CC BY
32ющих на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления и др. (ч. 32 ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
3. На основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования может быть одновременно главой местной администрации (п. 2 ч. 2 ст. 36). При этом устанавливается одно условие - он должен избираться на муниципальных выборах (п. 2 ч. 2 ст. 36). А в сельских поселениях и внутригородских территориях городов федерального значения он может быть одновременно главой муниципального образования, главой местной администрации и исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования (п. 3 ч. 2 ст. 36).
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Часть 3 ст. 9 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федера-
ции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152.
6. Статья 30 Устава городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 15 декабря 2005 г. № 3/6 // Вечерняя Уфа. 2005, 28 дек.
7 Статья 44 Устава города Усолье-Сибирское Иркутской области от 30 июля 1998 г. № 80 // СПС «Консультант-Плюс».
8. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации. См.: Настольная книга для муниципальных политиков / под ред. Е.С. Шугриной, В.А. Си-вицкого. 2-е изд. перераб. и доп. М., 2009. С. 127.
9. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 43. Ст. 4190.
10. Пункт 2 ст. 20 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
11. Пункт 4 ст. 20 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
12. Абзац 3 п. 5 ст. 20 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
ДОСРОЧНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ: СОВРЕМЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕШЕНИЕ
И ПЕРСПЕКТИВЫ
Я.С. Иванова
30
В современных условиях низкой электоральной активности избирателям необходимо предоставить максимум возможностей выразить свое волеизъявление, возможность выбора, в том числе возможность проголосовать досрочно [1]. Однако практика правового регулирования досрочного голосования в современной России весьма неоднозначна.
Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» [2] (далее — закон 1994 г.) не содержал отдельной статьи, регламентирующей основания и порядок проведения досрочного голосования. Статья 30, устанавливающая общий порядок голосования на выборах различного уровня, указывала, что избирателю, который в течение 15 дней до дня выборов включительно по тем или иным причинам будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть на избирательный участок, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно путем заполнения избирательного бюллетеня в помещении окружной или участковой избирательной комиссии. При этом закон не содержал конкретных оснований, достаточных для получения пра-
ва на досрочное голосование, не определял детальный порядок его проведения, а также не устанавливал ограничений для применения соответствующих норм. В ходе проведения избирательных кампаний 1994-1997 гг. остро встал вопрос о степени детализации рассматриваемых норм и эффективности правового регулирования соответствующих отношений. В крупных населенных пунктах досрочное голосование порой сопровождалось попытками воздействия на волеизъявление избирателей, в том числе прямого их подкупа. В результате таких противоправных действий в ряде случаев наблюдалось резкое изменение, по сравнению с ранее проведенными выборами, доли тех избирателей, которые голосовали досрочно. Безусловно, такие факты вызвали обоснованные сомнения в добровольности волеизъявления избирателей, а следовательно, в истинности итогов голосования и результатов выборов [3].
В сложившейся ситуации законодатель предпринял попытку максимально детализировать нормы, регулирующие механизм досрочного голосования. В Федеральном законе 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
рендуме граждан Российской Федерации» [4] в отличие от закона 1994 г. рассматриваемым отношениям была посвящена отдельная ст. 53, которая существенно изменила законодательную основу и порядок проведения досрочного голосования. В частности, был сужен объем правоотношений, к которым применялись нормы о досрочном голосовании - возможность его применения предусматривалась только при отсутствии в соответствующем законодательстве положений о голосовании по открепительным удостоверениям. Примечательно также появление в рассматриваемом акте исчерпывающего списка оснований (уважительных причин) для предоставления возможности досрочного голосования, а также установление конкретных сроков его проведения.
В принятом в 2002 г. действующем Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав его ст. 65 определенное время предусматривала возможность применения процедуры досрочного голосования только при проведении муниципальных выборов и лишь при отсутствии в соответствующем законодательстве норм о голосовании по открепительным удостоверениям. Но в связи с внесенными с эту статью в мае прошлого года изменениями данная процедура стала невозможной [5].
Исключая возможность досрочного голосования на муниципальных выборах, законодатель предполагает обеспечить всеобщность избирательного права за счет применения процедуры голосования по открепительным удостоверениям. Но если на выборах федерального и регионального уровней эта процедура видится вполне уместной, то при проведении местных выборов ее целесообразность вызывает большие сомнения. Вряд ли можно признать рациональным выдачу открепительного удостоверения избирателю, который по каким-либо причинам не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, где он обладает активным избирательным правом, в пределах соответствующего избирательного округа, если избирательные участки расположены на незначительном расстоянии друг от друга [6]. Исключение составляют крупные города, выборы главы местной власти в которых проводятся по общегородскому избирательному округу. А сами члены избирательных комиссий и представители кандидатов, занятые с момента открытия избирательных участков и до окон-
чания подсчета голосов, которые по объективным причинам не могут принять участие в голосовании на своем избирательном участке?
Поэтому стоит признать, что голосование по открепительным удостоверениям является хотя и существенным элементом в системе гарантий всеобщности избирательного права, но далеко не исчерпывающим. Именно процедура досрочного голосования, распространяясь на идентичный с голосованием по открепительным удостоверениям субъектный состав избирателей, при проведении муниципальных выборов обладает рядом существенных по сравнению с голосованием по открепительным удостоверениям преимуществ. Возможность досрочного голосования, во-первых, предоставляет право проголосовать тем избирателям, которые в день голосования будут находиться вне пределов избирательного округа. Во-вторых, обеспечивает избирательные права граждан, находящихся на день голосования в дороге, имеющих сменный график работы. И, наконец, досрочное голосование дает возможность заранее осуществить свой выбор тем гражданам, в отношении которых осуществляются медицинские действия (включая дооперационный и послеоперационный периоды), и в случаях, если в больницах не будут образованы избирательные участки, в соответствии с положениями ст. 19 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, если состояние гражданина в связи с проводимыми медицинским лечением не позволит ему в день голосования сделать свой выбор.
Безусловно, процедура досрочного голосования не лишена недостатков, которые в основном связаны с отсутствием ее необходимой детализации. Как уже говорилось, практика проведения муниципальных выборов повсеместно выявляет использование института досрочного голосования на местных выборах для фальсификации итогов голосования. Как отмечают многие исследователи, основная причина здесь в том, что контроль за порядком проведения досрочного голосования со стороны государства и общества практически отсутствует [7]. Так, в дни досрочного голосования присутствие наблюдателей на избирательных участках не является обязательным. Но все же обозначенные обстоятельства не умаляют достоинств данной формы голосования.
Необходимо также отметить, что возможность досрочного голосования предусмотре-
31
№2/2011
на законодательством ряда зарубежных государств. В США, например, проведение этой процедуры практикуется более чем в 30 штатах [8]. При этом избирательные штабы кандидатов как раз активно агитируют своих сторонников голосовать досрочно, чтобы они гарантированно дошли до избирательных участков. От того, кто эффективнее организует своих сторонников для досрочного голосования, очень часто зависит успех на выборах. Скажем, в 2004 г. своих сторонников на досрочное голосование лучше мобилизовать удалось республиканцу Бушу-младшему, в итоге ставшему президентом. Президентские выборы 2008 г. также ознаменовались очень большим процентом проголосовавших досрочно, и здесь активнее оказались уже сторонники демократа Обамы. Главная проблема, с которой неизменно сталкиваются во многих штатах, - огромные очереди на участках. Зачастую даже месяц досрочного волеизъявления от столпотворений на участках не спасает. В Великобритании в досрочном почтовом голосовании участвует от 15 до 50 % избирателей. И страны Западной Европы продолжают расширять практику применения досрочного голосования как меру, помогающую избирателям реализовать свое право на участие в выборах.
Таким образом, аргументы, положенные в основу отмены досрочного голосования на избирательном участке по месту регистрации избирателя, явно несостоятельны. Доля голосующих досрочно в общем количестве участвующих в выборах ничтожно мала (менее 1 %) [9]. Учитывая эти обстоятельства, законодателю следует не устраняться от решения выявленных практикой проблем применения процедуры досрочного голосования, а всеми силами пытаться максимально их урегулировать. Стоит, в частности, предусмотреть исчерпывающий перечень оснований досрочного голосования, нормативно закрепить обязанность избирателя, желающего проголосовать досрочно, подтвердить причину невозможности участвовать в выборах в день официального проведения голосования, продумать систему защиты от незаконного воз-
действия на волеизъявления избирателя при досрочном голосовании и т.д.
1. В статье не затрагиваются вопросы регулирования досрочного голосования всех избирателей на одном или нескольких избирательных участках, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях.
2. Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации : Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3406.
3. Ильин И.В. Институт досрочного голосования на муниципальных выборах как механизм обеспечения избирательных прав граждан Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2009. № 3. С. 68-75.
4. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : Федеральный закон от 19 сент. 1997 г. № 124-ФЗ (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации 1997. № 38. Ст. 4339.
5. О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления : Федеральный закон от 31 мая 2010 г. № 112-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 23. Ст. 2794.
6. В большинстве случаев территория муниципального образования, образующая несколько избирательных округов, которые включают в себя в среднем от 5 до 10 участковых избирательных комиссий, имеет незначительную площадь.
7. См., например: Шугрина Е.С. Муниципальный ракурс модернизации: законодательные аспекты // Местное право. 2009. № 7-8. С. 11-22; Шапиев С.М., Красин-ский В.В. Актуальные проблемы безопасности выборов в Северо-Кавказском федеральном округе // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2010. № 5-6. С. 5-8; Андриянов В.Н. Актуальные проблемы избирательного законодательства // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2010. № 5. С. 131-135.
8. Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2004. С. 315.
9. См., например: Вискулова В.В. К вопросу об ответственности в свете выборов 11 октября 2009 года // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 1. С. 41-49.
32
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
