Проблемы применения мер административного принуждения субъектами административной юрисдикции Текст научной статьи по специальности «Право»

92 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ

Ял—^ 1

ЕСТНИК

УНИВЕРСИТЕТА

имени О. Е. Кутафина (МПОА)

Дмитрий Вячеславович КАРПУХИН,

кандидат исторических наук, доцент, заместитель заведующего кафедры административного и информационного права по научной работе Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ СУБЪЕКТАМИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

Одной из тенденций развития российского законодательства в сфере административного права на современном этапе является значительное расширение арсенала мер административного принуждения как в реальной экономике, так и в финансовом секторе. Меры принуждения сконцентрированы в различных нормативных актах — законах и подзаконных актах, применяются как в судебном, так и во внесудебном порядке, что обусловливает многочисленные сложности в правоприменительной практике и постановку вопроса о производстве по делам о применении мер административного принуждения, осуществляемого во внесудебном порядке органами административной юрисдикции, как самостоятельном виде адми-нистративно-юрисдикционного производства. Ключевые слова: административная юрисдикция, меры административного принуждения, техническое регулирование, принудительный отзыв продукции, отзыв лицензии у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, внесудебное применение мер государственного принуждения, применение мер государственного принуждения в судебном порядке.

D. V KARPUKHIN,

PhD in History, Associate Professor of the Department of Administrative and Informational Law at Financial University under the Government of the Russian Federation

THE PROBLEMS OF THE APPLICATION OF MEASURES OF ADMINISTRATIVE COERCION BY THE SUBJECTS OF ADMINISTRATIVE JURISDICTION

At present stage, the one of the trends of the Russian legislation's development in the field of administrative law is a significant expansion of the arsenal of measures of administrative coercion in the real economy and the financial sector. Coercive measures are concentrated in the various regulations: in laws and regulations, are applied in the court order and in the extrajudicial procedure and this causes many difficulties in law enforcement and the formulation of the question of the proceedings, concerning the application of measures of administrative compulsion, which is implemented extrajudicially by the bodies of administrative jurisdiction as an independent administrative and jurisdictional production.

Keywords: administrative jurisdiction, measures of administrative compulsion, mandatory product recall, the revocation of credit institution's license to conduct banking operations, the use of extra-judicial measures of state coercion, the application of measures of state coercion in court.

© Д. В. Карпухин, 2015

в

ЕСТНИК карпу™» в. а*э

УНИВЕРСИТЕТА Проблемы применения мер административного принуждения

имени o.e. кугафина(мгюА) субъектами административной юрисдикции

Институт административной юрисдикции не имеет однозначной трактовки в науке административного права. Ученые акцентируют внимание на материальных и процессуальных аспектах понятия данного института, узком и широком смысловом содержании понятия, структурных компонентах, компетенции субъектов административной юрисдикции. В этом отношении интерес представляет позиция российских ученых-административистов Л. Л. Попова, Ю. М., Козлова, Д. М. Овсянко, которые предлагают узкое и широкое толкование понятия «административная юрисдикция»1. В узком смысле под административной юрисдикцией авторы понимают административно-процессуальную деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц), осуществляемую во внесудебном порядке с целью рассмотрения и разрешения возникающих в сфере реализации исполнительной власти административно-правовых споров, правовой оценки поведения их участников и применения к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности2.

Следует отметить, что указанная формулировка понятия «административная юрисдикция» не является единственной в рассматриваемом учебнике. Авторы отмечают, что «специфической особенностью административно-юрисдикционного производства» является то, что действующие административно-процессуальные нормы и управленческая практика дают определенные основания для того, чтобы само адми-нистративно-юрисдикционное производство рассматривалось несколько шире, т.е. не сводить его исключительно к порядку рассмотрения и разрешения спорных административно-правовых ситуаций, результатом чего может стать применение соответствующих мер юридической ответственности3.

Ученые отмечают, что органы исполнительной власти (должностные лица) совершают большое количество действий по применению мер административного принуждения, которые не носят характер административной ответственности, а являются, по сути, административно-предупредительными и административно-пресекательными мерами принудительного характера. Касаясь специфических особенностей указанного рода дел, авторы отмечают, что они не во всех случаях имеют надлежащее оформление, возникают по инициативе компетентных органов исполнительной власти, прямо затрагивают интересы как физических, так и юридических лиц4.

Кроме того, авторы отмечают, что указанные меры административного принуждения «предусматриваются санкциями административно-правовых норм и являются административно-принудительными средствами, равно как и применение, например, мер административной ответственности. Их специфика, следовательно, состоит в отсутствии административно-правового спора»5.

Ученые подчеркивают значительный удельный вес административно-принудительных мер в санкциях административно-правовых норм, не носящих характер юридической ответственности и не имеющих спорного содержания. По мнению авторов, данные меры могут вызвать спор при обжаловании применения принудительных мер, в результате чего может возникнуть юридическая ответственность виновных лиц. «Но >

Ш

ч

1 Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. 2

2 Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. С. 412.

3 Там же.

4 Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. С. 413.

5 Там же.

"0

Н

194 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ

Щ у

ЕСТНИК

УНИВЕРСИТЕТА

имени О. Е. Кутафина (МПОА)

пока этого нет, а потому интерес вызывает именно юридическая природа названных мер, точнее — действий исполнительных органов (должностных лиц) по их практическому применению»6

На основании изложенного авторы предлагают более широкое определение административной юрисдикции, под которой понимают административно-процессуальную деятельность, осуществляемую во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения мер административного принуждения7.

Важные научно-методологические выводы о сущности и признаках административной юрисдикции содержатся в учебнике Ю. М. Козлова «Административное право», изданном в 2005 г По мнению ученого, административная юрисдикция обладает тремя важнейшими признаками.

Во-первых, «для административной юрисдикции прежде всего характерен особый предмет — административно-правовой спор или же спор о праве административном»8. При этом Ю. М. Козлов разграничивает понятия «административно-правовой конфликт» и «административно-правовой спор» и отмечает, что «административно-правовые конфликты в государственно-управленческой сфере не ограничиваются спором о праве административном как таковом. Применение мер административного принуждения всегда связано с конфликтной ситуацией и имеет своим назначением не только ее разрешение (применение санкций), но и, что также нельзя игнорировать, ее предупреждение и пресечение (блокирование)»9. По мысли ученого, конфликтная ситуация может разрешиться и в бесспорном порядке, так как « применение административно-предупредительных и административно-пресекательных мер не является процессуальной формой реагирования на административно-правовые споры»10. Ученый формулирует концептуальный вывод о том, что «отсутствие спора либо применения мер принуждения означает отсутствие и административной юрисдикции»11. Научно-методологическое значение данного вывода заключается в том, что он позволяет рассматривать деятельность контрольно-надзорных органов исполнительной власти, связанную с применением мер государственного принуждения, как фактор генерирования административно-превентивных и административно-пресекательных мер государственного принуждения.

Второй признак административной юрисдикции заключается в ее административном содержании12. По мысли ученого, его сущность состоит в обязательной правовой оценке поведения сторон конкретного административного дела. Эта оценка дается в процессе административного расследования по конкретному индивидуальному делу, что, по сути, сближает административно-юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти и судебную административную юрисдикцию13.

6 Административное право :учебник/под

7 Там же.

8 Козлов Ю. М. Административное право :

9 Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 473.

10 Там же.

11 Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 474.

12 Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 474.

13 Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 476—477.

"Т^ЕСТНИК

Я Я УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Карпухин Д. В.

Проблемы применения мер административного принуждения субъектами административной юрисдикции

195

Наконец, третий признак административной юрисдикции, по мнению Ю. М. Козлова, заключается в ее результативном характере. Под этим понимаются «юридические результаты соответствующих юрисдикционных действий, то есть их правовая форма»14. Административно-юрисдикционная деятельность завершается вынесением уполномоченным властным органом (должностным лицом) «одностороннего юридически-властного решения, содержание которого находится в зависимости от результатов, достигнутых при правовой оценке поведения участников данного административно-правового спора».

По исследованию природы и сущности административной юрисдикции как важнейшей составляющей административного процесса существует много научных публикаций15.

Следует отметить, что понятие «административная юрисдикция» за прошедшие годы заметно эволюционировало в сторону расширения доктринальной смысловой составляющей за счет включения в ее структуру норм материального права, регламентирующих административную ответственность, институт административно-правовых санкций, включая меры административного принуждения.

Так, в 2013 г. была опубликована монография М. А. Лапиной «Административная юрисдикция в системе административного процесса», в которой было предложено развернутое концептуальное определение административной юрисдикции: «Административная юрисдикция во внесудебном порядке — это урегулированная законом разновидность правоприменительной административно-процессуальной деятельности уполномоченного публичного органа, как правило, государственного органа исполнительной власти, по рассмотрению и разрешению административно-юрисдикционных дел, административных споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного и иного). Иными словами, административная юрисдикция — это деятельность компетентных публичных органов, управомоченных на рассмотрение адми-нистративно-юрисдикционных дел во внесудебном или досудебном порядке и вынесение по ним юридически обязательных решений»16.

Была предложена объединенная концепция административного процесса, включающего в себя три составляющих его института — административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию17. Административные процедуры направлены на регламентацию правотворческой или позитивной правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и способствуют реализации прав и обязанностей субъектов в сфере управления. Административная юстиция, по мысли ученого, призвана решать судебные споры в судебном порядке18.

15

18 Лапина М. А. Указ. соч. С. 35, 36.

Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 477.

Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция. М., 1970 ; Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979 ; Лапина М. А. Административная юрисдикция в системе административного процесса. М., 2013 ; Панова И. В. Об административной ^

юрисдикции // Административная юрисдикция : мат. Всерос. науч.-практ. конф. / под ред. □

М. А. Лапиной : ВГНА Минфина России, 2012, С. 27—31 ; Старостин С. А. Административное судопроизводство и административная юстиция в России // Там же. С. 55—59. ^

Лапина М. А. Указ. соч ^

Лапина М. А. Указ. соч. С. 39. □

Н

14

16

17

196 АВТОРИТЕТНЕЕ МНЕНИЕ

Щ Ш0У у

ЕСТНИК

УНИВЕРСИТЕТА

имени О. Е. Кутафина (МПОА)

Принципиально важным с научно-методологической точки зрения для решения проблемы определения места административной юрисдикции в системе административного процесса является концептуальное утверждение о том, что «при возникновении спора или при нарушении норм права наступает очередь института административной юрисдикции, осуществляемого во внесудебном порядке, который состоит из правоприменительных административных производств юрисдикционного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного и иного)»19.

Концептуальная идея об органической связи административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти с применением мер государственного принуждения обусловливает постановку проблемы о соотнесении производства по делам о применении мер государственного принуждения, осуществляемого во внесудебном порядке органами административной юрисдикции, с конкретным видом админи-стративно-юрисдикционной деятельности в теории науки административного права.

Постановка данной проблемы не является принципиально новой в науке административного права. В 2005 году Ю. М. Козлов отмечал, что регламентация данных производств «осуществляется большим числом нормативных правовых актов различной юридической силы (например, законами о милиции, о санитарном благополучии населения, о конкуренции и т.п., правилами поведения различных видов государственного контроля и надзора). Свести их в единый процессуальный акт практически невозможно)»20. В классических академических учебных изданиях Ю. М. Козлова, Ю. И. Мигачева, Л. Л. Попова и С. В. Тихомирова выделяют три вида администра-тивно-юрисдикционной деятельности, к которой относят производство по жалобам, производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство21.

К какой из категорий указанных дел можно отнести вышеуказанное производство? К делам об административных правонарушениях производство по делам о применении мер административного принуждения, осуществляемого во внесудебном порядке органами административной юрисдикции, нельзя отнести по формальным критериям, так как меры административного принуждения налагаются за деяния (действия, бездействия), которые КоАП РФ и законы субъектов РФ не классифицируют как составы административных правонарушений. В свою очередь, меры административного принуждения не являются административными наказаниями, исчерпывающий перечень которых определен в ст. 3.2 КоАП РФ.

Можно ли соотнести рассматриваемое производство с производством по жалобам? В теории административного права субъектом, подающим жалобу, является гражданин, сами «жалобы всегда связаны с мнением жалобщика о том, что его

19

20

Лапина М. А. Указ. соч С. 35. Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 486.

Административное право Российской Федерации : учебник / Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов,

С. В. Тихомиров ; под ред. Л. Л. Попова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 223—225 ; Административное право Российской Федерации : учебник / Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов, С. В. Тихомиров ; под ред. Л. Л. Попова. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2014. С. 245—247 ; Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. С. 417.

в

ЕСТНИК Карпумн R. В.

УНИВЕРСИТЕТА Проблемы применения мер административного принуждения

имени o.e. кугафина(мгюА) субъектами административной юрисдикции

права или законные интересы нарушены действиями или правовыми актами должностных лиц исполнительных органов»22. Большинство же мер административного принуждения применяется к юридическим лицам. Кроме того, применение мер административного принуждения субъектами административной юрисдикции далеко не всегда обусловливает подачу соответствующей жалобы в судебные и вышестоящие инстанции.

Следовательно, можно выдвинуть концептуальное утверждение о том, что наряду с тремя видами административно-юрисдикционных производств (по жалобам, дисциплинарным производствам, производством по делам об административных правонарушениях) существует самостоятельный вид административно-юрисдикционного производства — производство по делам о применении мер административного принуждения, осуществляемого во внесудебном порядке органами административной юрисдикции.

Обширный перечень мер административного принуждения, применяемых в финансовой, банковской сферах, промышленности содержит Бюджетный кодекс РФ (ч. 2 ст. 306.2), Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»23 (ст. 19, 20), Федеральный закон от 10.07.2002 № 177-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации»24 (ст. 74), Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»25, Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»26 (ст. 39, 40).

В статье 19 Закона о банках и банковской деятельности предусматривается право Банка России применять к кредитной организации и головной организации банковской группы меры государственного принуждения и содержится отсылочная норма к Закону о ЦБ РФ, содержащему данные меры.

В статье 74 Закона о ЦБ РФ приведен обширный перечень мер административного принуждения к правонарушителям в банковской сфере, которые могут быть применены Центральным банком России. К их числу относятся: штраф; ограничение на проведение отдельных операций; запреты на осуществление отдельных банковских операций, на реорганизацию кредитных организаций, на открытие филиалов; назначение временной администрации; изменение обязательных нормативов; отзыв лицензии; а также требования: об устранении выявленных нарушений, осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, о замене руководителей кредитной организации и об осуществлении ее реорганизации; ограничение размера компенсационных и (или) стимулирующих выплат лицам, перечень должностей которых указан в ст. 60 Закона о ЦБ РФ, на срок до трех лет; запрет или ограничение на проведение кредитной организацией операций с головной организацией банковской группы, головной организацией банковского холдинга, участниками банковской группы и холдинга, со связанными с ней лицом (лицами); ограничение на величину процентной ставки, которую кредитная организация опре-

22 Административное право : учебник / под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд. перераб. и доп. М.,

2006. С. 417.

23 СЗ РФ. 05.02.1996. № 6. Ст. 492.

24 СЗ РФ. 15.07.2002. № 28. Ст. 2790.

>

Ш

ч □

"0

m

СЗ РФ. 22.04.1996. № 17. Ст. 1918. □

26 СЗ РФ. 30.12.2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.

ч

25

198 АВТОРИТЕТНЕЕ МНЕНИЕ

Щ у

ЕСТНИК

УНИВЕРСИТЕТА

имени О. Е. Кутафина (МПОА)

деляет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения, в виде максимального значения процентной ставки, но не ниже двух третей ставки рефинансирования Банка России по банковским вкладам в рублях и не ниже ставки ЛИБОР по банковским вкладам в иностранной валюте на дату введения ограничения на срок до одного года; требование о соблюдении обязательных нормативов банковской группы; предписание об осуществлении мер, устраняющих нарушение кредитной организацией обязательных нормативов, связанное с совершением акционером (участником) сделки (сделок) с кредитной организацией, которая (которые) повлекла (повлекли) нарушение кредитной организацией обязательных нормативов.

Кроме того, ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности содержит перечень оснований применения одной из наиболее резонансных мер административного принуждения в банковской сфере — отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.

Статья 44 Закона о рынке ценных бумаг содержит перечень мер административного принуждения, который Банк России вправе применить к участникам рынка ценных бумаг за совершенные правонарушения. Указанные меры включают:

— принятие решения о приостановлении действия или об аннулировании лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональными участниками рынка ценных бумаг законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и (или) об исполнительном производстве (абз. 1 п. 4);

— принятие решения об аннулировании лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональными участниками рынка ценных бумаг требований, предусмотренных ст. 6 и 7 (за исключением п. 3 ст. 7) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», (абз. 2 п. 4);

— принятие решения о приостановлении действия или об аннулировании лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональными участниками рынка ценных бумаг при осуществлении ими функций по ведению реестра требований кредиторов, а также требований, установленных Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (абз. 3 п. 4);

— принятие решения о приостановлении действия или об аннулировании лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональными участниками рынка ценных бумаг требований Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов (абз. 4 п. 4);

— принятие решения о приостановлении действия или об аннулировании лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональными участниками рынка ценных бумаг требований к деятельности или проведению операций, осуществление (проведение) которых допускается в соответствии с требованиями

в

ЕСТНИК Карпухм В. qq

УНИВЕРСИТЕТА Проблемы применения мер административного принуждения

имени o.e. кугафина(мгюА) субъектами административной юрисдикции

федеральных законов только на основании лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, в том числе при осуществлении функций трансфер-агента, функций счетной комиссии, функций агента по выдаче, погашению и обмену инвестиционных паев (абз. 5 п. 4);

— назначение временной администрации в случаях, предусмотренных федеральными законами (п. 4.1);

— отказ в выдаче разрешения саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг; отзыв выданных ей разрешений по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, с обязательным опубликованием сообщения об этом в средствах массовой информации (п. 5);

— направление эмитентам и профессиональным участникам рынка ценных бумаг, а также их саморегулируемым организациям предписаний, обязательных для исполнения, а также требование от них представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции Банка России (п. 7);

— аннулирование квалификационных аттестатов физических лиц в случае неоднократного или грубого нарушения ими законодательства Российской Федерации о ценных бумагах (п. 10).

Применение мер административного принуждения, зафиксированных в указанных нормативных правовых актах, можно осуществлять как в судебном, так во внесудебном порядке. Так, отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций (ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности) применяется во внесудебном порядке на основании решения Банка России, оформленного в форме приказа. Порядок отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций регламентируется как Законом о банках и банковской деятельности (ст. 20), так и подзаконными нормативными актами, изданными Банком России, в частности указанием Банка России от 17.09.2009 № 2293-У «О порядке отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных»27.

Иначе обстоит дело с принудительным отзывом продукции (ст. 40 Закона о техническом регулировании). Решение об обращении в суд с иском о принудительном отзыве продукции принимается органом государственного контроля (надзора) (например Роспотребнадзором) (ч. 2 ст. 39 Закона о техническом регулировании). Суд в случае удовлетворения данного иска обязывает ответчика совершить определенные действия, связанные с отзывом продукции, в установленный судом срок, а также довести решение суда не позднее одного месяца со дня его вступления в законную силу до сведения приобретателей, в том числе потребителей, через средства массовой информации или иным способом (ч. 2 ст. 40).

Следует отметить, что внесудебный порядок применения мер административного принуждения субъектами административной юрисдикции дистанцирует процессуальный порядок применения мер административного принуждения от нормативного поля КоАП РФ; девальвирует объективность рассмотрения дел указанной категории;

Ш

увеличивает риск субъективных ошибок со стороны должностных лиц, принимающих Р

решение о наложении мер административного принуждения; значительно расширяет И

поле административного усмотрения при принятии указанных решений; содержит по- □

тенциальные коррупционные риски при принятии решений. Н

□

27 Вестник Банка России. 11.11.2009. № 63.