CC BY
62ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ИНСТИТУТА ДОСРОЧНОГО ГОЛОСОВАНИЯ
НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ
Э.И.Дееицкий, кандидат юридических наук, доцент
Международный пакт «О гражданских и политических правах» закрепляет право и возможность каждого гражданина без какой-либо дискриминации и необоснованных ограничений голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (статья 25 пункт «Ь»). Указанное положение соотносится с частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации (далее - Конституции РФ), согласно которой гражданам гарантируется участие в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Предоставляя гражданам это право, государство берет на себя обязанность по созданию необходимых и достаточных условий для его эффективной реализации. Одним из таких условий выступает возможность гражданина проголосовать до установленного дня голосования на выборах различного уровня.
В числе первых нормативных актов, регламентирующих организацию и проведение выборов в современной России, был Указ Президента РФ от 1 октября 1993 года № 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» [1]. Согласно пункту 2 статьи 36 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году избиратель, который в период начиная с 15 дней до дня выборов уедет и в день выборов не будет пребывать в месте своего постоянного жительства, может проголосовать досрочно, заполнив избирательные бюллетени в помещении избирательной комиссии так, чтобы при этом
не была нарушена тайна голосования. Аналогичная норма содержалась в Основных положениях о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденных Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года № 1765, а также в Основных положениях о выборах в органы местного самоуправления, утвержденных Указом Президента РФ от 29 октября 1993 года № 1797 [2].
Максимально широкие возможности для досрочного голосования были предусмотрены и в Федеральном законе от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» [3]. В соответствии со статьей 30 данного закона избирателю, который в течение 15 дней до дня выборов включительно по тем или иным причинам будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прийти на избирательный участок, на котором он включен в список избирателей, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно, путем заполнения избирательного бюллетеня в помещении окружной или участковой избирательной комиссии.
В Федеральном законе от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 124-ФЗ) [4] досрочному голосованию была посвящена отдельная статья 53 «Порядок досрочного голосования». Указанной статьей, так же как и в предыдущем законе, была предоставлена возможность проголосовать досрочно любому избирателю, включенному в список избирателей на соответствующем избирательном участке, в случае его отсутствия по месту своего жительства и невозможности прий-
1
ти в участковую избирательную комиссию. При наличии указанных причин избиратель мог получить в комиссии открепительное удостоверение, которое давало ему возможность проголосовать на любом избирательном участке в пределах избирательного округа в день голосования (статья 50). Кроме того, согласно пункту 6 статьи 53, в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, соответствующие избирательные комиссии, комиссии референдума были вправе по согласованию с вышестоящей избирательной комиссией, комиссией референдума принять решение о проведении досрочного голосования, но не ранее чем за 20 дней до дня голосования в отдаленных и труднодоступных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях, на одном и более избирательных участках, участках референдума.
Таким образом, проголосовать досрочно был вправе любой избиратель, который по каким-либо причинам не мог или не желал голосовать в день голосования. Такому избирателю было достаточно прийти в территориальную, окружную, или участковую избирательную комиссию (в зависимости от вида выборов и количества дней, оставшихся до дня голосования), сообщить комиссии о невозможности голосования в день голосования и получить избирательный бюллетень. При таких же условиях избиратель мог выбрать и другой способ обеспечения избирательных прав - получить открепительное удостоверение.
Избиратели, проживающие в отдаленных и труднодоступных местностях, в силу объективных причин вынуждены голосовать досрочно, поскольку соответствующая участковая избирательная комиссия не может обеспечить им возможность проголосовать в день голосования. Если же весь избирательный участок находится в отдаленной или труднодоступной местности, то проведение голосования в день голосования существенно удлиняет процесс подведения итогов выборов в целом. По этой причине получила
законодательное закрепление такая разновидность досрочного голосования, как голосование в отдаленных и труднодоступных местностях.
Однако буквально спустя полтора года Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ в статью 53 Федерального закона № 124-ФЗ были внесены существенные изменения [5]. Прежде всего, избиратель, который в день голосования не мог проголосовать на своем избирательном участке, мог воспользоваться лишь одним способом обеспечения своих прав. Согласно новой редакции статьи 53 избиратель мог проголосовать досрочно на соответствующих выборах только в случае, если федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям. Основанием для досрочного голосования теперь стало не просто отсутствие по месту своего жительства в день голосования, а связанное с какими-либо уважительными причинами, закрытый перечень которых был прямо установлен законом: отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья. Одну из предусмотренных законом причин избиратель, голосующий досрочно, должен был указать в заявлении, подаваемом в соответствующую избирательную комиссию.
Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [6] (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) в части ограничения возможности досрочного голосования на выборах пошел еще дальше. В соответствии с пунктом 1 статьи 65 указанного закона досрочное голосование на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, на референдуме Российской Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации не проводится. Ис-
^ ^ X ^ ^ Л Г Л 1 Л и Г П ^ Л Д и
ключение из этого правила было установлено в пункте 10 этой же статьи, согласно которому в случаях и порядке, предусмотренных законом, соответствующая комиссия вправе по согласованию с вышестоящей комиссией принять решение о проведении досрочного голосования (но не ранее чем за 20 дней до дня голосования) в отдаленных и труднодоступных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях, на одном и более избирательных участках, участках референдума.
Традиционное досрочное голосование сохранилось только на муниципальных выборах и местных референдумах, поскольку на данных выборах и референдумах проведение досрочного голосования в большей степени, нежели институт открепительного удостоверения, может обеспечить реализацию принципа всеобщности избирательного права [7].
Спустя три года нормы Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, регламентирующие досрочное голосование, вновь подверглись корректировке. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» разрешил проведение досрочного голосования на референдуме субъекта Российской Федерации [8]. Однако возможности для досрочного голосования ограничивались. Избирательные комиссии получили право проверить указанную в заявлении избирателя, участника референдума причину досрочного голосования и в случае ее неподтверждения отказать в выдаче бюллетеня для досрочного голосования. Кроме того, досрочное голосование на избирательных участках, участках референдума, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях можно было проводить не ранее чем за 15 дней до дня голосования.
Однако практика проведения досрочного голосования на муниципальных выборах по-
казала неуклонный рост числа избирателей, проголосовавших досрочно, что, по мнению многих участников избирательного процесса, серьезно искажало результаты волеизъявления граждан, а также служило одним из способов искусственного повышения явки на муниципальных выборах. Показательными в этом отношении стали досрочные выборы главы города Сочи 26 апреля 2009 года, на которых досрочно проголосовали больше 10 % от числа граждан, включенных в списки избирателей, или около 25 % от всех избирателей, принявших участие в голосовании.
Результатом анализа и обобщения практики досрочного голосования на муниципальных выборах стал Федеральный закон от 31 мая 2010 года № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления» [9]. Статья 65 действующего закона была изложена в новой редакции, согласно которой на выборах досрочное голосование может проводиться только на избирательных участках, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях.
Анализ вышеизложенных норм показывает, что институт досрочного голосования за шестнадцать лет прошел путь от полной свободы в его реализации до существенного ограничения применительно ко всем уровням выборов. Исключение составили лишь случаи, при которых досрочное голосование является единственным возможным способом обеспечения избирательных прав граждан.
Однако с таким подходом законодателя не согласился Конституционный Суд Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) при рассмотрении запроса Законодательного Собрания Владимирской области. В постановлении от 15 апреля 2014 года № 11-П [10] суд указал на следующее. По общему правилу, установленному Феде-
ральным законом об основных гарантиях избирательных прав, голосование на выборах осуществляется посредством заполнения избирателем избирательного бюллетеня в день голосования в помещении для голосования на избирательном участке по месту жительства, где он включен в список избирателей. Учитывая наличие или возможность возникновения обстоятельств, препятствующих совершению избирателем указанных действий или существенным образом затрудняющих их именно в данный день и в данном месте, закон устанавливает исключения из этого общего правила, в частности позволяющие участвовать в голосовании по открепительным удостоверениям и вне помещения для голосования, по почте, а также путем досрочного голосования. Цель введения таких дополнительных организационно-правовых механизмов - в максимальной степени обеспечить избирателям возможность отдать свои голоса на выборах сообразно собственным предпочтениям, не допуская несоразмерных обре-менений, не создавая непреодолимых препятствий.
Для современных государств характерна тенденция к усилению юридических, организационных и иных гарантий реализации избирательных прав с использованием субсидиарных способов осуществления активного избирательного права. Накопленный ими опыт свидетельствует о том, что нацеленное на достижение всеобщности избирательного права разумное увеличение доступных видов электоральных практик способствует и росту числа граждан, принявших участие в голосовании, повышению гражданской активности. Однако при этом для обеспечения подлинности и справедливости избирательного процесса и его результатов должны быть гарантированы надежность и эффективность субсидиарных механизмов, применяемых для организации голосования.
В Российской Федерации субсидиарные институты, призванные в качестве дополнительных гарантий обеспечивать осуществление активного избирательного права, в том виде, в каком они функционируют в систе-
ме действующего правового регулирования, имеют существенные недостатки, которые препятствуют гражданам, желающим принять участие в голосовании на выборах, но по различным уважительным причинам не могущим сделать этого в день голосования на избирательных участках, где они включены в список избирателей, отдать свои голоса на выборах и тем самым реализовать конституционное право избирать.
Федеральный законодатель обязан исходить из того, что вводимые им процедуры призваны, не нарушая сам принцип свободных выборов, обеспечить избирателям, насколько это возможно, беспрепятственное участие в голосовании. Действуя в рамках своих конституционных полномочий по регулированию и защите прав и свобод человека, он не вправе создавать необоснованные препятствия для реализации права граждан избирать и быть избранными, допускать искажение конституционных принципов избирательного права, отмену или умаление самих принадлежащих гражданам Российской Федерации избирательных прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание.
Внесение в правовое регулирование изменений, направленных на исключение или ограничение ранее установленных дополнительных гарантий реализации гражданами своих избирательных прав, возможно, только если новое законодательное решение преследует конституционно значимые цели, обеспечивает соразмерность вводимых ограничений этим целям, а также учитывает состояние системы общественных отношений, которыми определяется содержание как прежнего (предоставлявшего соответствующую возможность), так и вновь вводимого (исключающего ее) регулирования.
Во всяком случае одни лишь формальные критерии, такие как рационализация деятельности органов публичной власти, в том числе избирательных комиссий, не могут служить основанием для законодательного ограничения использования института досрочного голосования. Что касается аргументов относительно того, что досрочное голосование
А а X А ^ Л I г Л 1 л и г \\ ^ Л Д и
открывает возможности для различного рода нарушений, то федеральный законодатель, как следует из содержания пунктов 1 и 2 статьи 65 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, не отказался от этого института и, следовательно, не считает возможные нарушения предопределенными самой его природой - при условии надлежащей организации, обеспечивающей надежность, эффективность и прозрачность соответствующих процедур.
При этом данные законоположения в части, не допускающей использование института досрочного голосования в иных, помимо предусмотренных им и весьма ограниченных, случаях, императивным образом препятствуют организации досрочного голосования по другим основаниям, чем ограничивают активное избирательное право тех граждан, которые по уважительным причинам не могут в день голосования прибыть на свой избирательный участок, причем это ограничение в системе действующего правового регулирования во многих случаях не компенсируется иными установленными избирательным законодательством гарантиями и способно подтолкнуть гражданина к отказу от участия в голосовании.
Поскольку референдум и выборы осуществляются посредством голосования граждан, участники референдума и избиратели, голосующие на выборах, равным образом являются участниками равноположенных по своей конституционной значимости высших форм осуществления народовластия, а потому основания и условия использования и теми и другими субсидиарных механизмов голосования как дополнительных гарантий права на участие в референдуме и активного избирательного права (досрочное голосование, голосование по почте, по открепительным удостоверениям и др.) должны быть в принципиальном плане также равными. Регулирование, вводящее неравные возможности использования института досрочного голосования на выборах и на референдуме и тем самым прямо противопоставляющее эти институты по объему гарантий реализации
права на участие в голосовании, нарушает установленный Конституцией РФ принцип, согласно которому и референдум, и свободные выборы являются высшими формами осуществления народовластия.
Несмотря на юридическую безупречность доводов, послуживших основанием для вынесения указанного постановления и последующего принятия Федерального закона от 5 мая 2014 года № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [11], которым досрочное голосование было возвращено на муниципальные выборы и предусмотрена возможность его введения на региональных выборах, представляется необходимым обратить внимание на ряд обстоятельств, которым Суд уделил недостаточное внимание при вынесении решения.
Не вызывает сомнений тот факт, что если гражданин в силу уважительных причин не может проголосовать на избирательном участке в день голосования, поскольку будет находиться за пределами избирательного округа, а возможность проголосовать досрочно законом не предусмотрена, то возможности проголосовать для такого гражданина существенно ограничиваются.
Между тем, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд, в тех случаях, когда федеральный законодатель устанавливает ограничения конституционных прав и свобод, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. Даже имея цель воспрепятствовать злоупотреблению правом, он должен использовать не чрезмерные, а только обусловленные необходимостью защиты конституционно значимых ценностей меры [12]. Представляется, что отмена досрочного голосования на выборах не приводит к утрате реального содержания активного избирательного права. Даже при наличии уважительных причин, как правило, гражданин, приложив определенные усилия,
все же может проголосовать в день голосования. Законодатель не может устранить абсолютно все препятствия для реализации гражданами избирательных прав и учесть все возможные ситуации.
Например, в Иркутской области довольно много граждан проживает в Иркутске и других крупных городах, имея регистрацию по месту жительства в других населенных пунк-тах. Такие граждане традиционно не принимают участие в муниципальных выборах, выборах Губернатора Иркутской области, а также в выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области по соответствующему одномандатному округу. Ни открепительные удостоверения, ни досрочное голосование не могут обеспечить полную реализацию их избирательных прав, поскольку им в любом случае необходимо прибыть в соответствующую территориальную или участковую избирательную комиссию (иногда это несколько сотен километров). Однако ничто не мешает этим гражданам потратить время и приехать для голосования на выборах к месту постоянной регистрации.
В более сложной ситуации оказываются граждане, которые накануне дня голосования попадают в лечебные учреждения. Они могут быть включены в список избирателей на ранее образованном избирательном участке по месту временного пребывания только не позднее чем за три дня до дня голосования и фактически оказываются лишены возможности проголосовать.
Как показывает практика, число избирателей, которые не могут проголосовать в день голосования на своем избирательном участке в силу неустранимых причин, не превышает одного процента. Однако в некоторых случаях это число досрочно проголосовавших может увеличиваться и в десять раз.
В соответствии с новой редакцией пункта 2 статьи 65 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав избирателю, участнику референдума, который в день голосования по уважительной причине (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение госу-
дарственных и общественных обязанностей, состояние здоровья и иные уважительные причины) будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, участке референдума, на котором он включен в список избирателей, участников референдума, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно. Именно в данной норме, редакция которой практически не отличается от предыдущих редакций закона, закладывается потенциал для спорных ситуаций на муниципальных выборах. Основной проблемой применения института досрочного голосования является возможность неограниченного злоупотребления избирателями правом на такое голосование. Наибольшее распространение в качестве причины досрочного голосования получил выезд за пределы территории избирательного участка в день голосования, поскольку основанием для досрочного голосования является любая уважительная причина. Фактически в качестве неуважительной причины избирательная комиссия может признать только нежелание избирателя проголосовать в день голосования. Однако, как представляется, даже если законодатель ограничится закрытым перечнем уважительных причин, ситуация не изменится. В случае возникновения у членов избирательной комиссии сомнений по поводу достоверности причины, указанной в заявлении избирателя, желающего проголосовать досрочно (например, пятидесятый за день гражданин, который утверждает, что будет в командировке в день голосования), Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не предоставляет комиссии права отказать в выдаче избирательного бюллетеня.
По этой причине сложно согласиться с выводами Конституционного Суда относительно того, что возможные нарушения не предопределяются самой природой досрочного голосования при условии надлежащей организации, обеспечивающей надежность, эффективность и прозрачность соответствующих процедур. Отказ законодателя от применения института
А а X А ^ Л I г Л 1 л и г \ ^ л д и
досрочного голосования на выборах говорит как раз об обратном. Досрочное же голосование в отдаленных и труднодоступных местностях представляет собой самостоятельную процедуру, существенно отличающуюся от обычного досрочного голосования как по основаниям, так и по порядку проведения.
Также полагаем несущественным соотнесение вопроса отмены или введения досрочного голосования на выборах и референдумах. Являясь равными по значимости формами осуществления народовластия, по своей сути они принципиально различны, что в свою очередь не порождает у законодателя обязанности одинаково регулировать в том числе и вопросы процедуры досрочного голосования на выборах и референдумах.
К сожалению, свобода избирателя в использовании возможности досрочного голосования в ряде случаев способна угрожать интересам многих избирателей, всего муниципального образования и государства в целом.
Сравнительно небольшая активность избирателей в сочетании с высокой конкурентностью на муниципальных выборах приводят к тому, что для некоторых кандидатов привлечение граждан к досрочному голосованию с использованием организационных, административных и финансовых ресурсов является обязательной частью избирательной кампании. Воспрепятствовать подобной деятельности избирательным комиссиям и органам внутренних дел удается далеко не всегда.
Так, в досрочных выборах мэра муниципального образования «Город Тулун» 29 июня 2014 года приняли участие 38 % избирателей (13 681), из которых досрочно проголосовали почти 10 % (1 302). По итогам голосования разница между победителем и вторым кандидатом составила 37 голосов избирателей.
На выборах депутатов Думы города Иркутска 14 сентября 2014 года в одном из избирательных округов возникла аналогичная ситуация. В избирательном округе № 21 в голосовании приняли участие почти 29 % избирателей (3 844), из которых более 20 %
(886) проголосовали досрочно. По итогам голосования разница между избранным депутатом и вторым кандидатом составила 58 голосов.
В досрочных выборах мэра Иркутского района 6 декабря 2015 года приняло участие более 40 % избирателей (26 443), из них досрочно проголосовало более 22 % (5 991). По итогам голосования избранный кандидат опередил своего ближайшего конкурента на 5 893 голоса.
Хотя в данных случаях досрочное голосование принципиально не повлияло на общие итоги голосования и победившие кандидаты были избраны в соответствии с действительной волей избирателей, институт выборов для многих граждан, не разбирающихся в тонкостях организации голосования, был существенно дискредитирован.
Все изложенное позволяет сделать вывод о том, что в целях защиты государственных и общественных интересов законодатель мог и должен был ввести ограничения в отношении права досрочного голосования на выборах. Однако Конституционный Суд посчитал эти ограничения чрезмерными. Между тем ни избирательные комиссии, ни органы внутренних дел в настоящее время не обладают необходимым юридическим и организационным инструментарием для пресечения возможных злоупотреблений правом на досрочное голосование.
С учетом сложившейся практики применения института досрочного голосования на муниципальных выборах необходимость совершенствования норм, регламентирующих эту важную гарантию реализации активного избирательного права, очевидна.
Закрепляя возможность для избирателя проголосовать досрочно, законодатель традиционно преследовал цель устранения возможных препятствий в реализации активного избирательного права, с тем чтобы как можно больше избирателей могло принять участие в голосовании. Поэтому избирателям изначально была предоставлена максимальная свобода в реализации своего права на досрочное голосование. Даже когда в Фе-
деральном законе об основных гарантиях избирательных прав появился закрытый перечень уважительных причин, одну из которых избиратель обязан обозначить в заявлении, подаваемом в соответствующую избирательную комиссию, указанный подход практически не изменился. Законодатель тем самым лишь дает избирателю намек, что причина для досрочного голосования должна быть действительно уважительной, но фактически обязывает избирательные комиссии верить избирателю. Как известно, ничем не ограниченная свобода обычно приводит к злоупотреблениям. Между тем свобода в реализации любого субъективного права должна существовать лишь до тех пор, пока не нарушает права и интересы других лиц.
Таким образом, процедура досрочного голосования с одной стороны должна обеспечивать баланс интересов общества, государства и отдельных граждан, а с другой - предусматривать эффективные механизмы предупреждения злоупотреблений правом на досрочное голосование.
Способы законодательного решения указанной задачи, к сожалению, далеко не очевидны. К примеру, можно пойти по традиционному пути усиления ответственности за нарушения в данной сфере, однако эффективность такого подхода довольно сомнительна.
Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав предусматривает возможность отмены регистрации кандидата судом по заявлению зарегистрировавшей кандидата избирательной комиссии, кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, в случаях неоднократного использования кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения, установления факта подкупа избирателей кандидатом, его доверенным лицом, уполномоченным представителем по финансовым вопросам, а также действующими по их поручению иным лицом или организацией (подп. 6 и 7 пункта 7 статьи 76).
Однако если подобные действия совершались с целью привлечения граждан к до-
срочному голосованию, применить к кандидату такую меру конституционно-правовой ответственности практически невозможно. Проголосовать досрочно гражданин может не ранее чем за десять дней до дня голосования, а согласно части 5 статьи 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление об отмене регистрации кандидата может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования [13]. Предположим однако, что в рамках производства по делу об административном правонарушении сотрудникам органов внутренних дел удалось установить факты подкупа избирателей, в том числе с целью побуждения их к участию в досрочном голосовании, со стороны кандидата или других лиц, действовавших по его поручению. В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 статьи 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов после определения результатов выборов в случае установления фактов подкупа избирателей избранным кандидатом и если указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей. С учетом сложившейся судебной практики для отмены результатов выборов суду необходимо установить факты массового подкупа избирателей определенными кандидатами при относительно небольшой разнице в количестве голосов, поданных за каждого кандидата [14].
Усиление административной ответственности кандидата, других лиц, в том числе за подкуп избирателей, установление ответственности самих избирателей за злоупотребление правом на досрочное голосование при существующей процедуре, с учетом известной сложности в доказывании обстоятельств правонарушения, также не даст никакого эффекта.
По этой причине необходимо совершенствовать нормы, регламентирующие саму процедуру досрочного голосования. Тради-
А а X А ^ Л г Л 1 л и г \ ^ Л д и
ционно досрочное голосование по общему правилу осуществлялось не ранее чем за 15 дней до дня голосования. Согласно действующей редакции статьи 65 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав указанный срок сократился до десяти дней. Практика организации и проведения досрочного голосования на муниципальных выборах показывает, что избирателей, проголосовавших досрочно в помещении участковой избирательной комиссии в течение трех дней до дня голосования, зачастую в несколько раз больше, чем избирателей, проголосовавших в помещении территориальной избирательной комиссии (избирательной комиссии муниципального образования) в течение недели. На наш взгляд, причина здесь не только в сложностях организационного характера. Для большинства граждан, голосующих досрочно по уважительным причинам, десяти дней либо недостаточно (например, в случае отъезда в отпуск), либо более чем достаточно (командировка, режим рабочего времени). Кроме того, как показывает практика, недобросовестные кандидаты в течение десяти дней до дня голосования проводят системную работу, направленную на привлечение как можно большего числа граждан к досрочному голосованию. Сокращение этого срока существенно уменьшит возможности для таких злоупотреблений.
Еще одной новеллой процедуры, ограничивающей возможности для злоупотреблений, может стать законодательное закрепление обязанности избирателя представлять в избирательную комиссию документы, подтверждающие наличие у него уважительной причины для досрочного голосования.
Как уже отмечалось, до отмены досрочного голосования на выборах Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав содержал норму, согласно которой избирательные комиссии имели право проверить достоверность причины, указанной в заявлении избирателя о досрочном голосовании, и в случае ее неподтверждения отказать в вы-
даче бюллетеня. Однако реализация предоставленного избирательным комиссиям права существенно затруднялась тем, что на избирателя не налагалась корреспондирующая этому праву юридическая обязанность по документальному подтверждению уважительности причины для досрочного голосования. Кроме того, полагаем необходимым установить административную ответственность граждан за представление в избирательную комиссию заведомо не соответствующих действительности сведений о причинах досрочного голосования.
Конституционный Суд неоднократно указывал, что законодатель не вправе создавать необоснованные препятствия для реализации гражданами своих прав. Законодательное закрепление указанных правил, как представляется, не станет бременем только для тех избирателей, у которых действительно имеется уважительная причина для досрочного голосования.
1. СПС «КонсультантПлюс».
2. СПС «КонсультантПлюс».
3. Собрание законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
4. Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
5. Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1653.
6. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
7. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / отв. ред. Вешняков A.A. М., 2003. С.531.
8. Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104.
9. Собрание законодательства РФ. 2010. № 23. Ст. 2794.
10. Собрание законодательства РФ. 2014. № 16. Ст. 1922.
11. Собрание законодательства РФ. 2014. № 19. Ст. 2300.
12. См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 г. № 8-П // Собрание законодательства РФ. 2013. № 18. Ст. 2292.
13. Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
14. См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2005 г. № 114-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шлыка Эдуарда Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 3 статьи 77 и пункта 4 статьи 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 5. 2005.
