CC BY
752
УДК 342.92
Ивашкина Анна Викторовна
Вятский государственный университет, г. Киров [email protected]
К ВОПРОСУ О КЛАССИФИКАЦИИ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
В статье рассматриваются существующие в науке административного права критерии деления мер административного принуждения и основанные их классификации. Проанализировав встречающиеся в научной литературе классификации, автор предлагает свой вариант деления по комплексному критерию: основания и непосредственная цель применения мер. В связи с новой авторской классификацией в системе мер административного принуждения выделяются: меры административного контроля (надзора), меры административного пресечения, меры административной ответственности, меры административного исполнения, меры административно-правового сдерживания. Выносятся предложения по нормативному закреплению приведенной системы мер.
Ключевые слова: меры административного принуждения, классификация мер административного принуждения, основания классификации, законодательное закрепление классификации.
«Административно-принудительные средства», «административно-принудительные меры», «меры принудительного обеспечения должного поведения», «принудительные правоохранительные средства воздействия» - все это синонимы мер административного принуждения. Разброс мнений существует как по поводу наименования этого способа властного воздействия, так и применительно к его систематизации. Меры административного принуждения разнообразны по своим характеристикам (назначению, основаниям и порядку применения), их достаточно большое количество, а единообразное правовое регулирование данных мер отсутствует. Для решения этого весьма острого вопроса представляется полезным изучение классификации мер принуждения по различным основаниям. Систематизация мер принуждения необходима, так как ее правильное осуществление:
- позволит уяснить сущность мер, правовую природу, цели, допустимость, достаточность правового регулирования;
- имеет большое значение для изучения практики применения мер принуждения, обеспечения эффективности их воздействия на правонарушителей;
- позволит лучше оценить правовую урегули-рованность «защищенности» лиц и организаций, подвергаемых принуждению;
- является необходимой предпосылкой для научной кодификации и изучения мер административного принуждения.
Исторически проблема классификации мер административного принуждения в юридической науке разрешалась следующим образом. Согласно первой классификации меры административного принуждения, исходя из наличия административных санкций, подразделялись на административные взыскания и иные меры административного принуждения [19, с. 65]. Эта точка зрения С.С. Студе-никина и Ц.А. Ямпольской господствовала до конца 50-х годов XX века. Такой же позиции придерживались А.Е. Лунев [11, с. 90] и Г.И. Петров [16, с. 299]. Однако последний предлагал выделять административные взыскания и меры административного обеспечения. В зависимости от характера санкций
С.С. Алексеев различал меры юридической ответственности, меры защиты и превентивные предупредительные меры [2, с. 378]. В настоящее время данная классификация является довольно простой и не вызывает большого интереса.
В 1956 году профессор М.И. Еропкин предложил трехчленную классификацию. Она считалась общепринятой до середины 1980-х годов. Согласно позиции М.И. Еропкина, меры административно-правового принуждения по цели и способу обеспечения правопорядка подразделяются на 3 группы: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, меры административного взыскания (наказания) [7, с. 65-66].
А.П. Коренев [9, с. 213], Л.Л. Попов [1, с. 153], В.С. Четвериков [21, с.192] дополняют приведенную классификацию четвертым элементом - мерами административно-процессуального обеспечения. Ю.М. Козлов также выделяет меры обеспечения производства по делу, однако не ставит их в один ряд с мерами пресечения, взыскания и предупреждения, а утверждает, что они «размыты в составе приведенной трехчленной структуры» [6, с. 160]. Он конкретизирует, что меры административного наказания подразделяются на меры административной ответственности и административные взыскания.
Административно-процессуальные меры выделяет и И.И. Веремеенко [17, с. 63], однако, в его классификации отсутствуют меры административного пресечения.
Л.М. Розин [17, с. 184] вносит в классификацию пятый элемент - восстановительные меры, предназначенные для восстановления нарушенного правопорядка, прав граждан.
Наиболее прогрессивной представляется классификация мер административно-правового принуждения, предложенная П.И. Кононовым, который полагает возможным выделить следующие виды таких мер:
- меры административного контроля (надзора);
- меры административного пресечения;
- меры административно-процессуального обеспечения;
218
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ¿j- № 4, 2016
© Ивашкина А.В., 2016
К вопросу о классификации мер административного принуждения
- меры административной ответственности;
- меры административного исполнения [8, с. 138].
Данная классификация наиболее предпочтительна, так как в ней не выделяются административно-предупредительные меры, существование которых имеет спорный характер. Их не выделяют ни Д.Н. Бахрах, ни М.С. Студеникина, которая, в свою очередь, полагает, что так называемые административно-предупредительные меры представляют собой обязанности, исполняемые большинством граждан добровольно, без принуждения. По ее мнению, «возникновение обязанности помимо воли обязанного лица не означает еще принуждения» [20, с. 7]. Меры административно-процессуального обеспечения в данной классификации выделены в отдельную самостоятельную категорию. Это обосновывается тем, что некоторые меры, указанные в ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ (осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, осмотр транспортного средства, освидетельствование лица на состояние опьянения, привод лица, в отношении которого ведется производство по делу, или свидетеля) и другие подобные административно-принудительные меры (запрет на отчуждение (передачу) в залог имущества налогоплательщика без согласия налогового органа и приостановление операций по счетам в банке) направлены не на пресечение совершенного административного правонарушения, а на установление и процессуально-правовое закрепление доказательств по возбуждаемому делу об этом правонарушении. Впервые в литературе по административному праву в качестве мер административного принуждения оправданно выделены меры административного контроля (надзора). П.И. Кононов обосновывает это тем, что «в процессе проведения проверок должностные лица контрольно-надзорных органов применяют в отношении подконтрольных (поднадзорных) субъектов меры административного принуждения, выражающиеся в совершении властных действий, направленных на установление соответствия деятельности (действий) указанных субъектов обязательным требованиям, предусмотренным законодательством» [8, с. 140], которые в свою очередь не нашли отражения в предыдущих классификациях. В качестве самостоятельного элемента выделены меры административного исполнения. Обозначил их еще И.М. Машаров в монографии «Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования». Он отмечает: «Сущность рассматриваемого метода административного принуждения заключается в оказании на физическое или юридическое лицо властного административно-правового воздействия в целях обеспечения исполнения им возложенной на него субъективной юридической, как
правило, публично-правовой обязанности, не исполненной им добровольно» [14, с. 157]. Данные меры по своей природе и целевому назначению не могут быть отнесены ни к одному из ранее выделяемых видов мер административно-правового принуждения. В этой связи имеются все основания для их обособления в отдельную категорию.
В зависимости от оснований применения среди мер административно-принудительного характера Д.Н. Бахрах называет меры пресечения, административно-восстановительные меры, меры наказания (ответственности) [4, с. 521]. Таким образом, он избежал неоправданного выделения административно-предупредительных мер и при этом обозначил административно-восстановительные меры принудительного характера. Причем последние не нашли отражения в действующих административно-правовых нормах. Кроме того, как отмечает Ю.М. Козлов, уже названный вид административно-принудительных мер «в большей или меньшей степени выполняют правовосстано-вительную функцию (особенно пресекательные и наказательные меры)» [3, с. 234], в связи с чем не представляется оправданным их выделение. Предложенной Д.Н. Бахрахом позиции придерживается и Н.В. Макарейко [12, с. 34].
По данному вопросу имеются и другие точки зрения. Так В.М. Манохин [13, с. 167-168] предлагает классифицировать меры административного принуждения исходя из их назначения на меры, применяемые в силу государственных нужд, контрольно-предупредительные меры, меры пресечения административных правонарушений, меры процессуального обеспечения. В зависимости от стадии развития угроз безопасности Д.В. Осин-цев [15, с. 9] выделяет методы выявления угроз безопасности, методы административно-правового пресечения, метод административно-правового восстановления нарушенных режимных требований, метод административной ответственности, метод административно-правового сдерживания. А.В. Коркин по основаниям применения меры административного принуждения подразделил на меры, применяемые при отсутствии правонарушений (административно-профилактические меры), и меры, применяемые в связи с совершением правонарушения (включает в себя метод административной ответственности (административного наказания), метод пресечения с выделением подгруппы процессуально-обеспечительных мер производства, административно-восстановительные меры) [10, с. 16-17]. К.С. Бельский в зависимости от материальной предметности и процессуальности выделяет меры административной юрисдикции и меры прямого административного принуждения («action directe») (административно-предупредительные, ад-министративно-пресекательные, административно-восстановительные меры) [5, с. 620-621].
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 4, 2016
219
Интересную классификацию мер административно-правового принуждения предложил А.И. Стахов. В зависимости от целевой направленности, обусловленной однородными факторами и условиями (ситуациями) окружающей среды, способными причинить (причиняющих, причинивших) вред благам и ценностям, составляющим конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации в сфере административно-правового регулирования он выделяет административно-санкционирующие, административно-юрисдикционные, административно-казуальные меры [18, с. 133].
В юридической литературе предлагаются и иные системы мер административного принуждения, а поскольку единого нормативного акта, закрепляющего систему мер административного принуждения нет, то в конечном итоге получается, что существует ровно столько систем и классификаций мер административного принуждения, сколько высказано разными авторами мнений. На наш взгляд, наибольшего внимания заслуживают классификации, предложенные П.И. Кононовым, Д.В. Осинце-вым и А.И. Стаховым. Таким образом, считаем необходимым осуществить правовую регламентацию и систематизацию мер административного принуждения путем использования единого комплексного критерия - основания и непосредственная цель применения мер административного принуждения. В связи с этим система мер административного принуждения примет следующий вид:
1) меры административного контроля (надзора), под которыми понимаются административно-правовые средства, применяемые гласно и негласно органами исполнительной власти в целях защиты жизненно-важных интересов, направленных на получение информации об угрозах безопасности и о субъектах, к ним причастных. Характер административно-принудительных мер приобретается при осуществлении временного ограничения абсолютных прав субъектов;
2) меры административного пресечения, включающие в себя некоторые из мер, названные Д.Н. Бах-рахом административно-восстановительными;
3) меры административно-процессуального обеспечения;
4) меры административной ответственности;
5) меры административного исполнения;
6) меры административно-правового сдерживания, суть которых в не предоставлении дополнительного управомочивающего (льготного, преференциального или привилегированного) статуса или льгот, которыми субъект был наделен в индивидуальном порядке и имел правосубъектные основания для их получения. Применение мер административного сдерживания, в отличие от выше указанных мер, не связано с лишением реально принадлежащих статусных элементов или уста-
новлением запретов и обязанностей. При мерах данного вида ответственный субъект не наделяется тем, что ему могло быть предоставлено в качестве административных льгот.
Нормативное закрепление приведенной системы мер принуждения представляется правильным осуществить путем принятия единого нормативного акта в форме федерального закона. Административно-правовые меры должны быть подвергнуты детальной процессуализации. В нормах федерального закона об административном принуждении необходимо закрепить виды таких мер, предельно ясно и точно определить основания и порядок их применения. Особенности мер принуждения в рамках отдельных видов органов должны регулироваться ведомственными нормативными правовыми актами на основе общих положений.
Библиографический список
1. Административное право / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
2. Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций в 2 томах. - Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1972. - Т. 1. - 396 с.
3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. - 608 с.
4. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., СтариловЮ.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
5. Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс. - М.: Дело и Сервис, 2004. - 360 с.
6. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. - М.: Юрид. лит., 1975. - 192 с.
7. Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. - М.: Госюр-издат, 1963. - С. 60-68.
8. Кононов П.И. Проблемы административного права и процесса. - Киров: Аверс, 2013. - 392 с.
9. Коренев А.П. Административное право России. Учебник: в 3-х частях. - М.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М», 1999. - Ч. I. - 280 с.
10. Коркин А.В. Конституционные основы института административно-правового принуждения в деятельности сотрудников милиции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002. -27 с.
11. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. - М.: Госюриздат, 1961. - 186 с.
12. Макарейко Н.В. Административное право: краткий курс лекций. - М.: Издательство Юрайт, 2014. - 212 с.
13. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. - Саратов: Изд-во Саратовская государственная академия права, 2003. - 516 с.
220
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 4, 2016
Региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти: актуальные вопросы правового статуса
14. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования: монография. - М.: ЮНИТИ-ДА-НА: Закон и право, 2012. - 239 с.
15. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2013. - 53 с.
16. Петров Г.И. Советское административное право. Общая часть: Учеб. пособие. - Л.: Изд-во Ленгр. ун-та, 1960. - 344 с.
17. Розин Л.М. Проблемы классификации мер административного принуждения // Управление и право. - 1982. - Вып. 7. - С. 182-186.
18. Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федера-
ции: монография. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. - 199 с.
19. Студеникин С.С. Советское административное право. - М.: Госюриздат, 1949. - 307 с.
20. Студеникина М.С. Законодательство об административной ответственности и проблемы ее кодификации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -М., 1968. - 16 с.
21. Четвериков В.С. Административное право. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. - 512 с.
22. Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период / отв. ред. В.Ф. Коток. - М.: Изд-во Акад. наук, 1954. - 227 с.
УДК 342.9
Гаджиев Абдулхаким Кутбудинович
МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу, г. Пятигорск
РЕГИОНАЛЬНЫЕ КОЛЛЕГИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА
В статье исследуется правовой статус Региональных коллегий федеральных органов исполнительной власти в современных условиях. Анализируется правовая основа их функционирования и направления деятельности, а равно состав и структура. Основной целью функционирования Региональных коллегий федеральных органов исполнительной власти является повышение эффективности деятельности территориальных структур федеральных исполнительных органов, усиление координации их деятельности, а равно взаимодействия органов исполнительной власти разных уровней публичного управления. Они призваны содействовать реализации главой государства своих полномочий по осуществлению согласованного взаимодействия региональных органов государственной власти; выполнению задач территориальными структурами федеральных исполнительных органов; оптимизации совместной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти регионов, исключению их функционального дублирования. В статье освещена практика работы Региональных коллегий федеральных органов исполнительной власти. Показаны основные полномочия их председателей и членов.
Ключевые слова: региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, главный федеральный инспектор по субъекту Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, регион, консультативный орган.
Региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти (далее -Коллегии) созданы и функционируют на основе акта главы государства с мая 1998 года [1]. Они призваны аккумулировать потенциал федеральных органов исполнительной власти в их территориальном звене. Вместе с тем, вопрос о целесообразности институционализации подобных структур был поставлен несколько ранее, а именно в ежегодном Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации в феврале 1998 года, где в разделе 3.3. «Усиление ответственности региональной и местной власти» был сделан посыл следующего содержания: «Задачу координации деятельности территориальных подразделений федеральных структур необходимо возложить на полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах. Они должны возглавлять федеральные коллегии - регулярные совещания руководителей территориаль-
ных "филиалов" федеральных органов исполнительной власти»[3].
Коллегии были учреждены при полномочных представителях Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в качестве совещательных структур. Нормативный правовой акт, регламентирующий их статус, не утратил юридической силы, действует без каких-либо изменений и дополнений по сей день. Институт полномочных представителей главы государства на местах был коренным образом реорганизован в 2000 году и, следуя логике, данные консультативные (совещательные) органы должны существовать при полномочных представителях (далее - полпред) Президента Российской Федерации в федеральных округах. Однако в настоящее время они функционируют в субъектах России и возглавляются главными федеральными инспекторами по субъектам Российской Федерации аппаратов полномочных представителей Президента Российской
© Гаджиев А.К., 2016
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 4, 2016
221
