CC BY
125
ВЕСТНИК ТОМСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
№ 307 Февраль 2008
ПРАВО
УДК 342.8
С. В. Каплин
О ВОПРОСАХ ВЫДВИЖЕНИЯ РОССИЙСКИМИ ПОЛИТИЧЕСКИМИ ПАРТИЯМИ КАНДИДАТОВ НА ВЫБОРНЫЕ ДОЛЖНОСТИ, ОПРЕДЕЛЕНИЕ СТРУКТУРЫ СПИСКА
Рассматривается действующая процедура выдвижения политическими партиями кандидатов на выборах представительных органов власти, выделяются проблемные аспекты правового регулирования этой сферы избирательных отношений. Рассматривается динамика законодательных изменений по требованиям к определению структуры и состава списка кандидатов на выборах в современной России.
Основной формой реализации права политической партии участвовать в выборах и одновременно ее обязанностью является выдвижение своих кандидатов. Выдвижение кандидата - первый акт публичного заявления о своих намерениях и притязаниях на участие в выборах [1. С. 329]. В.Т. Кабышев считает выдвижение кандидатов одной из «центральных стадий избирательного процесса... этап, предопределяющий будущий состав депутатского корпуса» [2. С. 121]. Нельзя не согласиться с позицией В.Н. Даниленко, который отмечал, что «в числе задач, решаемых. партиями, подбор и выдвижение кандидатов в ходе выборов являются, пожалуй, самыми важными и ответственными, ибо на данном этапе предопределяется, какие конкретно лица могут оказаться у ключевых рычагов государственной машины» [3. С. 157].
Избирательное законодательство России закрепило статус основного субъекта выдвижения кандидатов на выборные должности за политическими партиями, что отвечает мировой общепринятой практике. Еще Б. Велихов отмечал, что «при мало-мальски развитом классовом самосознании и известной дифференциации в среде народа по тем или иным признакам руководство в избирательной кампании принадлежит всюду партийным организациям» [4. С. 56].
В соответствии с п. 1 ст. 25 Федерального закона «О политических партиях» [5] выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления происходит на съезде партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации.
При этом по выборам в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления закон предусматривает решение вопроса о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) региональными отделениями политической партии:
- на конференции;
- общем собрании региональных отделений партии.
Отдельно предусмотрена возможность принятия
решения о выдвижении иными структурными подразделениями политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах местного самоуправления:
- на общем собрании соответствующего структурного подразделения либо
- иным органом, предусмотренным уставом политической партии.
Решения по всем этим вопросам принимаются в соответствии с уставом политической партии, но не менее чем большинством голосов от числа присутствующих на съезде политической партии или конференции ее регионального отделения делегатов, участников общего собрания регионального отделения партии или ее иного структурного подразделения путем тайного голосования. Уставом политической партии могут быть предусмотрены дополнительные условия принятия решений по указанным вопросам (п. 4, 6 ст. 25 Федерального закона «О политических партиях»).
Можно с уверенностью отметить, что данные положения служат гарантией установленной демократической процедуры в принятии партийных решений, законность которых дополнительно обеспечивается обязанностями партии заблаговременно извещать избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия (пп. «г» п. 1 ст. 27 Федерального закона «О политических партиях»). Данное требование в полной мере согласуется с принципами открытости и гласности в деятельности политической партии и, кроме того, гарантирует соблюдение таких демократических начал при выдвижении кандидатов, как наличие необходимого кворума заседания органа, правомочного принимать решения подобного рода, соблюдение тайны голосования за кандидатуры кандидатов (их списков) и т.д.
Что касается внутрипартийных норм, регламентирующих порядок выдвижения политическими партиями своих кандидатов, и конкретных отношений, связанных с выдвижением, на наш взгляд, они могут иметь самостоятельное значение только в том смысле, что государство не вправе указывать политическим партиям конкретных лиц, которых надлежит выдвинуть (здесь принимаются во внимание прежде всего их деловые и личные качества, компетентность, способность реализовывать партийные интересы, включая программные установки). Задачей государства на дан-
ном этапе избирательного процесса является установление минимальных, но необходимых правовых требований, адресуемых выдвигаемым кандидатам и устанавливаемых в зависимости от уровня и вида проводимых выборов (наличие образования, возраст, согласие гражданина баллотироваться в качестве кандидата и т.д.), а также требований, направленных на обеспечение демократических основ отбора и выдвижения кандидатов политическими партиями с учетом, прежде всего, мнений своих региональных отделений.
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [6] порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов в депутаты и на выборные должности осуществляется согласно положениям Федерального закона «О политических партиях», который в свою очередь в этой части содержит отсылку к уставам политических партий. Анализ уставов политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов в Новосибирский областной Совет депутатов четвертого созыва, выявляет отсутствие в них детально прописанного порядка выдвижения кандидатов (их списков) [7]. В уставах Единой России и КПРФ закрепляется только орган, управомоченный совершать выдвижение и способ их принятия (утверждения) - тайным голосованием.
В уставах Аграрной партии России и ЛДПР помимо указанного обстоятельства для определения кандидатов (их списков) отдельно предусмотрено положение о наличии необходимого кворума в работе уполномоченного органа партии и принятии решения простым большинством голосов участвующих в его работе делегатов. Таким образом, уставы отмеченных выше партий ничуть не дополняют положения Федерального закона «О политических партиях», в результате чего правоприменительная практика идет либо по пути поименного обсуждения кандидатов на съезде партии, либо - что бывает чаще -фактически превращается в одобрение съездом путем голосования проекта федерального списка, предложенного руководящим органом партии.
Закрепленные положения о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в Федеральном законе «О политических партиях» являются очень важными, но на наш взгляд, они не исчерпывают круга отношений, связанных с подготовкой списка и отбором кандидатов, остающихся за пределами законодательного регулирования.
В этой связи считаем целесообразным внесение в Федеральный закон «О политических партиях» изменения, предусматривающего необходимость закрепления в уставах политических партий положений, регулирующих:
- порядок выдвижения кандидатов в состав списка кандидатов, включая круг лиц, правомочных вносить подобные предложения, а также руководящего либо иного органа, ответственного за предварительное рассмотрение и обобщение поступивших предложений;
- процедуру обсуждения и принятия съездом партии решений по структуре списка и кандидатам, включаемым в его состав.
Список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, представляется в избирательную комиссию, организующую выборы, вместе с другими, предусмотренными избирательным законодательством
документами. Избирательная комиссия в трехдневный срок заверяет список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением.
Исходя из положений (ст. 35) Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» список кандидатов является закрытым - после представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены за исключением изменений, вызванных выбытием (в том числе исключением) кандидатов. На усмотрение региональным законодателям оставлена лишь возможность некоторых изменений в части перераспределения кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, по которым эти кандидаты первоначально были выдвинуты.
В соответствии со ст. 36 Закона Новосибирской области «О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов» [8] избирательное объединение по решению уполномоченных на то органов избирательного объединения не позднее чем за 55 дней до дня голосования вправе с согласия кандидата изменить одномандатный избирательный округ, по которому этот кандидат первоначально был выдвинут, подав письменное уведомление об этом в избирательную комиссию Новосибирской области и соответствующие окружные избирательные комиссии. Кроме того, избирательное объединение также вправе по решению уполномоченных на то органов избирательного объединения не позднее чем за 55 дней до дня голосования выдвинуть кандидата, включенного в областной список кандидатов, в любом одномандатном избирательном округе, подав письменное уведомление об этом в избирательную комиссию Новосибирской области и в соответствующую окружную избирательную комиссию, а в случае, если она еще не сформирована, - в избирательную комиссию Новосибирской области. В рассмотренных выше случаях кандидат, выдвигаемый избирательным объединением, подает в соответствующую окружную избирательную комиссию, избирательную комиссию Новосибирской области заявление о согласии баллотироваться по данному одномандатному избирательному округу. Подобное положение дел и в Алтайском крае, разница лишь во времени внесения изменений -не 55, а 45 дней [9]. В Омской области например, законодателем не предусмотрена возможность предоставления избирательным объединениям права вносить какие-либо коррективы по изменению для выдвинутых ими кандидатов избирательных округов после предоставления их кандидатур в Избирательную комиссию Омской области. Также отдельно не регулируются вопросы выдвижения избирательным объединением кандидата, включенного в областной список кандидатов в любом одномандатном избирательном округе Омской области после предоставления этого списка в избирательную комиссию [10].
Однако несмотря на то, что отмеченные выше меры хоть и могут внести определенные коррективы в персональный состав списка кандидатов, но не смогут изменить общий порядок размещения кандидатов (на федеральных выборах еще и структуру региональных
групп). Фактически вопрос о том, кто из выдвинутых кандидатов имеет шансы быть избранным, а кто нет, предрешается еще на стадии выдвижения списка партией, т.к. на выборах избиратели голосуют за список в целом, в котором кандидаты располагаются в порядке, определенном самой политической партией. В такой же последовательности происходит и распределение депутатских мандатов внутри списка.
При голосовании за список в целом избиратель не может повлиять на очередность распределения мандатов в соответствии со своими предпочтениями. Решению задачи большего влияния избирателей на распределение мандатов внутри списка кандидатов способствует применение пропорциональной системы открытых списков. Система закрытых списков способствует прохождению в представительный орган кандидатов, мало или недостаточно известных избирателям, но «ценных» по различных причинам для самой партии. Избиратель голосует за список, ориентируясь, главным образом, только на известные личности, стоящие в начале списка. Результатом такого способа формирования представительного органа бывает слабая, как правило, связь и ответственность депутатов перед избирателями.
Названные недостатки системы закрытых списков в определенной степени нейтрализуются разделением списков кандидатов на региональные части. При выборах депутатов Государственной Думы такой способ построения списка является обязательным [11]. Разделение федерального списка на региональные части предусматривалось еще на выборах 1993 г., однако для партий это являлось правом, а не обязанностью. С 1995 г. федеральный список в обязательном порядке подлежал полному либо частичному разделению на региональные группы, однако их количество, а также соразмерность нормативно закреплены не были. Соответственно, на парламентских выборах 1995 и 1999 гг. избирательные объединения и блоки использовали различные подходы выделения региональных групп:
- отдельно по каждому из субъектов, по которому осуществлялось выдвижение;
- сводные региональные группы, включающие несколько субъектов федерации;
- комбинированный, сочетающий сводные региональные группы и отдельные наиболее крупные по численности субъекты Российской Федерации в качестве отдельных региональных групп.
При определении структуры региональных групп большинство избирательных объединений и блоков использовало зональный критерий. В ряде случаев разделение на региональные группы представляло собой чистую формальность. Так, на выборах 1995 г. одна из партий разбила региональный список на две группы, одна из которых называлась «Московия», а другая - «Вся Россия». Подобная ситуация имела место на выборах 1999 г., когда список Фронта национального спасения также состоял из двух групп: «Восток» и «Запад» [12]. По данным исследования структуры федеральных списков, проведенного в 1999 г. Н. Петровым и А. Титковым, региональные группы одного списка по численности избирателей различались в 3 раза (Яблоко), в 5 (НДР) и даже в 11 раз (ОВР). При этом четкой корреляции с числом кандидатов также не усматривалось [13. С. 55-59].
На выборах депутатов Государственной Думы в 2003 г. федеральный список кандидатов должен был состоять не менее чем из семи региональных групп. ЛДПР выстроила структуру региональных групп в соответствии с семью федеральными округами. В основном же структура федерального списка имела более дробный характер: число групп колебалось от 9 (партия «Развитие предпринимательства») до 45 (Народная партия России), но при их формировании также наблюдались перекосы. Так, в федеральном списке партии «Развитие предпринимательства» Московская область и Москва были выделены в отдельные группы, а группа «Северо-Восток», напротив, включала 28 субъектов Российской Федерации [14]. В целом по выборам общая численность кандидатов в списке варьировалась от 39 («Русь») до 268 («Единая Россия») при допустимой величине списка в 270 кандидатов [15].
Действующее законодательство о выборах депутатов в Государственную Думу [11] в ст. 36 впервые установило требования, касающиеся сбалансированности численности населения субъектов РФ по отношению к количеству региональных групп в федеральном списке, хотя и без соотношения выдвигаемого числа кандидатов друг другу в каждой группе.
Региональные группы кандидатов составляют региональную часть федерального списка кандидатов, которая должна охватывать все субъекты Российской Федерации. Число региональных групп кандидатов не может составлять менее ста.
Кандидат может упоминаться в федеральном списке кандидатов только один раз. Общее число кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов, не может превышать пятьсот человек.
Причем на выборах депутатов Государственной Думы 2007 г. впервые в избирательной практике России за общефедеральной частью списка законом оставлено всего три места, в то время как на парламентских выборах 1999 и 2003 гг. их количество составляло до 18, а в 1995 г. - 12 человек. Однако на выборах в Государственную Думу 2003 г. политические партии и блоки, формируя списки, предпочитали ограничивать численность их общефедеральных частей: 4 кандидата -«Единая Россия», 7 - «Зеленые», 11 - СПС, 16 - Народная партия РФ, 17 кандидатов - ЛДПР. И только в блоке «ПВР-РПЖ» и КПРФ в состав общефедеральной части списка вошли по 18 кандидатов [16].
В результате нововведения партийное строительство на местах будет стимулировано активнее.
Что касается интересов избирателей, то в большей степени их могла бы учитывать уже упомянутая пропорциональная система открытых списков. Политическая партия также устанавливает очередность в списке, однако избиратель получает возможность голосовать не только за список в целом, но и за одного или нескольких кандидатов из списка на основе своей личной преференции, что при распределении мандатов может изменить очередность их получения в соответствии с высказанными избирателями предпочтениями.
Таким образом, применение при выборах в России пропорциональной системы с открытыми и разделенными на региональные части списками кандидатов было бы взаимовыгодно как для избирателей, так и для
политических партий, в результате чего последние могли бы использовать укрепившуюся связь с избирателями для большего усиления позиций партий на местах, а первые - установить и реализовывать механизм ответственности избранных депутатов, а в целом могла быть сформирована более сбалансированная система представительных органов, реально учитывающая интересы избирателей всего государства.
Начиная с 1993 г. в федеральном избирательном законодательстве сохраняется норма о возможности избрания посредством партийных списков граждан, не являющихся членами выдвинувшей их партии. Как отметил заместитель председателя ЦИК России О.Ю. Вельяшев в своем докладе в Мексике, данное положение является важной гарантией реализации гражданами РФ пассивного избирательного права на выборах депутатов Государственной Думы [17. С. 277278]. На сегодняшний день в федеральном законодательстве предусмотрена возможность включения в федеральный список кандидатов не более 50% лиц, которые не являются членами выдвигаемой партией по их заявлению. Подобное положение дел с привлечением в партийные списки «чужих» легко объяснимо: популяр-
ные фигуры в составе списка, как правило, способствуют притоку дополнительных голосов избирателей, кроме того, возможно улучшение финансового положения партии (за счет включения части спонсоров в состав списка). Однако такая ситуация, по нашему мнению, не может идти на пользу партиям и обосновываться в качестве гарантии реализации гражданами РФ пассивного избирательного права. Прежде всего, партия, включающая в свои списки посторонних кандидатов, тем самым признает отсутствие либо дефицит собственных кадровых ресурсов, во-вторых, уступка части мест в партийном списке «под заем» электорального, административного и финансового ресурсов дискредитирует партию в общественном мнении и, в-третьих, теряется стимул к участию в предвыборной кампании у активистов политической партии (членство в партии и активное участие в ее деятельности не связывается с перспективой продвижения в состав представительного органа).
Приемлемым вариантом, по нашему мнению, стало бы установление меньшего процента (не более 20%) возможных «чужих» представителей на выдвижение в кандидаты с одновременным запретом на их выдвижение по общефедеральной части списка.
ЛИТЕРАТУРА
1. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Иркутск, 2001. С. 329.
2. Конституционное право России: Лекции. Саратов, 1995. С. 121.
3. ДаниленкоВ.Н. Политические партии и буржуазное государство. М., 1984. С. 157.
4. Велихов Б. Теория и практика пропорционального представительства. СПб., 1907. С. 56.
5. Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июля 2001 г. N° 29 ст. 2950.
6. Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002 г. N° 24 ст. 2253.
7. Уставы политических партий: Единая Россия, КПРФ, Аграрная партия России, ЛДПР.
8. Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов от 23 июля 2003 г. № 30.
9. Ст.125 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов от 08.07.03 г. №35-ЗС // Правовая система Консультант плюс -
регион.
10. Закон Омской области от 07.07.03 г. №455-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного собрания Омской области» // Правовая система Консультант плюс - регион.
11. Ст. 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 23 мая 2005 г. № 21. Ст. 1919.
12. Вестник Центризбиркома РФ. 1999. № 10.
13. Петров Н., Титков А. Региональное измерение выборов. Россия накануне думских выборов 1999 года. М.: Московский центр Карнеги. С. 55-59.
14. Постановление Центризбиркома РФ от 18.09.2003 г. № 27/192-4 «О федеральном списке кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва, выдвинутом политической партией «Развитие предпринимательства».
15. Вестник Центризбиркома РФ. 2003. № 17.
16. Электронный ресурс. Режим доступа: www.cikrf.ru
17. Вельяшев О.Ю. Партийное строительство и выборы в Российской Федерации // Вестник Центризбиркома РФ. 2006. № 2. С. 277-278.
Статья представлена научной редакцией «Право» 15 декабря 2007 г.
