CC BY
27УДК 342.951(470):59
Темникова А.И.
Temnikova A.I.
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ПОРЯДКА ОБРАЩЕНИЯ С БЕЗНАДЗОРНЫМИ ЖИВОТНЫМИ
LEGAL REGULATION PROBLEMS IN FIELD OF HOMELESS ANIMALS TREATMENT
В статье проведен анализ российского законодательства, регламентирующего порядок отлова, содержания и использования безнадзорных животных. Выделены основные проблемы, свидетельствующие об ограниченности правового регулирования общественных отношений в области порядка обращения с категорией безнадзорных животных и предложены пути их решения.
In the article the analysis of Russian legislation regulating the procedure of catching, management and use of homeless animals is carried out. The main problems showing the limitations of social relations legal regulation in the field of interaction with the category of homeless animals are emphasized and ways of their solution are proposed.
Ключевые слова: безнадзорные животные, инструкция, административный регламент, полномочия по отлову животных.
Keywords: homeless animals, instruction, administrative regulations, authority to trapping.
В настоящее время проблема ограниченности российского законодательства, регламентирующего порядок содержания и безнадзорных животных, является актуальной в связи с отсутствием механизма административно-правового регулирования в виде регламента деятельности органов государственной власти по осуществлению контрольных полномочий и возможности применения мер юридической ответственности в случае нарушения нормативных правовых актов, определяющих порядок обращения с безнадзорными животными.
К числу нормативных правовых актов федерального значения, регулирующих сферу общественных отношений в области порядка обращения с безнадзорными животными, относятся Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 137, 230-232, 241), постановление Совмина СССР от 23 сентября 1980 г. № 449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР» (далее - Постановление № 449), акт рекомендательного характера - Инструкция по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР (далее - Инструкция), утв. Минжилкомхозом РСФСР от 12 июня 1981 г., Минсельхозом РСФСР от 24 июня 1981 г., Минздравом РСФСР от 24 июня 1981 г., Минюстом РСФСР от 7 июля 1981 г. и Роспотреб-союзом РСФСР от 29 июня 1981 г.
Из положений Постановления № 449 в части определения порядка осуществления деятельности по отлову безнадзорных животных следует, что указанный нормативный правовой акт разработан в целях «усиления профилактических мероприятий по предупреждению заболеваний животных бешенством и другими болезнями, упорядочения содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах и создания условий, исключающих возможность причинения ими вреда здоровью людей» [9]. Основными положениями этого постановления, регламентирующими порядок обращения с безнадзорными животными, выступают: возложение полномочий по отлову безнадзорных животных в городах на организации жилищно-коммунального хозяйства, а в сельской местности - на организации по-требительской кооперации; установление обязанности организаций, содержащих безнадзорных животных, по разделению животных, имеющих отличительные признаки бродячих до-машних животных
(регистрационный знак, породистость) от безнадзорных животных; возможность взыскания расходов по отлову, кормлению, содержанию и ветеринарной обработке нелечебного характера в пользу организаций, содержащих безнадзорных животных, с владельцев (собственников) этих животных. Кроме того, немаловажным представляется положение относительно обеспечения принципа гласности размещением жилищно-эксплуата-ционными организациями правил содержания животных, адресов организаций, осуществляющих регистрацию (перерегистрацию), а также отлов животных и указатели мест их выгула.
Содержание Инструкции, представляющей собой акт рекомендательного характера, свидетельствует о том, что объектом правоотношений при взаимодействии с категорией безнадзорные животные, являются собаки и кошки, «находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица», в качестве субъектов указанных правоотношений выступают специальные бригады, имеющие удостоверение на право отлова безнадзорных собак и кошек, предусматриваются обязанности организаций, осуществляющих отлов безнадзорных животных, по «очистке и дезинфекции инвентаря, автомашин и повозок для перевозки животных» и обеспечению «освидетельствования специалистами ветслужбы» отловленных животных, устанавливаются запреты на жестокое обращение с животными при их отлове и содержании, в том числе, и содержание животных в транспортных средствах более восьми часов, передачу отловленных животных гражданам и организациям, изъятие животных с территории жилых помещений граждан [1]. Таким образом, учитывая основные положения Инструкции, определяющей порядок отлова, содержания и использования безнадзорных животных, следует вывод об отсутствии правовых норм, направленных на введение профилактических мер по возникновению безнадзорных животных в городах и других населенных пунктах, что вступает в противоречие данной Инструкции с целями, декларируемыми Постановлением № 449. Кроме отсутствия регламентов уполномоченных органов, включающих также меры по повышению ответственности владельцев (собственников) домашних животных для решения проблемы безнадзорности животных, в действующем российском законодательстве также есть пробел в части правового регулирования порядка обращения с безнадзорными животными - отсутствие ответственности за нарушение его положений.
Руководствуясь судебной практикой Верховного суда Российской Федерации (Определение ВС РФ от 09.03.2010 № 32-В09-20; Определение СК по гражданским делам ВС РФ от 11.11.2014 № 55-КГ14-3), выявлен пробел в законодательстве в части отнесения полномочия по отлову безнадзорных животных к ведению какого-либо органа власти федерального, регионального или муниципального уровня. 4 июля 2012 г. Верховным судом Российской Федерации вынесено определение № 88-АПГ12-2 по заявлению администрации города Томска о признании недействующими отдельных положений Закона Томской области от 13.08.2010 № 154-ОЗ «О содержании собак и кошек в Томской области» [12, с. 26-36]. Судебная коллегия по административным делам Верховного суда Российской Федерации (далее - Судебная коллегия) в ходе анализа нормативно-правовых актов, определяющих полномочия органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, установила неправомерное делегирование полномочий в области нормативного правового регулирования и реализации мероприятий по сокращению численности безнадзорных животных муниципальному образованию (г. Томску). По мнению Судебной коллегии, мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных отнесены к санитарно-противоэпидемическим мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней, общих для человека и животных. Согласно подпунктам 49, 49.1 и 49.2 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории субъекта федерации является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым за счет средств бюджета соответствующего уровня [7]. Пунктом 5 Постановления Сове-
та Министров РСФСР от 23.09.1980 № 449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР» за федеральными органами государственной власти закреплены функции по нормативно-правовому регулированию в области отлова и содержания безнадзорных животных. Кроме того, ст. 14, 14.1, 15, 15.1, 16, 16.1, 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусмотрено право органов местного самоуправления на принятие санитарно-противоэпидемических мер в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней общих для человека и животных, в том числе и на организацию и проведение мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных [8]. Таким образом, Судебная коллегия определила, что обязанность по нормативному правовому регулированию, а также организации и проведению мероприятий, направленных на регулирование численности безнадзорных животных, находится в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Исходя из содержания ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, полномочие по отлову безнадзорных животных не находится ни в ведении Российской Федерации, ни в совместном ведении Российской Федерации и субъектов федерации [2]. Согласно п. 49 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» организация мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных является расходным обязательством органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В ст. 3 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» иная формулировка полномочия по отлову безнадзорных животных, а именно - «защита населения от болезней, общих для человека и животных», находящаяся также в ведении субъектов федерации [4]. 30 марта 2015 г. в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены изменения, определяющие полномочия органов местного самоуправления по отлову и содержанию безнадзорных животных, закрепленные в ст. 14.1 и 16.1 в виде права соответствующих муниципальных образований (за исключением муниципальных районов) [5].
Тем не менее, несмотря на наличие нормы права, позволяющей определить подведомственность при реализации мероприятий, направленных на урегулирование численности безнадзорных животных, в национальном законодательстве существует ряд нормативных актов, предусматривающих необходимость в проведении этих мероприятий в обоснование реализации полномочия по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Санитарно-эпидемиологическими правилами СП 3.1.7.2627-10, утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 6 мая 2010 г. № 54, предусмотрены мероприятия по отлову безнадзорных животных во исполнение региональных программ по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения [11]. В соответствии с приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 № 613 правила содержания домашних животных, включающие мероприятия по отлову безнадзорных животных, отнесены к обязанностям органов местного самоуправления по благоустройству территорий муниципальных образований, с учетом рекомендаций по заключению гражданско-правовых договоров со специализированными организациями [10].
Помимо нормативно-правового аспекта вопросов регулирования численности безнадзорных животных существует также мнение авторов относительно подведомственности данной сферы общественных отношений. По мнению А.В. Мадьяровой, полномочие по отлову безнадзорных животных находится в ведении органов местного самоуправления в случае его передачи муниципальному образованию законом соответствующего субъекта федерации, а также при поступлении безнадзорных животных в муниципальную собственность в резуль-
тате отказа собственника от животного [3]. Таким образом, правовое регулирование общественных отношений в сфере порядка обращения с животными осуществляется соответствующими нормативными правовыми актами на уровне субъектов Российской Федерации. О.А. Шатохина в статье «Правовые проблемы отлова безнадзорных животных» высказывает мнение о том, что организация мероприятий по урегулированию численности безнадзорных животных должна быть отнесена к полномочиям по благоустройству территории, находящейся в ведении органов местного самоуправления [13]. В обоснование изложенной точки зрения приводятся положения ст. 231 Гражданского кодекса РФ относительно перехода безнадзорных животных в муниципальную собственность в случае отказа собственника от своего права на данное животное, при котором порядок их использования устанавливается органом местного самоуправления. На основании вышеизложенного с учетом изменений действующего законодательства, определяющего полномочия органов местного самоуправления, представляется рациональным предусмотреть отнесение вопросов по предупреждению и ликвидации безнадзорности животных, их лечению, отлову и содержанию, в том числе нормативное правовое регулирование по данному предмету к обязанности органов местного самоуправления.
Вместе с тем при наличии существующей проблемы возрастающей численности безнадзорных животных необходим поиск возможных путей ее решения. В настоящее время законы и/или подзаконные акты, определяющие порядок содержания домашних животных и обращения с безнадзорными животными, существуют в тридцати пяти субъектах Российской Федерации. Среди нормативно-правовых актов, регулирующих эту область деятельности, выделяется постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20.09.2005 № 1383 «О концепции отношения к безнадзорным животным в Санкт-Петербурге» (далее - Концепция), декларирующее возможность регулирования численности безнадзорных животных исключительно гуманными методами. Пунктом 2 Концепции указаны факторы, влияющие на появление и наличие безнадзорных животных, среди которых: потеря животного собственником ввиду особых обстоятельств; умышленный отказ владельца от содержания животного с дальнейшим существованием последнего без попечения; наличие среди безнадзорных животных половозрелых особей, способных к размножению [6]. Таким образом, необходимо устранение причин, способствующих появлению безнадзорных животных, соответствующим нормативно-правовым регулированием на уровне российского законодательства.
Литература
1. Инструкция по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР от 29.06.1981 // Охотничьи законы : сб. норматив. правов. актов и других док. Киров. 2001. 448 с.
2. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
3. Мадьярова А. В. Обращение с безнадзорными животными - чья сфера ответственности? [Электронный ресурс] // Правовая зоозащита. URL: http://pravo-zoozahita.ru/obrazenie-s-beznadzomymi-zhivotnymi-chya-sfera-otvetstvennosti (дата обращения: 30.11.2013).
4. О ветеринарии (с изм. и доп., вступ. в силу с 24.07.2015) : закон Рос. Федерации от 14 мая 1993 г. № 4797-I // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857.
5. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 14.1 и 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федер. закон Рос. Федерации от 30 марта 2015 г. № 64-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос.
Федерации 18 марта 2015 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 25 марта 2015 г. // Рос. газ. 2015. 6 апр.
6. О Концепции отношения к безнадзорным животным в Санкт-Петербурге (с изм. на 24 мая 2010 г.) : постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20 сент. 2005 г. № 1383 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. 29 ноября.
7. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 22 сент. 1999 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации.1999. № 42. Ст. 5005.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 16 сент. 2003 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24 сент. 2003 г. // Рос. газ. 2003. 8 окт.
9. Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР : постановление Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980 г. № 449 // СП РСФСР. 1980. № 22. Ст. 172.
10. Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований : приказ Министерства регионального развития Рос. Федерации от 27 дек. 2011 г. № 613 // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2012. № 1.
11. Об утверждении СП 3.1.7.2627-10 (вместе с СП 3.1.7.2627-10). Профилактика бешенства среди людей. Санитарно-эпидемиологические правила : постановление Главного гос. санитарного врача Рос. Федерации от 6 мая 2010 г. № 54 // Рос. газ. 2010. 30 июля.
12. Решения судов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Обнинск : Ин-т муниципал. управления, 2013. 102 с. (Прил. к журн. «Муниципальное право». 2013 № 1. Сер. «Судебный прецедент»).
13. Шатохина О. А. Правовые проблемы отлова безнадзорных животных [Электронный ресурс] // Интернет-конференции Омск. юрид. академии. URL: http://conf.omui.ru/content/ pravovye-problemy-otlova-beznadzornyh-zhivotnyh (дата обращения: 23.03.2015).
