерации (1990-1993 гг.). - М.: Фонд конституционных реформ, 2009. -1119 с.
5. Известия. - 1993. - 14 мая.
6. Калмыков Ю.Х. Повороты судьбы (В двух парламентах, одном правительстве. В национальном движении). - М.: Спарк, 1996. - 171 с.
7. Конституции Российской Федерации: Альтернативные проекты. - М.: Информ.-издат. агентство «Обозреватель», 1993. - Т. 1. - 140 с.; Т. 2. - 199 с.
8. Конституция РФ: Проект. - М.: Юрид. лит.: Известия, 1993. - 57 с.
9. Максимов А.А. Соотношение законодательной и исполнительной власти в правовом государстве. - Иваново: Иван. гос. ун-т, 1997. - 103 с.
10. Правда. - 1993. - 29 мая.
11. Собрание актов Президента и Правительства РФ (САПП). - 1993. -№ 39. - Ст. 3674.
12. Там же. - № 42. - Ст. 3999.
13. Рос. газ. - 1993. - 29 мая.
14. Там же. - 10 декабря.
15. Собянин А.А., Суховольский В.Г. Демократия, ограниченная фальсификациями: выборы и референдумы в России в 1991-1993 гг. - М.: Проект. группа по правам человека: ИНТУ, 1995. - 363 с.
16. Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995 гг.). - М.: МОНФ, 1997. - 248 с.
