CC BY
91
И. В. Ильин*
институт досрочного голосования на муниципальных выборах как механизм обеспечения избирательных прав граждан российской федерации
Ключевые слова: выборы, избирательное право, местное самоуправление, муниципальные выборы, досрочное голосование.
Аннотация: Cтатья посвящена особенностям нормативного регулирования досрочного голосования на муниципальных выборах в Российской Федерации. В публикации проводится сравнительное исследование института досрочного голосования и голосования по открепительным удостоверениям в условиях выборов в органы местного самоуправления. В статье обозначаются актуальные проблемы правового регулирования досрочного голосования на муниципальных выборах.
Нормы-принципы современного избирательного права России реализуются посредством функционирования законодательно закрепленной системы гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Данная система в качестве структурных элементов включает правовые институты, регулирующие отдельные составляющие процесса подготовки и проведения выборов и референдумов в РФ с целью обеспечения неукоснительного соблюдения избирательных прав граждан. Не является исключением и институт досрочного голосования на местном уровне.
Положения ч. 4 ст. 4 закона от 27 сентября 2002 г. № 119-Фз «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», раскрывающие содержание принципа всеобщности избирательного права и права на участие в референдуме граждан РФ, указывают на необходимость наличия особой категории граждан (находящихся во время проведения голосования вне пределов места жительства) как основание действия института досрочного голосования.
Анализируя содержание норм, регулирующих порядок досрочного голосования на уровне местного самоуправления, прежде всего, представляется необходимым обратиться к динамике развития избирательного законодательства в рассматриваемой сфере, тем более что круг правоотношений, к которым применяются нормы о досрочном голосовании, имеет устойчивую
* Юрисконсульт ЭАО «Новые ресурсы».
тенденцию к сужению.
Федеральный Закон от 26 октября 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» не содержал отдельной статьи, регламентирующей основания и порядок проведения досрочного голосования. Статья 30, устанавливавшая общий порядок голосования на выборах различного уровня, указывала, что избирателю, который в течение 15 дней до дня выборов включительно по тем или иным причинам будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прийти на избирательный участок, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно, путем заполнения избирательного бюллетеня в помещении окружной или участковой избирательной комиссии.
Рассматриваемый правовой акт не содержал конкретных оснований, достаточных для получения права на досрочное голосование, не определял детальный порядок его проведения, а также не устанавливал ограничений для применения соответствующих норм.
Однако опыт проведения избирательных кампаний 1994-1997 годов остро поставил вопрос о степени детализации рассматриваемых норм и эффективности правового регулирования соответствующих отношений. В крупных населенных пунктах досрочное голосование порой сопровождалось попытками воздействия на волеизъявление избирателей, в том числе, прямого их подкупа. В результате таких противоправных действий в ряде случаев наблюдалось резкое изменение, по сравнению с ранее проведенными выборами, доли тех избирателей, которые голосовали досрочно.1 Безусловно, такие факты вызвали обоснованные сомнения в добровольности волеизъявления избирателей, а следовательно в истинности итогов голосования и результатов выборов.
В сложившейся ситуации законодатель избрал путь последовательной детализации норм, регулирующих механизм досрочного голосования, посредством включения соответствующих положений в закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В нем в отличие от закона 1994 г. регулированию рассматриваемых отношений была посвящена отдельная статья 53, которая существенно изменила законодательную основу и порядок проведения досрочного голосования. В частности, был сужен объем правоотношений, к которым применялись нормы о досрочном
1 Наумов В. И. Избирательное законодательство России: этапы становления. М, 1998.
голосовании - возможность его применения предусматривалась только при отсутствии в соответствующем законодательстве положений о голосовании по открепительным удостоверениям. Примечательно также появление в рассматриваемом акте исчерпывающего списка оснований (уважительных причин) для предоставления возможности досрочного голосования, а также установление конкретных сроков проведения досрочного голосования в зависимости от уровня избирательной комиссии, где имеет место проведение соответствующей процедуры.
Ныне правовой базой регулирования досрочного голосования служит закон 2002 г. В нем круг отношений, к которым применяются нормы о досрочном голосовании, максимально ограничен. Так, ч. 1 ст. 65 предусматривает возможность проведения соответствующего голосования лишь на местном уровне. Причины, побудившие законодателя прекратить практику применения досрочного голосования на выборах, референдумах федерального уровня и уровня субъекта РФ (за исключением досрочного голосования в отдаленных и труднодоступных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях) разнообразны. Однако одним из основных поводов соответствующего решения, думается, было распространенное его использование в целях фальсификации итогов выборов. Таким образом, институт досрочного голосования, видоизменяясь в процессе развития российского избирательного законодательства, на данный момент применяется лишь при проведении выборов, референдумов на местном уровне.
Проанализируем нормативное содержание рассматриваемого института. В соответствии с ч. 2 ст. 65 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 г. применение процедуры досрочного голосования при проведении выборов, референдумов на местном уровне может иметь место лишь при отсутствии в соответствующем законодательстве норм о голосовании по открепительным удостоверениям. Полномочиями по установлению приоритета между досрочным голосованием и голосованием по открепительным удостоверениям при проведении выборов в органы местного самоуправления наделен законодатель субъекта РФ.
Однако установившаяся система нормативного регулирования в рассматриваемой области имеет существенные противоречия. В подтверждение обратимся к понятию голосования по открепительным удостоверениям, а также, что не менее важно, определим целесообразность применения
досрочного голосования на местном уровне. Целью ст. 62 рассматриваемого Закона2 является обеспечение избирательных прав соответствующей категории граждан при проведении выборов по избирательным округам, расположенным в рамках обширной территории (выборы Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выборы законодательной власти субъектов РФ). По выборам же в органы местного самоуправления избирательным округом является территория соответствующего муниципального образования в целом, либо значительная ее часть. В большинстве случаев территория муниципального образования, образующая несколько избирательных округов, которые включают в себя в среднем от 5 до 10 участковых избирательных комиссий, имеет незначительную площадь. Использовать процедуру голосования по открепительным удостоверениям в данном случае представляется мало обоснованным. Вряд ли можно признать рациональным выдать открепительное удостоверение избирателю, который по каким-либо причинам не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, где он обладает активным избирательным правом, в пределах соответствующего избирательного округа, если избирательные участки расположены на незначительном расстоянии друг от друга.
Исключение составляют крупные города как отдельные муниципальные образования в составе соответствующих субъектов РФ, выборы главы местной власти в которых проводятся по общегородскому избирательному округу. Однако, даже принимая во внимание гипотетическую возможность возникновения у избирателя необходимости в день голосования находиться на значительном удалении от места жительства в пределах городской территории, процедуру голосования по открепительным удостоверениям на местных выборах нельзя признать эффективной.
Критерием приоритетного законодательного закрепления соответствующего вида голосования при проведении выборов в органы местного самоуправления является степень обеспечения избирательных прав рассматриваемой категории граждан в рамках наиболее широкого круга соответствующих правоотношений. В подтверждение отметим, что, рас-
2 Данная статья устанавливает, что избиратель, который в день голосования не будет иметь возможность прибыть в помещение для голосования того избирательного участка, где он включен в список избирателей, вправе получить в соответствующей комиссии открепительное удостоверение и принять участие в голосовании на том избирательном участке, на котором он будет находиться в день голосования, в пределах избирательного округа, где данный избиратель обладает активным избирательным правом.
пространяясь на идентичный с голосованием по открепительным удостоверениям субъектный состав избирателей, досрочное голосование при проведении выборов в органы местного самоуправления обладает рядом существенных преимуществ:
- предоставляет право избирателям, которые не смогут в день голосования прибыть в помещение для голосования на соответствующем избирательном участке или будут находиться вне пределов избирательного округа, осуществить свой выбор;
- обеспечивает избирательные права граждан, находящихся на день голосования в дороге; граждан, в отношении которых осуществляются медицинские операции (включая дооперационный и послеоперационный периоды); избирателей, имеющих сменный график работы и др.
Таким образом, процедуру голосования по открепительным удостоверениям нерационально применять на местном уровне. Единственным на сегодняшний день действенным правовым средством, думается, является досрочное голосование. Однако данный институт, являясь, безусловно. предпочтительным способом обеспечения избирательных прав определенной категории граждан на муниципальных выборах, не лишен недостатков. Прежде всего, он недостаточно детализирует процедуру досрочного голосования. Как уже говорилось, практика проведения муниципальных выборов повсеместно выявляет использование института досрочного голосования на местных выборах для фальсификации итогов голосования. Как ни странно, такая возможность заложена в самом институте, в частности, в понимании феномена досрочности (голосование не в день, официально установленный нормативно-правовым актом определенного уровня). И дело здесь в том, что контроль за порядком проведения досрочного голосования со стороны государства и общества практически отсутствует. Кроме того, усложнена процедура определения результатов данного вида голосования.
Посмотрим на перечень оснований для предоставления прав избирателю проголосовать досрочно, который, по нашему мнению, должен быть исчерпывающим. В целях предотвращения имеющей место практики преднамеренного расширительного его толкования, целесообразно, прежде всего, нормативно раскрыть содержание такого основания досрочного голосования, как выполнение общественных обязанностей. Принимая во внимание тот факт, что участие в выборах само по себе является гражданским долгом, то есть общественной обязанностью, необходимо нормативно закрепить список соответствующих обязанностей, выполнение которых
дает право проголосовать досрочно. Термин «общественные обязанности» в этой связи будет разумным не употреблять - его заменит перечень конкретных оснований.
Целесообразно также законодательно закрепить обязанность избирателя, подающего заявление о предоставлении права досрочного голосования, документально подтверждать указанную причину невозможности участвовать в выборах в день официального проведения голосования.
Правомерность данных предложений подтверждает практика. Так, в период проведения досрочного голосования на выборах депутатов муниципальных советов Калининского района Санкт-Петербурга избиратели подавали в соответствующие избирательные комиссии заявления с указанием таких причин, как «семейные обстоятельства» и «необходимость поездки на дачу».3 И если «уезжаю на дачу» - причина, явно не относящаяся к уважительным, то «семейные обстоятельства» в силу отсутствия нормативно закрепленного списка общественных обязанностей вполне подпадают под указанное понятие.
Учитывая сказанное, норму ч. 2 ст. 65 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 г. целесообразно изложить в следующей редакции: «Избиратель, участник референдума, голосующий досрочно, подает в соответствующую комиссию заявление, в котором указывает причину досрочного голосования, а также предоставляет документы, подтверждающие указанные основания». Список конкретных документальных подтверждений по каждому основанию для досрочного голосования следует закрепить нормативным актом Центральной избирательной комиссии РФ.
Предложенные пути детализации избирательного законодательства позволят сделать нормативный перечень оснований досрочного голосования исчерпывающим и тем самым устранить возможность злоупотреблений в избирательном процессе.
Однако наибольшая по объему часть проблемных ситуаций, связанных с применением на муниципальном уровне норм о досрочном голосовании, связана не с несовершенством отдельных его норм, а с высоким уровнем «избирательности» лиц в деле фальсификации итогов голосования. Как ни странно, большая часть правонарушений совершается самими организаторами выборов - членами избирательных комиссий (достижение не-
3 Вишневский Б. Л. Муниципальные страдания // Санкт-Петербургские ведомости.
2004. 20 ноября.
обходимого порога явки, организация победы определенного кандидата на выборах и т. д.).
Так, при организации и проведении выборов депутатов муниципальных советов Санкт-Петербурга 19 декабря 2004 г., в период проведения досрочного голосования в МО «Светлановское», на территории которого 4 избирательных округа, наблюдатели от блока «Демократический Петербург» каждый день вели подсчет количества досрочно проголосовавших избирателей путем составления актов. В одном из округов «Светлановского» к 20-00 15 декабря, по их данным, было 749 избирателей, осуществивших свой выбор досрочно. заверить эти сведения соответствующая избирательная комиссия отказалась, а на следующее утро представила сведения о том, что досрочно голосовало 2732 человека. В итоге, по данным наблюдателей, в целом в «Светлановском» досрочно проголосовали 3890 человек, а ИКМО заявила о 13498 избирателях, осуществивших рассматриваемую процедуру.
Где, кем и на основании какого решения в период с 20-00 15 декабря до 13-00 16 декабря было выдано 1983 бюллетеня для досрочного голосования наблюдателям объяснено не было. Тем самым, вопрос о том, как могли почти 2000 человек проголосовать ночью, остался открытым.4
В процессе подведения итогов голосования в том же МО «Светлановское» были нарушены следующие требования рассматриваемого законодательства. В нарушение ч. 7 ст. 65 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 г. участковые избирательные комиссии не проводили отдельного подсчета голосов досрочно проголосовавших избирателей, хотя процент таких избирателей превышал 20 %. Нарушенными оказались и права членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, а также наблюдателей на визуальное ознакомление с запечатанными конвертами, содержащими бюллетени, и со списком избирателей, проголосовавших досрочно.5
Не были соблюдены также нормы, предусматривающие, что при досрочном голосовании местом его проведения может быть только помещение ИКМО. Так, в Калининском районе Санкт-Петербурга «пункты» досрочного голосования были организованы не только в школах и правлениях ЖСК, но даже в районном отделе социального обеспечения, где граждане получа-
4 Вишневский Б. Л. Условно досрочное голосование // Новая газета. 2005. 31 янв.
5 Вишневский Б. Л. Муниципальные фантазии // Санкт-Петербургские ведомости.
2005. 20 янв.
ли бюллетень одновременно с гуманитарной помощью, а также на одном из вещевых рынков.6
Нарушения норм избирательного законодательства в части проведения досрочного голосования на муниципальных выборах типичны не только для Санкт-Петербурга, но практически для всех регионов России. Повсеместное использование рассматриваемой процедуры в противоправных целях вынуждает законодателей субъектов РФ отказываться от использования досрочного голосования на местных выборах и заменять его голосованием по открепительным удостоверениям.7 Данный шаг региональных законодателей представляется непродуманным. Применять голосование по открепительным удостоверениям на муниципальных выборах, как уже показывалось, нерационально.
Таким образом, представляется возможным внести следующие изменения в Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 г.:
- дополнить ст. 62 нормой следующего содержания - «Голосование по открепительным удостоверениям на выборах органов местного самоуправления на местном референдуме не проводится»;
- в ч. 2 ст. 65 абзац «если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям» исключить.
Институт досрочного голосования как единственный эффективный способ обеспечения избирательных прав определенной категории граждан на местном уровне должен быть закреплен нормативно. Это послужит дополнительной гарантией реализации принципа всеобщности избирательного права. Обязательность же правового регулирования данной процедуры законами субъектов РФ целесообразно закрепить в федеральном избирательном законодательстве.
6 Костерина М. Не каждые выборы одинаково полезны // Лига избирательниц. 2005. 15 янв. № 8.
7 Так, в Законе Нижегородской области от 2 декабря 2002 г. №75-З «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Нижегородской области» нормативная регламентация досрочного голосования отсутствует - оно заменено голосованием по открепительным удостоверениям. Законодательное собрание Санкт-Петербурга в январе 2005 года также решило отказаться от использования процедуры досрочного голосования на местном уровне (Закон принят во втором чтении).
