CC BY
65УДК 342.84
ИНСТИТУТ ДОСРОЧНОГО ГОЛОСОВАНИЯ ПО УВАЖИТЕЛЬНОЙ ПРИЧИНЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Дроздова Валентина Григорьевна,
консультант правового отдела аппарата
Избирательной комиссии Иркутской области
В данной статье анализируется история развития института досрочного голосования по уважительной причине в Российской Федерации, а также особенности его правового регулирования на современном этапе. Автор предлагает внести ряд изменений в действующее избирательное законодательство, направленных на недопущение возможности организации массовых подвозов избирателей для проведения такого голосования.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; федеральный закон; избиратель; досрочное голосование; Конституционный Суд Российской Федерации.
INSTITUTE EARLY VOTING FOR VALID REASON IN THE RUSSIAN FEDERATION: FEATURES OF LEGAL REGULATION
Valentina Grigorevna Drozdova,
Consultant of the legal Department of the
Election Commission of Irkutsk region
In this article analyzed the history of development early voting for valid reason in the Russian Federation and also features of its legal regulation at the present stage. The author proposes a number of changes to the current electoral legislation, which are aimed at preventing the possibility of organizing mass transportation of voters for such a vote.
Keywords: Constitution of Russian Federation; federal law; voter; early voting; Constitutional Court of the Russian Federation.
2
Досрочное голосование - это процесс, при котором избиратели могут проголосовать в течение одного или нескольких установленных законодательством дней до официальной даты голосования на выборах.
Институт досрочного голосования существует в ряде зарубежных государств, таких как Белоруссия, Украина, Туркменистан, Канада, США, Турция, Финляндия, Швейцария и др. В некоторых из них досрочное голосование проводится дистанционно (например, голосование по почте, голосование через Интернет). Однако традиционным считается досрочное голосование с личной явкой избирателей на определенные пункты досрочного голосования. Время, в течение которого можно воспользоваться правом досрочно проголосовать, устанавливается нормативными правовыми актами государств, в зависимости от типа выборов.
Впервые возможность проголосовать досрочно у граждан Российской Федерации появилась в связи со вступлением в силу Федерального закона от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Так, избирателю, который в день выборов должен был отсутствовать по месту своего жительства и не мог прийти на избирательный участок, на котором он был включен в список избирателей, предоставлялась возможность проголосовать досрочно путем заполнения избирательного бюллетеня в помещении окружной или участковой избирательной комиссии [10].
Проголосовать досрочно до 1999 года могли все избиратели, отсутствующие по каким-либо причинам в день выборов по месту своего жительства и не имеющие возможность прийти на избирательный участок, на котором они включены в списки избирателей.
Федеральным законом от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 124-ФЗ) также был предусмотрен порядок досрочного голосования: избирателю, который в день голосования должен был отсутствовать по месту своего жительства и не мог прийти в участковую избирательную комиссию на избирательном участке,
на котором он включен в список избирателей, предоставлялась возможность проголосовать досрочно путем заполнения избирательного бюллетеня в помещении соответствующей территориальной (окружной) или участковой избирательной комиссии, комиссии референдума. Избиратель, голосовавший досрочно, подавал в соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума заявление, в котором указывал причину досрочного голосования [11].
При этом Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» было ограничено закрепленное в статье 53 Федерального закона № 124-ФЗ право на досрочное голосование наличием уважительной причины, такой как отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья, и отсутствием возможности голосования [4].
В действующем избирательном законодательстве Российской Федерации институт досрочного голосования урегулирован Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав). Статья 65 указанного Федерального закона предусматривает два вида досрочного голосования:
1) досрочное голосование избирателей в труднодоступных или отдаленных местностях;
2) досрочное голосование избирателей, не имеющих возможности проголосовать в день голосования [12].
Досрочное голосование избирателей в труднодоступных или отдаленных местностях проводится в отношении групп избирателей, участников референдума, которые будут находиться в значительно удаленных от помещения для голосования местах, транспортное сообщение с которыми отсутствует или затруднено, и где в связи с этим невозможно провести досрочное голосование в целом по избира-
3
4
тельному участку, участку референдума [12]. На практике основным критерием отнесения местностей к отдаленным или труднодоступным является наличие (или отсутствие) регулярного пассажирского сообщения наземным транспортом общего пользования. В соответствии с федеральным законодательством перечень отдаленных или труднодоступных местностей утверждается органом государственной власти субъекта Российской Федерации [12]. В Иркутской области перечень труднодоступных и отдаленных местностей установлен Законом Иркутской области от 11 июля 2008 года № 39-оз «О Перечне труднодоступных и отдаленных местностей в Иркутской области».
Досрочное голосование избирателей, не имеющих возможности проголосовать в день голосования по уважительной причине (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья и др.), в настоящее время представляет собой досрочное голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления, на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, если законодательством не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям [12].
Следует отметить, что статья 65 за всю историю действия Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав претерпела ряд существенных изменений.
В 2010 году формулировка рассматриваемой статьи была полностью изложена в новой редакции Федеральным законом от 31 мая 2010 года 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления» (далее - Федеральный закон № 112-ФЗ) и стала значительно отличаться от редакции, изначально предложенной законодателем [5].
Потребность внесения изменений возникла в связи с реализацией положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года, в котором отмечалась необ-
ходимость упорядочивания института досрочного голосования на местных выборах путем строгого ограничения сроков процедуры и четкого определения случаев ее использования в целях предотвращения незаконных манипуляций [15].
Согласно Федеральному закону № 112-ФЗ досрочное голосование допускалось только на избирательных участках, участках референдума, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях, а также в иных значительно удаленных от помещения для голосования местах, транспортное сообщение с которыми отсутствует или затруднено [5]. Досрочное голосование на выборах в органы местного самоуправления по уважительной причине было отменено. Причиной данных изменений, как было указано в пояснительной записке, послужило то, что такое голосование нередко приводило к нарушению избирательных прав граждан. При этом досрочное голосование по уважительной причине было сохранено на референдуме субъекта Российской Федерации и местном референдуме при условии, что законом субъекта Российской Федерации не предусмотрена возможность голосования по открепительным удостоверениям [5].
Следующий этап становления института досрочного голосования в Российской Федерации связан с принятием Конституционным Судом Российской Федерации постановления от 15 апреля 2014 года № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Владимирской области» (далее - Постановление № 11-П) [14].
Признание Конституционным Судом пункта 1 статьи 65 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав не соответствующим Конституции Российской Федерации создало предпосылку принятия Федерального закона от 5 мая 2014 года № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [6] (далее - Федеральный закон № 95-ФЗ).
Положения статьи 65 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда, поскольку не устанавливали возможность досрочного голосования на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления гражданам, которые в день голосования по уважительной причине будут отсутствовать по месту своего жительства и не смогут прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором они включены в список избирателей [14].
При этом в принятом Постановлении № 11-П Конституционный Суд указал, что активное и пассивное избирательное право является необходимой и существенной частью конституционного права граждан Российской Федерации на их участие в управлении делами государства и местного самоуправления и потому характеризуется общей направленностью на легитимацию выборных органов и должностных лиц публичной власти путем непосредственного волеизъявления народа Российской Федерации либо населения публично-правового образования. Именно конституционной природой избирательных прав предопределяется обязанность государства создавать условия, которые гарантировали бы адекватное выражение суверенной воли многонационального народа России посредством осуществления ее гражданами права на участие в управлении делами государства, и, соответственно, обязанность законодателя устанавливать нормативно-правовые и организационные механизмы, которые обеспечивали бы эффективную реализацию гражданами Российской Федерации своих избирательных прав [14].
Кроме того, в Постановлении № 11-П были проанализированы вспомогательные институты голосования, рассматриваемые в качестве дополнительных для реализации активного избирательного права, такие как голосование по доверенности, по почте, через Интернет, получившие широкое распространение за рубежом. Международный опыт применения указанных механизмов показал, что разумное использова-
ние доступных видов электоральных практик благоприятно сказывается на росте числа граждан, принявших участие в голосовании [14].
С 2010 года по 2014 год в Российской Федерации ограничения, установленные Федеральным законом № 112-ФЗ, фактически лишили граждан страны возможности проголосовать досрочно на всех уровнях выборов: федеральном, региональном и муниципальном [1].
Между тем в международных правовых актах, Конституции Российской Федерации закреплено право граждан Российской Федерации на участие в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании [3]. При этом каждый гражданин должен иметь возможность без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений воспользоваться данным правом на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление.
Кроме того, Конституционный Суд высказался относительно использования при проведении региональных и муниципальных выборов субъектами Российской Федерации наиболее подходящих форм и процедур голосования исходя из индивидуальных особенностей развития конкретного региона [14].
В целях приведения в соответствие регионального законодательства с федеральным в связи с принятием Федерального закона № 95-ФЗ большинство субъектов Российской Федерации внесло необходимые изменения в свое законодательство. При этом федеральный законодатель предоставил регионам право самостоятельно определять возможность использования на выборах открепительных удостоверений или процедуры досрочного голосования. В настоящее время 80 субъектов Российской Федерации отказались от открепительных удостоверений на муниципальных выборах в пользу досрочного голосования, в трех регионах используются только открепительные удостоверения (город федерального значения Санкт-Петербург, Республика Калмыкия, Воронежская область), а в двух субъектах Российской Федерации предусмотрены оба варианта (Республика Коми, Брянская область).
5
В частности, Законом Республики Коми от 27 сентября 2010 года № 88-РЗ «О выборах и референдумах в Республике Коми» установлено, что на выборах в органы государственной власти Республики Коми, а также на референдуме Республики Коми, на выборах в органы местного самоуправления муниципального района и городского округа, местном референдуме в муниципальном образовании муниципального района и муниципальном образовании городского округа проводится голосование по открепительным удостоверениям. Но в то же время при проведении выборов в органы местного самоуправления поселения, местного референдума в муниципальном образовании поселения предусмотрена процедура досрочного голосования, при которой участковая комиссия обязана обеспечить возможность избирателям проголосовать досрочно в связи с тем, что в день голосования они по уважительной причине будут отсутствовать по месту своего жительства и не смогут прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором они включены в список избирателей [9].
Аналогичный механизм голосования предусмотрен в Брянской области. Так, Законом Брянской области от 26 июня 2008 года № 54-З «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Брянской области» и Законом Брянской области от 21 декабря 2007 года № 174-З «О выборах глав муниципальных образований в Брянской области» предусмотрено использование на выборах в представительные органы муниципальных образований открепительных удостоверений для избирателей, которые в день голосования не смогут прибыть в помещение для голосования того избирательного участка, где они включены в список избирателей, а также установлен порядок досрочного голосования на выборах глав муниципальных образований путем заполнения избирателем бюллетеня в помещении соответствующей избирательной комиссии муниципального образования или участковой комиссии [7, 8].
С возвращением в действующее избира-Ц тельное законодательство института досрочного голосования по уважительной причине
вернулись и нарушения избирательных прав граждан, которыми изначально обосновывали необходимость отмены данного института на муниципальных выборах в 2010 году.
Прежде всего, они выражаются в подвозе избирателей (как правило, из числа малообеспеченных слоев населения, ведущих маргинальный образ жизни) к местам проведения досрочного голосования для того, чтобы они отдали заранее свои голоса за «нужного» кандидата, список кандидатов. При этом такой массовый подвоз избирателей при проведении досрочного голосования при низкой явке избирателей непосредственно в день голосования фактически может предрешить исход выборов.
Принимая Постановление № 11-П и возвращая институт досрочного голосования по уважительной причине при проведении выборов, Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что федеральный законодатель, отменяя данный институт в 2010 году для муниципальных выборов, все же сохранил его для проведения референдумов субъекта Российской Федерации и местных референдумов и, следовательно, «не считает возможные нарушения предопределенными самой его природой - при условии надлежащей организации, обеспечивающей надежность, эффективность и прозрачность соответствующих процедур» [14].
Вместе с тем, вновь вводя Федеральным законом № 95-ФЗ институт досрочного голосования по уважительной причине как при проведении выборов в органы государственной власти, так и в органы местного самоуправления, законодатель не предусмотрел никаких дополнительных правовых средств для того, чтобы бороться с нарушениями при проведении данной процедуры, в особенности с подвозом избирателей.
Во-первых, необходимо отметить, что в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав установлено, что запрещается предпринимать действия, направленные на обеспечение доставки избирателей для участия в голосовании, и очерчен круг лиц, в отношении которых установлен данный запрет [12]. При этом какой-либо ответственности за данное противоправное деяние действующее законодательство не предусматривает. Если в
период проведения досрочного голосования в избирательную комиссию поступает жалоба, в которой сообщается об организованном подвозе избирателей, в соответствии с требованиями пункта 5 статьи 20 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав данная избирательная комиссия обращается с представлением о проведении необходимой проверки и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы. Ввиду отсутствия соответствующего состава в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) [2] правоохранительные органы могут только временно пресечь данный подвоз, проверить водителей транспортных средств на соблюдение ими правил дорожного движения. В этом случае арсенал правовых средств реагирования является крайне незначительным, носит временный характер и не устраняет саму проблему. В связи с этим велика вероятность того, что после беседы с сотрудниками правоохранительных органов подвоз избирателей возобновится.
Во-вторых, новая редакция статьи 65 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав по сравнению с текстом данной статьи до принятия Федерального закона № 112-ФЗ предусмотрела открытый перечень уважительных причин, которые могут возникнуть у избирателя для предоставления ему возможности досрочного голосования [5].
Теперь помимо отпуска, командировки, режима трудовой и учебной деятельности, выполнения государственных и общественных обязанностей, состояния здоровья законодатель также предусмотрел и иные уважительные причины, которые в случае необходимости должны быть оценены членами избирательной комиссии на соответствующем заседании и признаны таковыми.
Согласно пункту 4.2 Методических рекомендаций о порядке проведения досрочного голосования в помещениях комиссий на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, утвержденных постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от
4 июня 2014 года № 233/1480-6 [13], если причина, указанная избирателем в заявлении, не соответствует пункту 2 статьи 65 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, то члены избирательной комиссии, принявшие заявление, обязаны проинформировать избирателя о том, что его заявление подлежит рассмотрению на заседании комиссии. Избирательная комиссия в течение суток с момента поступления данного заявления избирателя, а в день, предшествующий дню голосования, не позднее времени окончания досрочного голосования, обязана рассмотреть на заседании комиссии поступившее заявление, незамедлительно оформить в письменном виде свое решение и довести его до сведения заявителя. В случае признания причины заявителя уважительной избирательная комиссия принимает соответствующие организационные меры по участию гражданина в досрочном голосовании. При этом Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не требует каких-либо документов, подтверждающих уважительность причин, перечисленных в пункте 2 статьи 65 [12].
Как правило, при массовом подвозе избирателей заранее снабжают соответствующими заявлениями с уже вписанными в них уважительными причинами (например, командировка). При этом таких избирателей контролируют сами организаторы данного подвоза. В частности, если избирательная комиссия видит массовый приток граждан, ведущих явно антисоциальный образ жизни, и начинает требовать у них подтверждающие эту причину документы (проездные билеты) и в последующем отказывать им в возможности досрочного голосования, в данную или вышестоящую избирательную комиссию поступает заранее заготовленная жалоба от организаторов такого подвоза, которая формально будет являться обоснованной.
Отсутствием в действующем федеральном избирательном законодательстве у избирательной комиссии возможности отказывать избирателю в выдаче избирательного бюллетеня для проведения досрочного голосования, в случае если им не представлены соответствующие документы, подтверждающие уважительность
7
8
причины досрочного голосования, на наш взгляд, создается правовая предпосылка организации массовых подвозов избирателей. В описанной выше ситуации избирательная комиссия, понимая, что пришедшие к ним избиратели ни в какую командировку не поедут, как правоприменительной орган, соблюдая требования Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, вынуждена будет выдать такому избирателю избирательный бюллетень.
Таким образом, не умаляя значение института досрочного голосования по уважительной причине для реализации гражданами Российской Федерации своего права избирать, гарантированного статьей 32 Конституции Российской Федерации [3], полагаем необходимым внесение ряда изменений в действующее федеральное законодательство, направленных на недопущение возможности организации массовых подвозов избирателей для проведения такого голосования. В частности, необходимо предусмотреть в КоАП РФ ответственность за действия, направленные на обеспечение доставки избирателей для участия в голосовании, а также ввести в статью 65 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав норму, позволяющую избирательным комиссиям отказывать избирателю в выдаче избирательного бюллетеня для проведения досрочного голосования, если им не будут представлены документы, подтверждающие уважительную причину такого голосования.
1. Девицкий, Э.И. Проблемы применения института досрочного голосования на муниципальных выборах // Э.И. Девицкий // Избирательное право. - 2015. - № 4. - С. 7-15.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 1 апреля 2019 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). - Ст. 1; 2019. - № 14 (ч. I). - Ст. 1465.
3. Конституция Российской Федерации (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2014. -№ 31. - Ст. 4398; 2014. - № 30 (ч. I). - Ст. 4202.
4. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 14. - Ст. 1653.
5. О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» : федер. закон от 31 мая 2010 г. № 112-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 23. - Ст. 2794.
6. О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» : федер. закон от 5 мая 2014 г № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 19. - Ст. 2300.
7. О выборах глав муниципальных образований в Брянской области : закон Брянской области от 21 декабря 2007 г № 174-З (в ред. от 3 октября 2016 г.) // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». - 2007. - № 18; официальный интернет-портал правовой информации http:// www.pravo.gov.ru.
8. О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Брянской области : закон Брянской области от 26 июня 2008 г. № 54-З (в ред. от 24 декабря 2018 г.) // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». - 2008. - № 12; официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
9. О выборах и референдумах в Республике Коми : закон Республики Коми от 27 сентября 2010 г. № 88-РЗ (в ред. от 5 марта 2019 г.) // «Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми». - 2010. - № 36.
- Ст. 839; 2019. - № 5. - Ст. 57.
10. Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации : федер. закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ II Собрание законодательства РФ. - 1994. -№ 33. - Ст. 3406.
11. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 38. - Ст. 4339.
12. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. -№ 24. - Ст. 2253; 2018. - № 53. - Ст. 8476.
13. О Порядке и сроках представления информации о числе избирателей, участников референдума, проголосовавших досрочно, и Методических рекомендациях о порядке проведения досрочного голосования в помещениях комиссий на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме : постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 4 июня 2014 г. № 233/1480-6 (в ред. от 29 августа 2014 г.) // Вестник ЦИК России. - 2014. - № 6; 2014. - № 8.
14. По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Владимирской области» : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 11-П II Собрание законодательства РФ. - 2014. -№ 16. - Ст. 1922.
15. Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. - 2009.
- № 214.
