CC BY
26оптимальный механизм регулирования электоральных отношений с участием политических партий.
1. См., например: Байкова Т.К. Конституционно-правовой статус политических партий в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Дубровина Е.П. Политические партии как субъекты избирательного процесса. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Ермаков А.Д. Политические партии - институт конституционного строя Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Заславский С.Е. Политические партии России; процесс правовой институ-ционализации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004; Куроч-кин А.В. Политические партии и движения в современной российской государственности: политико-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003; Неровная Н.Н. Конституционно-правовые основы участия российских политических партий в выборах: Дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2003; Пухкалова М.О. Юридическая легитимация современных российских политических партий: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004; Резников Е.В. Социально-правовое развитие и правовой статус политических партий в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2004; Романенко О.В. Финансирование политических партий в России: конституционно-правовые проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004 и др.
2. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. от 26 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-Фз «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
(в ред. от 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
4. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
5. Устав Всероссийской политической партии «Единая Россия». Утвержден на I съезде партии с изменениями и дополнениями, внесенными на II съезде 29.03.2003 г., III съезде 20.09.2003 г., IV съезде 24.12.2003 г., V съезде 27.11.2004 г. и VI съезде 26.11.2005 г. // Официальный сайт Всероссийской политической партии «Единая Россия». www.edinros.ru.
6. См: глава 10 устава Политической партии «Справедливая Россия: Родина/ Пенсионеры/ Жизнь». Принят съездом Общероссийской политической общественной организации «Партия Российских регионов» 8 сентября 2002 г., внесены изменения и дополнения Третьим внеочередным съездом Политической партии «Партия Российских регионов» 15 февраля 2004 г., IV Внеочередным съездом Политической партии «РОДИНА» 6 июля 2004 года, VI съездом Политической партии «РОДИНА» 25 марта 2006 г., VII Внеочередным съездом Политической партии «РОДИНА» 28 октября 2006 г.// Официальный сайт Политической партии «Справедливая Россия: Родина/ Пенсионеры/ Жизнь». www.spravedlivo.ru.
7. Устав Коммунистической партии Российской Федерации принят II чрезвычайным съездом КПРФ 14 февраля 1993 г. с изм. и доп., внесенными IV съездом КПРФ 20 апреля 1997 г., V (внеочередным) съездом КПРФ 23 мая 1998 г., VIII (внеочередным) съездом КПРФ 19 января 2002 г., XI (внеочередным) Съездом КПРФ 29 октября 2005 г. // Официальный сайт КПРФ. www.kprf.ru.
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ (УЧЕТА) ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ЧЛЕНОВ ИХ СЕМЕЙ В КАЧЕСТВЕ ИЗБИРАТЕЛЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.А. Ефименко
Для обеспечения подготовки и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов и референдумов в Российской Федерации установлена Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Получаемые с помощью данной системы сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума и их численности используются для образования избирательных округов, избирательных участков, совершения ряда иных действий, предусмотренных избирательным законодательством. Кроме того, указанные сведения обеспечивают проверку правильности оформления подписных листов с подписями избира-
телей, участников референдума в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, инициативы проведения референдума, установление достоверности персональных данных граждан при осуществлении добровольных пожертвований в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, фонды референдума, а также пожертвований на финансирование деятельности политических партий. В целом, сведения, получаемые в процессе осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, в значительной степени обуславливают саму возможность проведения выборов и референдумов.
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
Регистрация (учет) избирателей, участников референдума является также одной из важнейших гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме, поскольку на основе сведений, получаемых с использованием Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, составляются списки избирателей, участников референдума, то есть происходит юридическое оформление признания за гражданином активного избирательного права.
Основные правила регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации закреплены в Федеральном законе от 12 июля 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон), а также в Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, действующая редакция которого утверждена постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 декабря 2005 года № 164/1084-4 [1] (далее - Положение).
Анализ существующей нормативной базы позволяет судить о наличии большинства факторов, необходимых для обеспечения достоверного учета избирателей, участников референдума, регистрации и установления их численности за счет детальной регламентации основных аспектов функционирования Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума (далее - Государственная система регистрации (учета) избирателей), в частности, определения ее организаторов, закрепления оснований регистрации, исполнителей, сроков регистрации и т.д. [2]. Вместе с тем, в ряде случаев процесс регистрации (учета) избирателей, участников референдума (далее - регистрация (учет) избирателей) имеет особенности, обусловленные как проживанием или временным пребыванием на определенной территории, так и спецификой правового статуса отдельных категорий избирателей, участников референдума. В частности, Федеральный закон и Положение формируют необходимую нормативно-правовую основу для обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме военнослужащих и членов их семей.
Выдерживая общую тенденцию опреде-
ления в качестве приоритетного основания регистрации (учета) избирателей факта нахождения места жительства (постоянного или преимущественного проживания) гражданина Российской Федерации на соответствующей территории, законодатель называет основанием для регистрации (учета) избирателей-военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах расположения воинской части, факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской части, устанавливаемый на основании сведений, предоставляемых соответствующей службой воинской части.
В рамках Государственной системы регистрации (учета) избирателей основная обязанность по осуществлению регистрации (учета) избирателей возложена на глав местной администрации соответствующих муниципальных образований. Однако полномочиями по осуществлению регистрации (учета) избирателей-военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах расположения воинских частей, наделяются командиры воинских частей.
По результатам учета избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, командир воинской части в установленные сроки заполняет и подписывает сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года, устанавливает их численность. Предвидя возможность расположения воинской части как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, Положение предусматривает ряд особенностей дальнейшего предоставления указанных сведений в зависимости от места нахождения воинской части. Так, сведения о численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся на территории Российской Федерации, направляются командиром воинской части главе местной администрации муниципального образования, на территории которого расположена данная воинская часть. В случае расположения воинской части вне пределов территории Российской Федерации вышеуказанные сведения передаются командиром воинской части руководителю соответствующего дипломатического представительства
№4/2007
или консульского учреждения (пп. 4.3, 4.4, 4.7 Положения). Порядок последующего направления рассматриваемых сведений для формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума также подробно прописан в Положении.
Следует отметить, что сложная, многоступенчатая структура Государственной системы регистрации (учета) избирателей обуславливает возможность ее функционирования только при согласованном взаимодействии всех ее организаторов и исполнителей. В качестве одной из мер, обеспечивающих подобное взаимодействие, действующее законодательство предусматривает ответственность за нарушение установленного порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума, а также за представление недостоверных сведений об избирателях, участниках референдума соответствующим избирательным комиссиям должностным лицом, на которое законом возложена такая обязанность (ст. 5.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, далее - КоАП РФ).
Вместе с тем, нельзя не обратить внимание на тот факт, что в силу закрепленного в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» порядка, передача соответствующих сведений непосредственно в избирательные комиссии осуществляется только уполномоченными главами местных администраций, которые и подлежат административной ответственности согласно КоАП РФ (исключение в данном случае составляет предусмотренный Положением порядок, при котором сведения о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных за пределами Российской Федерации, направляются в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации через Министерство иностранных дел Российской Федерации).
Подобное распределение ответственности должностных лиц в процессе осуществления регистрации (учета) избирателей представляется не вполне оправданным. зачастую возможность исполнения главами местной администрации соответствующих муниципальных образований возложенных на них обязанностей напрямую зависит от своевременности и полноты предоставления
необходимых сведений иными органами и должностными лицами. Формулировка же, содержащаяся в КоАП РФ, фактически обеспечивает безнаказанность должностных лиц органов государственной власти, равно как создает возможность для привлечения к административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления (в рассмотренном выше исключении - должностных лиц Министерства иностранных дел Российской Федерации), не исполняющих возложенные на них обязанности в силу элементарного отсутствия у них необходимых сведений.
Учитывая существующую в рамках Государственной системы регистрации (учета) избирателей обязанность передачи сведений о численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, место жительства которых находится в пределах расположения воинской части, отметим, что её неисполнение способно повлечь за собой нарушение требований законодательства при образовании избирательных округов, избирательных участков, участков референдума, определении границ частей территорий субъекта Российской Федерации, которым могут (должны) соответствовать региональные группы кандидатов и т.д. Возможность же привлечения командиров воинских частей к ответственности в случае непредставления необходимых сведений фактически сведена к нулю, поскольку, как уже указывалось ранее, включенная в КоАП РФ формулировка позволяет привлечь к административной ответственности должностных лиц, на которых обязанность предоставлять соответствующим избирательным комиссиям сведения об избирателях, участниках референдума возложена законом. Командиры же воинских частей, во-первых, непосредственно в избирательные комиссии информацию не направляют, и, во-вторых, формально нельзя говорить и о возложении на указанных лиц вышеупомянутой обязанности законом, поскольку в Федеральном законе подобные нормы отсутствуют, а упоминание о роли командиров воинских частей в процессе передачи сведений о численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, для последующей регистрации избирателей, участников референдума и установления численности зарегистрированных на
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
территории муниципального образования, субъекта Российской Федерации, в Российской Федерации и за ее пределами избирателей, участников референдума, содержится в Положении, которое, при всей своей значимости, законом все же не является.
В свете рассмотрения вопроса о проблемах регистрации (учета) избирателей-военнослужащих необходимо обратить внимание и на тот факт, что особенностью современного состояния правовой регламентации данного процесса является отсутствие полной согласованности различных нормативных правовых актов, затрагивающих его отдельные аспекты, что негативно сказывается на достоверности сведений, получаемых с использованием Государственной системы регистрации (учета) избирателей. Другими словами, отсутствие детально проработанной процедуры и некорректная практическая реализация действующих правовых предписаний провоцируют ситуации, при которых отдельные представители анализируемой категории избирателей, участников референдума либо оказываются неучтенными, либо учитываются несколько раз (проблема двойного учета).
Фактически, даже несмотря на то, что в отношении военнослужащих единственным основанием регистрации (учета) названо нахождение места жительства на определенной территории (расположение воинской части), на практике сложности в осуществлении учета могут быть обусловлены возможностью прохождения воинской службы как по призыву, так и по контракту.
Как уже указывалось выше, командиры воинских частей осуществляют регистрацию (учет) избирателей-военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах расположения воинской части. Военнослужащие же, проходящие военную службу по контракту, зачастую по месту прохождения службы имеют не место жительства, а место временного пребывания. В этой связи следует особо отметить, что факт временного пребывания на определенной территории может служить основанием для регистрации (учета) только одной категории избирателей, участников референдума - вынужденных переселенцев, и поэтому временное пребывание военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, на территории воинской части не должно
рассматриваться в качестве основания для регистрации (учета). Учет данной категории военнослужащих осуществляется в общем порядке, т.е. по месту их жительства главой местной администрации соответствующего муниципального образования.
Более того, действующее федеральное законодательство и правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 1995 года № 713 [3] (далее - Правила), не регламентируют порядок снятия граждан с регистрационного учета по месту жительства в связи с поступлением на военную службу по контракту, равно как и не предусматривают обязанности граждан обращаться в уполномоченные органы с заявлением о снятии с регистрационного учета по месту жительства при наступлении оговоренного события.
Вследствие этого определенные предпосылки для недостоверного учета рассматриваемой категории избирателей, участников референдума содержатся в п. 7 ст. 16 Федерального закона, предусматривающем обязанность органов, осуществляющих воинский учет, не реже чем один раз в три месяца сообщать главам местной администрации соответствующих муниципальных образований о гражданах Российской Федерации, не только призванных на военную службу, но и поступивших на военную службу по контракту. Представляется, что с учетом отмеченных положений в рамках Государственной системы регистрации (учета) избирателей предоставление указанных сведений главам местной администрации является излишним, поскольку при некачественной обработке полученных данных способно породить ситуацию, при которой гражданин Российской Федерации окажется вовсе неучтенным (по месту жительства - ошибочно, по месту прохождения воинской службы на контрактной основе - вполне правомерно, как лицо, не проживающее в пределах расположения воинской части).
Обращает на себя внимание и тот факт, что, в отличие от Федерального закона, п. 2.9 Положения предусматривает предоставление органами, осуществляющими воинский учет, сведений о гражданах, призванных на военную службу, и гражданах, поступивших
М° 4 / 2 0 0 7
в военные учебные заведения. Однако Положение детально не регламентирует порядок сообщения указанных сведений, в том числе, в отношении лиц, проходящих обучение в военных учебных заведениях. Данное обстоятельство представляет интерес потому, что статус курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования в течение всего периода обучения различен.
Согласно части 2 статьи 35 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» [4] граждане, не проходившие военную службу, при зачислении в военные образовательные учреждения профессионального образования приобретают статус военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, и заключают контракт о прохождении военной службы по достижении ими возраста 18 лет, но не ранее окончания ими первого курса обучения в указанных образовательных учреждениях. Таким образом, до заключения контракта курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования подлежат учету по месту обучения. После заключения контракта учет указанной категории граждан должен осуществляться по месту жительства на общих основаниях.
Отметим, что с реализацией последнего положения также возможны трудности. При зачислении в военное образовательное учреждение профессионального образования гражданин, приобретающий статус военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, снимается с регистрационного учета по месту жительства, однако, соответствующая отметка в паспорте в рамках существующего порядка не проставляется. После заключения контракта гражданин вновь должен быть зарегистрирован по месту жительства. Однако сделать это будет возможно только по его заявлению. При отсутствии последнего, ввиду нормативно не установленной обязанности информировать какие бы то ни было структуры Государственной системы регистрации (учета) избирателей о переводе гражданина на военную службу по контракту, а также в силу наличия в указанной системе только сведений о снятии гражданина с регистрационного учета, соответствующий гражданин окажется неучтенным по месту жительства на территории муниципального образования (по месту обучения -правомерно после заключения контракта, по
месту жительства - ошибочно из-за неверной оценки основания регистрации (учета) или по причине отсутствия необходимой информации на момент регистрации избирателей, участников референдума и установления их численности на соответствующей территории). В лучшем случае его фамилия окажется в списках избирателей, участников референдума после личного обращения в избирательную комиссию.
Рассматривая вопрос о полноте сведений об избирателях, участниках референдума - военнослужащих, необходимо обратить внимание и на проблему недостоверного учета военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. На основании ст. 7 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [5] граждане, призванные на военную службу, снимаются с регистрационного учета по месту жительства по сообщению военного комиссариата. Однако действующее федеральное законодательство не предусматривает необходимости внесения сведений о снятии рассматриваемой категории граждан с регистрационного учета по месту жительства в документ, удостоверяющий личность. В результате лицо, подлежащее учету по месту прохождения воинской службы и уже включенное в соответствующий список избирателей, фактически сохраняет возможность обратиться в день голосования в участковую избирательную комиссию по месту жительства до призыва на военную службу с заявлением о включении его в список избирателей (п. 16 ст. 17 Федерального закона) на основании отметки в паспорте.
Также вполне очевидна проблема актуализации сведений об избирателях, участниках референдума - военнослужащих по окончании прохождения ими военной службы по призыву. Возвращаясь на прежнее место жительства, гражданин должен подать заявление о регистрации по месту жительства в пределах соответствующего муниципального образования. При отсутствии иного источника информации о регистрации по месту жительства по возвращении гражданина со службы в Вооруженных силах РФ уклонение гражданина от подачи такого заявления повлечет за собой невключение его в списки из-
И З Б И Р А Т Е Л Ь Н О Е П Р А В О
бирателей на соответствующей территории.
Таким образом, отдельные организационные аспекты порядка регистрации (учета) избирателей-военнослужащих, членов их семей и иных лиц, проживающих на территории воинской части, нуждаются в уточнении во избежание проблем в его практической реализации.
1. Вестник Центризбиркома Российской Федерации. 2006. № 1.
2. См.: Ефименко Е.А. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума в Российской Федерации: правовой режим, особенности, недостатки // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3. С. 27-31.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2939; 1996. № 18. Ст. 2144; 1997. № 8. Ст. 952; 2000. № 13. Ст. 1370; 2002. № 34. Ст. 3294; 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5493.
4. Там же. 1998. № 13. Ст. 1475.
5. Российская газета. 1993. № 152; Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 45. Ст. 4377; 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3420.
ПОНЯТИЕ И ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СПОРОВ
А.В. Пошивайлова
В ходе выборов довольно часто возникают ситуации, связанные с различного рода ограничениями и нарушениями избирательных прав граждан. Законодатель стремится урегулировать такие ситуации правовыми средствами. Сами эти ситуации (явления) получили название избирательных споров [1]. В отечественной юридической литературе широко распространено мнение о том, что спор - это такое состояние субъективного права, которое наступает в результате его (права) нарушения [2]. Вследствие этого довольно часто избирательные споры определяются как разногласия, расхождения, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан при проведении избирательных кампаний по выборам органов государственной власти и местного самоуправления, а также референдумов, которые разрешаются в административном или судебном порядке [3].
Но обстоятельства, свидетельствующие о нарушении или оспаривании избирательных прав, еще не говорят о наличии избирательного спора. Факты нарушения, оспаривания избирательных прав граждан, разногласия являются необходимыми предпосылками возникновения избирательного спора. Конфликт может возникнуть не только тогда, когда заявитель претендует на какое-либо право вследствие умысла или заблуждения, но и при неопределенности, неизвестности существования правоотношения между сторонами [4]. Например, спорящие субъекты
избирательных правоотношений могут не знать, кто прав, и обращаются к суду, чтобы выяснить этот вопрос.
С другой стороны, возможна ситуация, при которой правонарушение не всегда влечет за собой возникновение избирательного спора. В частности, управомоченное лицо может мириться с некоторыми нарушениями своих прав, например, в силу незначительности, случайности этих нарушений. Кроме того, факт правонарушения всегда предполагается одной из спорящих сторон, окончательно он будет установлен судом или избирательной комиссией. А может сложиться и так, что факт правонарушения вообще не будет подтвержден. Учитывая изложенное, заслуживает внимания позиция Р. А. Охотни-кова, который предлагает иную дефиницию избирательного спора. Электоральный конфликт, по его мнению, - это особая разновидность юридического конфликта, который возникает в связи с действительным или предполагаемым нарушением избирательных прав или права на участие в референдуме граждан России и находит свое разрешение в административном или судебном порядке на основе установленных законом процедур [5].
Некоторые ученые связывают избирательные споры не с правонарушением (реальным или мнимым), а с неправильным применением избирательного законодательства. Например, электоральные споры часто определяются как конфликты по поводу применения
11
№4/2007
