CC BY
87РОССИЙСКОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
власти субъектов Российской Федерации. Тем самым, одна часть парламента избиралась бы на основе пропорциональной избирательной системы, а другая - на основе мажоритарной избирательной системы.
Изложенное лишний раз подтверждает: во все времена цензовое право было неразлучно с избирательным правом и являлось его неотъемлемой частью.
В демократическом правовом измерении избирательные цензы должны в большей мере гарантировать ответственное и легитимное представительство в парламенте, чем исключительно по политическим соображениям или по недосмотру законодателя
ограничивать избирательные права одних групп граждан в угоду другим.
1. Белоновский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. М., 2005. С. 131.
2. Там же. С. 131-132.
3. См.: Указ об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений // Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX - начала XX вв. М., 2001. С. 579-586.
4. См.: Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т.1. СПб., 1913. С. 480.
ПРАВО И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ КАК СУБЪЕКТЫ ПРАВА ВЫДВИЖЕНИЯ КАНДИДАТОВ В ВЫБОРНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
В.В. Онохова, кандидат юридических наук, доцент
Избирательные правоотношения отражают уровень демократизации происходящих в современной России политических процессов. Их развитие и совершенствование свидетельствуют о формировании конструктивных взаимоотношений между государством и гражданским обществом, стремлении к оптимальному функционированию общественно-политических институтов, посредством которых реализуется местное самоуправление. В этих условиях общественные институты становятся основной формой привлечения населения к осуществлению власти на местах. Это порождает потребность исследования политико-правовых проблем участия граждан в формировании выборных органов местного самоуправления.
Прежде всего, развитие избирательных правоотношений и совершенствование избирательного права и избирательного процесса непосредственно связаны с законодательным определением субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в выборные органы местного самоуправления. Это право предоставляется гражданам Российской Федерации (реализуется ими в порядке самовыдвижения) и избирательным объединениям [1].
В соответствии с п. 25 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан) в качестве избирательного объединения могут выступать только отдельные виды общественных объединений. При этом закон разграничивает понятие избирательного объединения в зависимости от уровня выборов (федеральные, региональные или муниципальные).
При выборах в федеральные и региональные органы государственной власти избирательным объединением может быть только один вид общественного объединения - политическая партия, имеющая в соответствии с федеральными законами право участвовать в выборах. Это право также предоставлено региональным отделениям, иным структурным подразделениям политической партии, имеющим на основании федеральных законов право участвовать в выборах соответствующего уровня [2].
Что касается муниципальных выборов, то избирательными законами устанавливается более широкий перечень субъектов, которые могут быть избирательным объединением, выдвигать кандидатов (списки кандидатов) [3]. К ним относятся не только политические партии, их региональные и иные струк-
турные подразделения, имеющие в соответствии с федеральными законами право участвовать в выборах, но и общественные объединения в организационно-правовой форме общественной организации либо общественного движения, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые зарегистрированы на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне [4]. При этом общественная организация или общественное движение либо внесенные в их устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования (п. 25 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан).
Важнейшими субъектами, имеющими право быть избирательным объединением, а следовательно, выдвигать кандидатов (списки кандидатов), являются политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения, что предопределяется целями и задачами деятельности партий. Они непосредственно связаны с организацией и функционированием публичной власти, включены в процесс властных отношений и обеспечивают участие граждан Российской Федерации в политической жизни общества и государства. Поэтому совершенствование избирательного законодательства связано не только с демократизацией выборов, но и со стимулированием развития политических партий, их конкуренцией, повышением роли на выборах и ответственности перед избирателями. Партиям отводится роль основных участников избирательного процесса, в том числе и посредством выдвижения кандидатов (списков кандидатов). Политические партии играют ключевую роль в происходящих политических процессах, преследуя цель завоевания власти, выражая интересы определенных социальных сил в структурах власти, в том числе и на муниципальном уровне.
Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее - Федеральный закон о политических партиях) не только признает партию как активного участника избирательного процесса, но и требует обязательного ее участия в выборах
[5]. Так, политическая партия и ее региональные отделения должны ежегодно представлять в уполномоченные органы сведения о количестве выдвинутых партией, ее региональными и иными структурными подразделениями зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также сведения о зарегистрированных избирательными комиссиями списках кандидатов в депутаты
[6].
Федеральный закон о политических партиях устанавливает и условия, при которых политическая партия признается участвующей в выборах. Так, в соответствии с п. 1 ст. 37 этого Закона партия считается участвующей в выборах в одном из следующих случаев проведения голосования на выборах: а) за выдвинутый ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ; б) выдвинутых ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ не менее чем в 5 % одномандатных избирательных округов; в) выдвинутого ею и зарегистрированного кандидата на должность Президента Российской Федерации; г) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не менее чем в 10 % субъектов Российской Федерации; д) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации не менее чем в 20 % субъектов Российской Федерации; е) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов Российской Федерации [7].
Из этого следует, что Федеральный закон о политических партиях устанавливает правовые основания для активного участия политических партий не только в федераль-
ных и региональных, но и в муниципальных выборах посредством выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в органы местного самоуправления.
Политическая партия может быть избирательным объединением независимо от способа ее создания (на учредительном съезде партии или путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения) [8]. Например, Всероссийская политическая партия «Единая Россия» создана путем преобразования в политическую партию Общероссийской общественной организации «Союз «ЕДИНСТВО» и «ОТЕЧЕСТВО» [9].
Законодательством устанавливаются две группы требований к политическим партиям для признания их субъектом права выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в выборные органы местного самоуправления. Первая группа требований связана с признанием этого вида общественного объединения политической партией (например, определенный численный ее состав, наличие сети территориальных организаций, обязательное участие в выборах, преследование политических целей, предусмотренных программой партии), вторая - с признанием права политической партии быть избирательным объединением. Так, одним из требований для участия политической партии в выборах, относящихся к первой группе, является ее государственная регистрация в качестве юридического лица в соответствии со ст. 15 Федерального закона о политических партиях и Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее - Федеральный закон о государственной регистрации юридических лиц) [10]. Государственная регистрация осуществляется с учетом специального порядка регистрации политических партий и их региональных отделений, установленного Федеральным законом о политических партиях (п. 1 ст. 15 Федерального закона о государственной регистрации юридических лиц) [11].
Федеральный закон о политических партиях устанавливает и определенное условие для участия политической партии (а в случаях, предусмотренных уставом партии, и ее |л региональных отделений и иных структур-10 ных подразделений партии) в выборах, в том
числе и в выборах органов местного самоуправления. Она вправе принимать участие только в тех выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 36 Федерального закона о политических партиях).
Наряду с политическими партиями избирательными объединениями могут быть и их региональные отделения. Это структурные подразделения партий, созданные по решению их уполномоченных руководящих органов и осуществляющих свою деятельность на территории субъектов Российской Федерации [12].
К региональному отделению политической партии как к субъекту права выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в органы местного самоуправления также предъявляются определенные требования.
Во-первых, региональное отделение политической партии должно иметь государственную регистрацию. С момента государственной регистрации оно вправе осуществлять свою деятельность в полном объеме, в том числе и участвовать в муниципальных выборах (п. 1 ст. 15 Федерального закона о политических партиях).
Во-вторых, устав политической партии должен предусматривать право ее региональных отделений участвовать в выборах и выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в выборные органы местного самоуправления.
Следует отметить, что это право по-разному закрепляется в уставах политических партий. В уставах одних партий предусматривается право региональных отделений участвовать в муниципальных выборах, в других - их право на участие в выборах независимо от уровня их проведения.
В уставах некоторых политических партий определен орган, который вправе принимать решение о наделении региональных отделений или иного структурного подразделения партии правом на участие в муниципальных выборах или предусмотрено согласование кандидатур. К примеру, Устав политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» (далее - КПРФ) предоставляет право выдвижения кандидатов (списков
кандидатов) в выборные органы местного самоуправления высшему руководящему органу регионального отделения партии - Конференции (п. 6.3 Устава КПРФ) [13]. А Комитету как постоянно действующему руководящему органу регионального отделения - право отзыва выдвинутых Конференцией кандидатов (списков кандидатов) в выборные органы местного самоуправления (п. 6.7 Устава КПРФ).
Устав Либерально-демократической партии России (далее - ЛДПР) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) в органы местного самоуправления относит к компетенции Съезда - высшего руководящего органа ЛДПР. Это право также предоставляется высшему руководящему органу регионального отделения ЛДПР - Конференции [14].
В соответствии с Уставом Всероссийской политической партии «Единая Россия» (далее - Единая Россия) требуется согласование кандидатов в выборные органы местного самоуправления высшим руководящим органом регионального отделения партии (Конференцией) с Президиумом Генерального совета Единой России [15].
В уставах политических партии устанавливается и круг полномочий региональных отделений партий как участников избирательного процесса. Предусматривается выдвижение ими кандидатов (списков кандидатов), представление кандидатур для назначения членами избирательных комиссий как с правом решающего, так и совещательного голоса, отзыв кандидатов (списков кандидатов) по основаниям, предусмотренным уставом партии. Например, постоянно действующий руководящий орган регионального отделения КПРФ (Комитет) вправе отзывать кандидатов (списки кандидатов) в выборные органы местного самоуправления, выдвинутых Конференцией регионального отделения этой партии (п. 6.7 Устава КПРФ). Бюро Комитета регионального отделения КПРФ извещает избирательные комиссии о проведении мероприятий, связанных с выдвижением кандидатов (списков кандидатов), представляет кандидатуры в состав участковых, окружных избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса (п. 6.11 Устава КПРФ).
В соответствии с Уставом Единой России Конференция регионального отделения этой партии принимает по согласованию с Прези-
диумом Генерального совета предвыборную программу в случае выдвижения кандидатов (списка кандидатов) на муниципальных выборах (п. 11.7.7.9 Устава Единой России).
Региональный политический совет этой партии принимает решения о выдвижении кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам на повторных и дополнительных выборах в органы местного самоуправления, о назначении и прекращении полномочий членов избирательных комиссий муниципальных образований, окружных, участковых избирательных комиссий с правом совещательного голоса, доверенных лиц, наблюдателей, а также иные решения, связанные с участием регионального отделения в муниципальных выборах (пп. 11.8.9.4 - 11.8.10 Устава Единой России).
Уставы политических партий устанавливают как самостоятельное участие региональных отделений в выборах, так и согласование кандидатур с вышестоящим руководящим органом соответствующей партии. Например, Устав Единой России право выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в органы местного самоуправление предоставляет высшему руководящему органу регионального отделения партии - Конференции. Но при этом устанавливается согласование кандидатур с Президиумом Генерального совета партии - постоянно действующим руководящим коллегиальным органом Единой России (п. 11.7.7.7 Устава Всероссийской политической партии «Единая Россия») [16]. В соответствии с Уставом этой партии Конференция регионального отделения, также по согласованию с Президиумом Генерального совета, принимает предвыборную программу в случае выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на муниципальных выборах.
Уставы ЛДПР и КПРФ предусматривают самостоятельное участие их региональных отделений в муниципальных выборах (п. 6.3 Устава КПРФ, п. 6.3 Устава ЛДПР). Так, на основании п. 6.3 Устава ЛДПР Конференция как высший руководящий орган регионального отделения партии выдвигает кандидатов (списки кандидатов) в выборные органы местного самоуправления. Она также вправе делегировать Координационному совету партии принятие решений о назначении либо прекращении полномочий доверенных лиц, членов избирательных комиссий с правом
совещательного голоса, уполномоченных представителей регионального и местных отделений ЛДПР, наблюдателей при проведении выборов (п. 6.3 Устава ЛДПР).
Федеральный закон о политических партиях устанавливает и условие, при наличии которого региональные отделения политических партий могут быть избирательным объединением. Этим условием является время официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов. Оно должно состоятся после представления политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 36 Федерального закона о политических партиях).
Субъектом права выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в выборные органы местного самоуправления могут быть не только региональные отделения, но и иные структурные подразделения политических партий, имеющие право участвовать в муниципальных выборах в соответствии с их уставом (п. 2 ст. 36 Федерального закона о политических партиях). К таким подразделениям относятся местные и первичные отделения политических партий, созданные по территориальному признаку (п. 4 ст. 9, подп. «д» и «к» п. 2 ст. 21, подп. «г» п. 1 ст. 26 Федерального закона о политических партиях). Они вправе выдвигать кандидатов (списки кандидатов) на муниципальных выборах при определенных условиях.
Во-первых, если их создание и выдвижение кандидатов (списков кандидатов) предусмотрено уставом партии (п. 3 ст. 3, подп. «д», «и», «к» п. 2 ст. 21 Федерального закона о политических партиях). Во-вторых, если местное или первичное отделение политической партии имеет государственную регистрацию, внесено в единый государственный реестр юридических лиц (п. 8 ст. 15, подп. «г» п. 1 ст. 26 Федерального закона о политических партиях). В-третьих, если решение о выдвижении ими кандидатов (списка кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах местного самоуправления принято общим собранием соответствующего структурного подразделения либо иным органом, предусмотренным уставом политической партии (п. 2 ст. 25 Федерального закона о политических партиях). В-четвертых, если официальное опубликование решения о на-
значении (проведении) выборов состоялось после представления политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 36 Федерального закона о политических партиях).
Так, на основании Устава КПРФ к структурным подразделениям этой партии относятся не только региональные отделения, но и первичные и местные отделения (п. 3.1 Устава КПРФ). Первичные отделения КПРФ входят в состав соответствующих местных отделений партии (п. 3.3 Устава КПРФ) [17]. Право выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на муниципальных выборах предоставлено только местному отделению КПРФ на конференции как его высшему руководящему органу (п. 5.3 Устава КПРФ). Комитет местного отделения наделен правом отзыва выдвинутых конференцией кандидатов (списков кандидатов). Первичные отделения партии не наделены правом выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в выборные органы местного самоуправления.
В соответствии с Уставом КПРФ первичные отделения не подлежат государственной регистрации и не являются юридическими лицами (п. 3.3 Устава КПРФ). Местное отделение подлежит государственной регистрации только в случае принятия соответствующего решения ЦК КПРФ или его Президиумом (п. 3.4 Устава КПРФ). Уставом КПРФ предоставляется право выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на муниципальных выборах местному отделению этой партии только при условии его государственной регистрации (п. 5.3 Устава КПРФ).
Устав ЛДПР в качестве одного из структурных подразделений партии предусматривает местные отделения, которые могут создаваться решением Координационного совета регионального отделения партии с целью проведения пропаганды ее идей, приема новых членов, поддержки кандидатов в депутаты от ЛДПР или ее политических союзников (п. 6.9 Устава ЛДПР). Эти структурные подразделения партии прямо не наделены Уставом ЛДПР правом выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на выборах органов местного самоуправления, но предусмотрена возможность их государственной регистрации (п. 6.1 Устава ЛДПР), что вытекает из ряда норм Устава этой партии. В
частности, п. 7.4 указанного документа предусмотрена ответственность зарегистрированных структурных подразделений партии по своим обязательствам, а также представление в регистрирующие органы сведений о количестве выдвинутых партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями зарегистрированных кандидатов (списков кандидатов) (п. 3.2 Устава ЛДПР).
Иное установлено Уставом Единой России. Местное отделение как структурное подразделение партии на конференции (общем собрании) вправе по согласованию с Региональным политическим советом принимать решение о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) при проведении выборов в органы местного самоуправления (п. 12.6 Устава Единой России). Другое структурное подразделение этой партии - первичное отделение таким правом не наделено. Однако общее собрание этого отделения вправе вносить на рассмотрение местного (регионального) отделения партии предложения по выдвижению (поддержке) кандидатов на выборах органов местного самоуправления (п. 13.8.5 Устава Единой России).
Вторым условием для приобретения права выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на муниципальных выборах местными и первичными отделениями политических партий является их государственная регистрация и внесение в единый государственный реестр юридических лиц. Это требование прямо не предусмотрено законодательством, но вытекает из ряда норм Федерального закона о политических партиях.
Прежде всего, следует отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 15 этого Закона структурные подразделения политической партии могут осуществлять свою деятельность в полном объеме, в том числе и как юридические лица, с момента их государственной регистрации. С целью осуществления ими своей деятельности в полном объеме, включая и выдвижение кандидатов (списков кандидатов), Федеральный закон о политических партиях предоставляет возможность предусмотреть в уставе партии наделение правом юридического лица иного структурного подразделения. Так, п. 8 ст. 15 указанного Закона устанавливает, что в случае, если уставом политической партии предусмотрено наделение правом юридического лица иного структурного подразделения партии, го-
сударственная регистрация осуществляется в порядке, предусмотренном для государственной регистрации регионального отделения политической партии. На иное структурное подразделение политической партии распространяются требования, установленные Федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц, за исключением абз. 2 и 3 ст. 3 этого Закона.
Без государственной регистрации структурные подразделения политической партии - местные и первичные отделения - являются вспомогательной формой ее работы, посредством их осуществляется организационная и информационно-пропагандистская деятельность соответствующей партии. Поэтому такие местные и первичные отделения политической партии в случае нарушения установленных предписаний не несут установленную законом ответственность, а к ней привлекается соответствующее региональное отделение партии (п. 4 ст. 39 Федерального закона о политических партиях). Если местное или первичное отделение партии имеет государственную регистрацию, то в случае нарушения предписаний оно самостоятельно несет установленную законом ответственность. Это является свидетельством того, что местные и первичные отделения партии, если они не юридические лица, не могут признаваться избирательным объединением и самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) на муниципальных выборах. Это подтверждается и рядом положений, содержащихся в уставах политических партий. В случае предоставления местным или первичным отделениям партии права выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на муниципальных выборах им предоставляется право государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. Если уставом партии местным и первичным отделениям не предоставляется право выдвижения кандидатов (списков кандидатов), то не предусматривается и их государственная регистрация. Так, в соответствии с Уставом Единой России первичные отделения этой партии осуществляют свою деятельность без образования юридического лица и им не предоставлено право выдвижения кандидатов (списков кандидатов). Они только вправе вносить на рассмотрение местного (регионального) отделения партии предложения по выдвижению кандидатов на выборах в органы местного само-
управления. В соответствии с п. 3.3 Устава КПРФ первичные отделения этой партии также не подлежат государственной регистрации, не являются юридическими лицами и не наделены правом выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на муниципальных выборах. Что же касается таких структурных подразделений этой партии, как местные отделения, то в соответствии с п. 5.3 Устава КПРФ они вправе выдвигать кандидатов (списки кандидатов) только в случае их государственной регистрации на основании соответствующего решения ЦК КПРФ или его Президиума (п. 3.4 Устава КПРФ).
Подтверждением положения о том, что избирательным объединением может быть только то местное или первичное отделение политической партии, которое имеет государственную регистрацию и внесено в единый государственный реестр юридических лиц, являются и другие нормы Федерального закона о политических партиях. Так, приостановление деятельности структурных подразделений партий решением суда возможно в случае, если они имеют государственную регистрацию. В противном случае приостанавливается деятельность не местного или первичного отделения, а соответствующего регионального отделения политической партии.
На основании п. 1 ст. 40 Федерального закона о политических партиях с приостановлением деятельности структурного подразделения политической партии решением суда приостанавливаются его права, запрещается участие в выборах, в том числе в муниципальных выборах. Это предписание закона является достаточно убедительным для обоснования требования о том, что местное и первичное отделения политической партии могут признаваться избирательным объединением только в случае их государственной регистрации, внесения в единый государственный реестр юридических лиц.
Для подтверждения этого положения немаловажное значение имеет норма Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан, предусматривающая составление уполномоченным регистрирующим органом списка политических партий, иных общественных объединений, имеющих право принимать участие в выборах в качестве избирательных объединений (п. 9 ст. 35 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан). Этот
список составляется по состоянию на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов и не позднее чем через три дня со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов должен быть опубликован в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях и размещен в сети «Интернет». Кроме этого, уполномоченный регистрирующий орган в тот же срок должен направить этот список в избирательную комиссию, организующую выборы [18].
Многими региональными избирательными законами о муниципальных выборах предусматривается представление территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций в сфере регистрации общественных объединений и политических партий, списка политических партий и их региональных отделений избирательной комиссии муниципального образования по ее запросу (п. 2 ст. 47 Закона Иркутской области «О муниципальных выборах») [19]. Этот список должен быть представлен в комиссию в десятидневный срок со дня получения запроса по состоянию на день его получения [20].
Подтверждением необходимости государственной регистрации местных и первичных отделений политических партий для приобретения ими права быть избирательным объединением и выдвигать кандидатов (списки кандидатов) на муниципальных выборах является и перечень документов, представляемых ими в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидатов (списков кандидатов). Так, п. 10 ст. 52 Закона Иркутской области «О муниципальных выборах в Иркутской области» устанавливает перечень документов, представляемых уполномоченным представителем избирательного объединения в избирательную комиссию. В качестве одного из них этот Закон устанавливает нотариально удостоверенную копию документа, подтверждающего факт государственной регистрации политической партии, ее регионального отделения, иного структурного подразделения партии [21].
Следует отметить, что многие региональные законы о муниципальных выборах, а также рамочный Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан не содержат конкретного предписа-
ния об обязательной государственной регистрации структурных подразделений политических партий, если ими выдвигаются кандидаты (списки кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления. Это требование можно выделить только на основе анализа и сопоставления целого ряда статей избирательных законов и Федерального закона о политических партиях, что усложняет применение законов на практике со стороны как политических партий, так и избирательных комиссии муниципальных образований.
В силу неконкретного законодательного закрепления требований к местным и первичным отделениям политических партий как субъектам права выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на муниципальных выборах, в литературе встречаются различные взгляды по вопросу об их праве быть избирательным объединением на выборах органов местного самоуправления. Так, З.М. Зотова считает, что местные отделения вправе от имени партии самостоятельно участвовать в выборах органов местного самоуправления только при наличии двух условий: во-первых, если они обладают правами юридического лица; во-вторых, если в субъекте Российской Федерации нет регионального отделения партии [22].
Если первое условие для местных и первичных отделений политических партий как субъектов права выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на муниципальных выборах не вызывает сомнения, то со вторым вряд ли можно согласиться. Местные и первичные отделения политических партий вправе участвовать в муниципальных выборах и вправе быть избирательным объединением независимо от наличия или отсутствия регионального отделения партии в соответствующем субъекте Российской Федерации. Но при этом они должны отвечать тем требованиям, которые предусмотрены уставом соответствующей партии, Федеральным законом о политических партиях и избирательными законами для их участия в муниципальных выборах и выдвижении кандидатов (списков кандидатов).
Следует отметить, что избирательные законы не устанавливают каких-либо дополнительных требований для участия местных и первичных отделений политических партий в муниципальных выборах за исключением тех, которые предусмотрены Федеральным законом о политических партиях, а также уставами партий.
Существует и другая точка зрения, в соответствии с которой местные и первичные отделения политических партий могут быть избирательными объединениями, а следовательно, являться субъектами права выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на муниципальных выборах независимо от их государственной регистрации. Однако из норм федеральных законов вытекает обязательность их государственной регистрации для приобретения ими права быть избирательным объединением.
Отсутствие четкой позиции законодателя по этому вопросу значительно усложняет работу избирательных комиссий и приводит к возникновению споров, разрешаемых как вышестоящими избирательными комиссиями, так и судебными органами. Поэтому избирательная практика настоятельно требует законодательного закрепления требований, предъявляемых к местным и первичным отделениям политических партий для признания их избирательными объединениями, а следовательно, и признания за ними права выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на выборах органов местного самоуправления. В частности, в избирательных законах следует предусмотреть право не только региональных отделений, но и иных структурных подразделений политических партий выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в органы местного самоуправления при условии, что они имеют государственную регистрацию в качестве юридического лица и наделены правом выдвижения кандидатов (списков кандидатов) уставом соответствующей политической партии. Это способствовало бы разрешению многих спорных вопросов в избирательной практике, а также качественному регулированию этих вопросов уставами политических партий.
1. См.: пп. 1-3 ст. 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ с послед. изм. и доп. от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; СПС «КонсультантПлюс».
2. См.: п. 25 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан.
3. См., например: п. 1 ст. 47 Закона Иркутской области от 11 декабря 2003 г. № 72-оз с послед. изм. и доп. от
14 ноября 2005 г. № 81-оз «О муниципальных выборах в Иркутской области» // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2003. № 32. т. 2; СПС «Кон-сультантПлюс».
4. См.: п. 25 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан.
5. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ с послед. изм. и доп. от 31 декабря 2005 г. № 202-ФЗ «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; СПС «КонсультантПлюс».
6. См.: п. 2 ст. 27 Федерального закона о политических партиях.
7. Некоторые предписания указанных пунктов и отдельные пункты утрачивают силу в различные сроки, установленные Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
8. См.: ст. 11 Федерального закона о политических партиях.
9. См.: п. 1.2 Устава Всероссийской политической партии «Единая Россия»: Утв. на 1 Съезде Всероссийской политической партии «Единая Россия» с изм. и доп. от 29 марта 2003 г., от 20 сентября 2003 г., от 24 декабря 2003 г., от 27 ноября 2004 г. М., 2004.
10. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ с послед. изм. и доп. 2 июля 2005 г. № 83-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33. Ст. 3431; СПС «КонсультантПлюс».
11. Решение о государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений принимается соответственно федеральным уполномоченным органом (Федеральной налоговой службой) и его территориальными органами (в Иркутской области - Управлением ФНС России по Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу). См.: Положение о Федеральной налоговой службе: Утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 // Российская газета. 2004. 6 октября.
Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений осуществляется регистрирующим органом (Федеральной регистрационной службой) и его территориальными органами (в Иркутской области - Главным управлением Федеральной регистрационной службы по Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу) на основании принимаемого уполномоченным органом решения о регистрации. См.: Положение о Федеральной регистрационной службе: Утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1315 // Российская газета. 2004. 19 октября. См. также: Общее положение о территориальном органе Федеральной регистрационной службе по субъек-
ту (субъектам) Российской Федерации: Утв. Приказом Минюста России от 3 декабря 2004 г. № 183 // Российская газета. 2004. 15 декабря.
12. В субъекте Российской Федерации, в состав которого входит (входят) автономный округ (автономные округа), может быть создано единое региональное отделение политической партии. См.: п. 3 ст. 3 Федерального закона о политических партиях.
13. Принят VIII (внеочередным) Съездом КПРФ 19 января 2002 г. М., 2002.
14. См.: пп. 5.4, 6.3 Устава политической партии «Либерально-демократическая партия России» (ЛДПР): Принят на Х111 Съезде ЛДПР 13 декабря 2001 г. М., 2001.
15. См.: п. 11.7.7.7 Устава Всероссийской политической партии «Единая Россия»: Утв. 1 Съездом партии с изм. и доп., внесенными 2 Съездом от 29 марта 2003 г., 3 Съездом от 20 сентября 2003 г., 4 Съездом от 24 декабря 2003 г., 5 Съездом от 27 ноября 2004 г. М., 2004.
16. Утв. 1 Съездом партии с изм. и доп., внесенными 2 Съездом от 29 марта 2003 г., 3 Съездом от 20 сентября 2003 г., 4 Съездом от 24 декабря 2003 г., 5 Съездом от 27 ноября 2004 г. М., 2004.
17. В случае отсутствия местных отделений или исходя из особенностей административно-территориального деления субъекта Российской Федерации первичные отделения могут входить в состав регионального отделения КПРФ непосредственно (п. 3.3 Устава КПРФ).
18. См.: п. 9 ст. 35 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан.
19. Это предписание предусматривается в избирательных законах субъектов Российской Федерации на основании п. 5 ст. 19 Федерального закона о политических партиях, который устанавливает, что уполномоченные органы по запросам соответствующих избирательных комиссий представляют им в десятидневный срок со дня получения запроса списки политических партий и их региональных отделений по состоянию на день получения соответствующего запроса. К этим органам относится федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций в сфере регистрации общественных объединений и политических партий, его территориальные органы.
20. См.: п. 2 ст. 47 Закона Иркутской области от 11 декабря 2003 г. № 72-оз с послед. изм. и доп. от 14 ноября 2005 г. № 81-оз «О муниципальных выборах в Иркутской области» // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2003. № 32. т. 2; СПС «КонсультантПлюс».
21. См.: п. 10 ст. 52 Закона Иркутской области от 11 декабря 2003 г. № 72-оз с послед. изм. и доп. от 14 ноября 2005 г. № 81-оз «О муниципальных выборах в Иркутской области» // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2003. № 32. т. 2; СПС «КонсультантПлюс».
22. См.: Зотова З.М. Политические партии и избирательный процесс. М.: РЦОИТ. 2002. С. 21.
