CC BY
38проблемы правового регулирования участия политических партий в выборах
в российской федерации
О.Е. Шишкина, кандидат юридических наук, доцент
Признание политических партий и их региональных отделений единственными субъектами выдвижения списков кандидатов на выборах в законодательные органы государственной власти, единственным видом общественных объединений, обладающим правом выдвижения кандидатов на выборах в органы государственной власти, а также полный переход к пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) нового созыва 2 декабря 2007 года актуализирует проблемы правового положения политических партий как участников электоральных отношений. Правовой статус политических партий, правовое регулирование их участия в выборах - это вопросы, которые постоянно находятся в поле зрения ученых и практиков [1]. Вместе с тем отдельные аспекты, связанные с наделением политических партий качеством особых субъектов избирательного процесса, остаются не однозначными.
Первая, заслуживающая, на наш взгляд, пристального внимания проблема, связана с включением уставов политических партий в механизм регулирования избирательных кампаний политических партий. Выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах, участие в выборах, а также в работе избранных органов является согласно ч. 4 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» [2] (далее - Закон о политических партиях) одной из основных целей деятельности политических партий в Российской Федерации, что не может не найти своего отражения в уставах, на основании которых действуют сами политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения. Многие аспекты участия политических партий в выборах регулируются не только законодательством, но и их собственными уставами. В соответствии с
п. 2 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3] (далее - Закон об основных гарантиях) выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Законом о политических партиях. Последний помимо императивных требований к выдвижению кандидатов, списков кандидатов, к которым, например, относится выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений, содержит и непосредственные отсылки к уставам политических партий. Так, в соответствии с данным законом в уставе политической партии должен быть предусмотрен порядок выдвижения политической партией кандидатов (списков кандидатов), в том числе на повторных и дополнительных выборах, основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также порядок исключения кандидатов из указанных списков.
Как следует из п. 2 ст. 36 Закона о политических партиях уставом политической партии предусматривается возможность участия в выборах региональных и иных структурных подразделений политических партий. Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 25 указанного закона уставом политической партии может быть предусмотрено, что решение о выдвижении кандидатов в депутаты законодательных (представи-
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
тельных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований на повторных и дополнительных выборах принимается соответственно уровню выборов коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения. Согласно п. 7 ст. 25 Закона уставом политической партии могут быть предусмотрены дополнительные условия принятия решений о выдвижении кандидатов, списков кандидатов.
В ряде случаев и федеральное избирательное законодательство содержит прямые отсылки к уставам политических партий. Так, наименованием избирательного объединения является наименование, указанное в уставе соответствующей политической партии или иного общественного объединения (п.10 ст. 35 Закона об основных гарантиях); на выборах депутатов Государственной Думы политическая партия обязана представить в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации свое наименование, указанное в уставе (ст. 34 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Росссийской Федерации» [4] - далее Закон о выборах депутатов Государственной Думы); избирательное объединение вправе представить в ЦИК России свою эмблему, описание которой содержится в его уставе (п. 13 ст. 35 Закона об основных гарантиях, ст. 34 Закона о выборах депутатов Государственной Думы). Уставом политической партии определяются порядок включения кандидатур в федеральный список кандидатов и порядок проведения тайного голосования о выдвижении федерального списка кандидатов (ч. 2 ст. 36 Закона о выборах депутатов Государственной Думы), число делегатов съезда, необходимое для принятия решения в соответствии с уставом политической партии (п. 2 ч. 5 ст. 36 Закона о выборах депутатов Государственной Думы). Устав политической партии может содержать указание на лицо, уполномоченное заверять список кандидатов (ч. 7 ст. 36 Закона о выборах депутатов Государственной Думы). Устав должен регулировать порядок принятия решения о включении гражданина Российской Федерации, не являющегося членом данной или иной политической партии, в выдвигаемый ею федеральный список кандидатов при наличии письменного заявления этого граж-
данина о согласии баллотироваться в составе федерального списка кандидатов (ч. 3 ст. 37 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
В соответствии с положениями Закона об основных гарантиях несоблюдение предусмотренных Законом о политических партиях требований к выдвижению кандидатов, списков кандидатов является основанием для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, выдвинутого политической партией. А поскольку федеральное избирательное законодательство и Закон о политических партиях отводят уставам политических партий весьма важную роль, особенно в части регулирования порядка выдвижения кандидатов, списков кандидатов, несоблюдение требований к порядку выдвижения, закрепленных в уставе политической партии, также может явиться основанием для отказа в регистрации списка. На избирательные комиссии тем самым возлагается обязанность проверять соблюдение положений устава при выдвижении политической партией кандидатов, списка кандидатов. С этой целью установлен ряд организационных гарантий в деятельности избирательных комиссий. Так, нотариально удостоверенная копия устава политической партии в обязательном порядке представляется при выдвижении кандидатов, списка кандидатов в избирательную комиссию (см., например, положения ч. 3 ст. 38 Закона о выборах депутатов Государственной Думы). Закон о политических партиях предписывает политической партии заблаговременно извещать избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия (подп. «г» п.1 ст. 27). Закономерно возникают вопросы о пределах проверки избирательными комиссиями соблюдения норм уставов при выдвижении кандидатов, списков кандидатов, и о том, какие нарушения норм устава политической партии, в том числе в части установления дополнительных условий выдвижения кандидатов, списков кандидатов, могут явиться основаниями для отказа в регистрации кандидатов, списков кандидатов.
М° 4 / 2 0 0 7
По нашему мнению, при решении этих вопросов во внимание следует принимать следующее. По общему правилу, нормы, закрепленные в уставе политической партии и тем более в других партийных документах, должны охраняться мерами не государственного, а внутрипартийного принуждения. Однако в том случае, когда нарушения норм уставов ставят под сомнение легитимность выдвижения кандидата, списка кандидатов, необходимо применение закрепленных в избирательном законодательстве мер государственного принуждения.
Так, например, Уставом Всероссийской политической партии «Единая Россия» [5] предусмотрен порядок созыва съезда партии. Согласно п. 8.3.3 устава делегаты съезда избираются конференциями региональных отделений партии по норме представительства, установленной в решении о проведении съезда. Согласно п. 13.7.4 устава делегаты региональной конференции избираются конференциями (общими собраниями) местных отделений партии. В соответствии с п. 14.5.4 устава делегаты местных конференций избираются общими собраниями первичных отделений. Иной порядок созыва съезда (конференций, общего собрания), как и отсутствие необходимого по уставу партии согласования кандидатур для выдвижения кандидатами на региональных и муниципальных выборах с центральными и региональными органами партии, очевидно, ставит под сомнение легитимность выдвижения кандидатов, списков кандидатов, так же как и отсутствие кворума при принятии соответствующих решений. В то же время не может служить основанием для отказа в регистрации кандидатов, списка кандидатов, например, нарушение на выборах в региональные и местные органы власти предусмотренных внутрипартийными документами сроков указанного выше согласования. В этой связи избирательные комиссии, с одной стороны, не могут ограничиваться формальной проверкой документов, подтверждающих проведение соответствующих партийных мероприятий. Однако, с другой стороны, при выявлении каких-либо нарушений в проведении указанных мероприятий и в оформлении соответствующих документов, решающее значение при регистрации (отказе в регистрации) должен иметь вопрос о том, повлияли ли выявленные нарушения на ле-
гитимность направленных на выдвижение кандидатов, списка кандидатов партийных мероприятий и принятых на таких мероприятиях решений о выдвижении.
Как следует из Закона о политических партиях, в уставе политической партии могут содержаться и иные положения, относящиеся к ее деятельности, в том числе в ходе избирательных кампаний, и не противоречащие законодательству Российской Федерации. Эти положения касаются таких аспектов деятельности политических партий в избирательном процессе, как участие в формировании постоянно действующих и создаваемых для каждой избирательной кампании избирательных комиссий, назначение уполномоченных представителей политических партий, в том числе по финансовым вопросам, доверенных лиц, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей. Так, устав политической партии «Справедливая Россия: Родина /Пенсионеры/Жизнь» содержит целую главу, регламентирующую не только порядок выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления и порядок отзыва кандидатов, но и многие другие вопросы участия партии в выборах [6].
Избирательное законодательство, регулируя указанные вопросы применительно к избирательным объединениям, содержит те или иные указания, из которых следует возможность регулирования вопросов уставами политических партий. Так, например, в соответствии с п. 4 ст. 30 Закона об основных гарантиях при проведении выборов наблюдатель может быть назначен избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата, зарегистрированный список кандидатов. Полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в направлении в письменной форме, выданном зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением. В соответствии с п. 5.12 устава Коммунистической партии РФ [7] Бюро Комитета местного отделения КПРФ назначает от имени КПРФ наблюдателей в участковые, территориальные и окружные избирательные комиссии по выборам в представительные органы местного самоуправления, по выборам в федеральные органы государственной власти, по выборам
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
в законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации и избирательные комиссии муниципальных образований. Уставом политической партии «Единая Россия» предусмотрено, что наблюдателей в избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии соответствующего уровня, территориальные, участковые избирательные комиссии при проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов назначает местный политический совет (п. 14.8.9). В результате складывается ситуация, когда указанные нормы уставов формально противоречат закону, поскольку местное отделение политической партии является избирательным объединением исключительно на муниципальных выборах, а местный политический совет и Бюро Комитета местного отделения - это руководящие органы местных отделений. Однако иной порядок назначения наблюдателей (обеспечивающий соответствие уровню выборов уровня избирательного объединения), учитывая весьма короткие избирательные сроки, сделал бы процедуру их назначения весьма затруднительной.
С этой точки зрения заслуживает критики и норма Закона об основных гарантиях о том, что полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в направлении в письменной форме, выданном избирательным объединением, а также корреспондирующие указанной норме положения ч. 3 ст. 30 Закона о выборах депутатов Государственной Думы о том, что полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в письменной форме в направлении, выданном политической партией, зарегистрировавшей федеральный список кандидатов. Аналогичная ситуация складывается и при регулировании вопросов, связанных с назначением членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса в участковые избирательные комиссии (см., например, п. 14.8.8 устава Всероссийской политической партии «Единая Россия», п. 3 ст. 74 устава Политической партии «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь»). Так, на выборах депутатов Государственной Думы политическая партия в случае регистрации федерального списка кандидатов вправе назначить по одному такому члену избирательной комиссии в каждую участковую избирательную комиссию.
Указанные положения избирательного законодательства, по нашему мнению, не в полной мере учитывают сложную структуру политической партии, а также предусмотренное уставом политической партии разграничение полномочий между её центральными и территориальными органами. В этом заключается, на наш взгляд, вторая важная проблема правового регулирования участия политических партий в выборах. Избирательная практика показывает, что те же члены участковых избирательных комиссий с правом совещательного голоса часто сталкиваются с непониманием членами участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса на федеральных и региональных выборах того, почему члены участковых избирательных комиссий с правом совещательного голоса назначены не соответствующим уровню выборов избирательным объединением. Выход из сложившейся ситуации видится в дополнении положений избирательного законодательства ссылками на уставы политических партий.
Проблемы правового регулирования участия политических партий в выборах, конечно, не исчерпываются вышеизложенными аспектами. Сложная структура политической партии, преобразование партии или ее структурного подразделения в связи с выдвижением кандидатов, списка кандидатов в избирательное объединение обуславливает и трудности, связанные с распределением бремени ответственности за нарушение положений избирательного законодательства самой политической партией, ее структурными подразделениями и отдельными членами партии, соответствующим избирательным объединением, руководителем политической партии, руководителем и уполномоченными представителями, доверенными лицами избирательного объединения, отдельными кандидатами, включенными в партийный список. Кроме того, отдельные положения уставов политических партий не успевают за бурным развитием федерального избирательного законодательства, не учитывают и объективно не могут учесть положения избирательного законодательства субъектов РФ.
Вместе с тем, следует предположить, что с накоплением опыта участия политических партий в избирательных кампаниях различного уровня законодатель и политические партии в конечном итоге сумеют выработать
М° 4 / 2 0 0 7
оптимальный механизм регулирования электоральных отношений с участием политических партий.
1. См., например: Байкова Т.К. Конституционно-правовой статус политических партий в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Дубровина Е.П. Политические партии как субъекты избирательного процесса. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Ермаков А.Д. Политические партии - институт конституционного строя Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Заславский С.Е. Политические партии России; процесс правовой институ-ционализации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004; Куроч-кин А.В. Политические партии и движения в современной российской государственности: политико-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003; Неровная Н.Н. Конституционно-правовые основы участия российских политических партий в выборах: Дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2003; Пухкалова М.О. Юридическая легитимация современных российских политических партий: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004; Резников Е.В. Социально-правовое развитие и правовой статус политических партий в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2004; Романенко О.В. Финансирование политических партий в России: конституционно-правовые проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004 и др.
2. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. от 26 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
(в ред. от 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
4. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
5. Устав Всероссийской политической партии «Единая Россия». Утвержден на I съезде партии с изменениями и дополнениями, внесенными на II съезде 29.03.2003 г., III съезде 20.09.2003 г., IV съезде 24.12.2003 г., V съезде 27.11.2004 г. и VI съезде 26.11.2005 г. // Официальный сайт Всероссийской политической партии «Единая Россия». www.edinros.ru.
6. См: глава 10 устава Политической партии «Справедливая Россия: Родина/ Пенсионеры/ Жизнь». Принят съездом Общероссийской политической общественной организации «Партия Российских регионов» 8 сентября 2002 г., внесены изменения и дополнения Третьим внеочередным съездом Политической партии «Партия Российских регионов» 15 февраля 2004 г., IV Внеочередным съездом Политической партии «РОДИНА» 6 июля 2004 года, VI съездом Политической партии «РОДИНА» 25 марта 2006 г, VII Внеочередным съездом Политической партии «РОДИНА» 28 октября 2006 г.// Официальный сайт Политической партии «Справедливая Россия: Родина/ Пенсионеры/ Жизнь». www.spravedlivo.ru.
7. Устав Коммунистической партии Российской Федерации принят II чрезвычайным съездом КПРФ 14 февраля 1993 г. с изм. и доп., внесенными IV съездом КПРФ 20 апреля 1997 г., V (внеочередным) съездом КПРФ 23 мая 1998 г., VIII (внеочередным) съездом КПРФ 19 января 2002 г., XI (внеочередным) Съездом КПРФ 29 октября 2005 г. // Официальный сайт КПРФ. www.kprf.ru.
особенности государственной регистрации (учета) военнослужащих и членов их семей в качестве избирателей в российской федерации
Е.А. Ефименко
Для обеспечения подготовки и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов и референдумов в Российской Федерации установлена Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Получаемые с помощью данной системы сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума и их численности используются для образования избирательных округов, избирательных участков, совершения ряда иных действий, предусмотренных избирательным законодательством. Кроме того, указанные сведения обеспечивают проверку правильности оформления подписных листов с подписями избира-
телей, участников референдума в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, инициативы проведения референдума, установление достоверности персональных данных граждан при осуществлении добровольных пожертвований в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, фонды референдума, а также пожертвований на финансирование деятельности политических партий. В целом, сведения, получаемые в процессе осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, в значительной степени обуславливают саму возможность проведения выборов и референдумов.
И З Б И Р А Т Е Л Ь Н О Е П Р А В О
