CC BY
8013. Положения п. 32 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подп. «к» п. 2 ст. 21 Федерального закона «О политических партиях» и ч. 3 ст. 30 Закона Краснодарского края от 21 июля 2007 г. № 1766-КЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» — по их смыслу в системе норм избирательного законодательства, связывающего возможность исключения кандидата из выдвинутого политиче-
ской партией списка кандидатов с вынуждающими обстоятельствами объективного характера, а также с совершением им либо противоправных действий (бездействия), либо действий (бездействия), несовместимых с законными интересами данной политической партии, — не могут рассматриваться как допускающие возможность лишения гражданина статуса кандидата в депутаты на основании немотивированного решения выдвинувшей его в составе списка кандидатов политической партии.
ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ
ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РЕГИСТРАЦИИ (УЧЕТЕ) ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ РЕФЕРЕНДУМА, СОСТАВЛЕНИЮ И УТОЧНЕНИЮ СПИСКОВ ИЗБИРАТЕЛЕЙ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
В декабре 2010 г. на заседании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации был рассмотрен вопрос о практике реализации законодательства о регистрации (учете) избирателей, участников референдума, составлению и уточнению списков избирателей. По итогам рассмотрения этого вопроса было принято постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. № 232/1516-5 «О практике работы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления по осуществлению регистрации (учета) избирателей, участников референдума, составлению и уточнению списков избирателей». Ниже публикуется информационное приложение к данному постановлению, в котором содержится подробный анализ современного состояния соответствующей регистрационной практики в нашей стране.
1. Нормативное регулирование вопросов регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации
В настоящее время нормативной основой функционирования Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации являются:
1. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон), которым установлены основные понятия и принципы организации регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, закреплены основные обязанности избирательных комиссий, органов государственной власти и местного самоуправления по реги-
страции (учету) избирателей, участников референдума.
2. Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации в редакции постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 164/1084-4 и от 19 ноября 2008 г. № 138/1017-5 (далее - Положение), которым урегулированы порядок регистрации (учета) избирателей, участников референдума, установления численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, формирования и ведения Регистра избирателей, участников референдума (далее - Регистр). 19 ноября 2008 г. в Положение были внесены изменения, уточняющие порядок регистрации (учета) избирателей, участников референдума и установления численности избирателей на территории го-
39
40
рода Байконур и на территориях, не наделенных статусом поселений. Был определен порядок передачи сведений о выдаче избирателям, участникам референдума паспорта гражданина Российской Федерации по месту пребывания (обращения).
3. Регламент применения Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» для решения задач, связанных с регистрацией (учетом) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденный постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. № 172/1112-4, с изменениями, внесенными постановлением ЦИК России от 19 ноября 2008 г. № 138/1017-5 (далее - Регламент), которым установлены порядок использования Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» (далее - ГАС «Выборы») при формировании и ведении Регистра на комплексах средств автоматизации (далее - КСА) ГАС «Выборы» всех уровней.
Кроме того, при осуществлении регистрации (учета) избирателей, участников референдума, формировании и ведении Регистра должны учитываться требования федеральных законов «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О персональных данных», а также нормативных актов ЦИК России.
Вопросы функционирования Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, формирования и ведения Регистра на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований регулируются решениями высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, решениями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и решениями глав местных администраций муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения (далее - главы местных администраций).
В целом существующая в настоящее время нормативная база является достаточной для осуществления достоверного учета избирателей, участников референдума, их регистрации и установления численности зарегистри-
рованных в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации избирателей, участников референдума.
Вместе с тем необходимо отметить, что не во всех субъектах Российской Федерации решениями высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации сформированы рабочие группы для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судебных органов и глав местных администраций муниципальных районов, городских округов при осуществлении регистрации (учета) избирателей, участников референдума и установлении численности зарегистрированных избирателей, участников референдума. Указанная форма координации позволяет в оперативном режиме решать возникающие вопросы во взаимодействии избирательных комиссий, органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим целесообразно в тех субъектах Российской Федерации, в которых подобные рабочие группы не сформированы, образовать их.
Кроме того, п. 2.13 Положения предусмотрено установление избирательной комиссией субъекта Российской Федерации по согласованию с территориальным органом ФСИН России порядка представления сведений о лицах, отбывающих наказание в виде лишения свободы, органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы. Вместе с тем не во всех решениях избирательных комиссий субъектов Российской Федерации такой порядок определен, что может существенно сказываться на качестве учета указанной категории граждан Российской Федерации.
2. Практика осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума в субъектах Российской Федерации
За прошедшее с момента изменения порядка регистрации (учета) избирателей, участников референдума в 2005 г. время избирательными комиссиями, органами государственной власти и местного самоуправления была наработана значительная практика и внесены предложения по дальнейшему совершенствованию этой работы.
В рамках работы по всестороннему изучению практики осуществления регистрации
(учета) избирателей, участников референдума, проводимой ЦИК России в течение 2010 г., обобщалась и анализировалась информация по данному вопросу:
обсуждавшаяся на совещаниях с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и представителями политических партий;
полученная в ходе выездов в командировки, в том числе совместно с представителями ФМС России, при непосредственном общении с представителями избирательных комиссий, в том числе на совещаниях с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и избирательных комиссий муниципальных образований;
содержащаяся в обращениях и ответах на специальные запросы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а также в отдельных судебных решениях;
содержащаяся в обращениях граждан, в том числе поступивших на «горячие линии» избирательных комиссий и общественную «горячую линию» связи с избирателями.
Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы.
Регистрация (учет) избирателей, участников референдума в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Положением, Регламентом и иными нормативными документами. Численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, а также численность избирателей, участников референдума Российской Федерации устанавливается в определенном Федеральным законом и Положением порядке, размещается в сети Интернет на сайтах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Данные о численности избирателей используются при образовании избирательных округов, избирательных участков, а также при совершении иных избирательных действий. Ранее нарушения сроков установления численности избирателей, участников референдума отмечались в Республике Саха (Якутия), однако в настоящее время эти нарушения устранены. Необходимо обратить внимание на недопустимость нарушения сроков установления численности избирателей, участников референдума в преддверии федеральных избирательных кампаний 2011-2012 гг.
Данные о численности избирателей, участников референдума соотносятся с данными о численности населения Федеральной службы государственной статистики и иных органов учета населения Российской Федерации (с учетом различия применяемых методик).
В настоящее время основным проблемным вопросом в работе по регистрации (учету) избирателей, участников референдума, формированию и ведению Регистра является учет отдельных категорий избирателей, участников референдума (военнослужащих, окончивших военную службу по призыву, граждан Российской Федерации, освободившихся из мест лишения свободы, граждан Российской Федерации, зарегистрированных по месту жительства в уничтоженных и расселенных домах и т.д.), составляющих небольшой процент от общей численности избирателей Российской Федерации.
Нарушений порядка передачи установленных законом сведений о гражданах Российской Федерации главе местной администрации органами Федеральной миграционной службы, главами поселений, органами записи актов гражданского состояния, органами, осуществляющими воинский учет, органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы, участвующими в Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации (далее - органы регистрационного учета населения), практически не отмечается.
В частности, по сообщениям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации нарушений порядка передачи сведений со стороны органов, регистрирующих граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (территориальные органы Федеральной миграционной службы, главы поселений), и осуществляющих выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, в подавляющем большинстве случаев не имеется. Сведения о фактах выдачи и замены паспорта, в том числе о выдаче паспорта гражданина Российской Федерации по достижении 14-летнего возраста и выдаче (замене) паспорта гражданина Российской Федерации по месту пребывания (обращения), а также о фактах регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства граждан Российской Федерации сообщаются главам
41
42
местных администраций по форме и в сроки, установленные Положением.
Вместе с тем в отдельных муниципальных образованиях существует практика передачи подразделениями территориальных органов ФМС России главам местных администраций сведений о регистрации и снятии с регистрационного учета по месту жительства граждан Российской Федерации посредством третьих экземпляров листков «прибытия-выбытия» либо их копий. Данная практика является отступлением от утвержденного Положением порядка, что является недопустимым.
В ходе анализа были выявлены отдельные случаи, когда учет избирателей, участников референдума и Регистр ведутся не на основании сведений об избирателях, участниках референдума, представляемых подразделениями территориальных органов ФМС России, а на основании данных, представляемых главам муниципальных образований должностными лицами, осуществляющими в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, то есть муниципальными учреждениями, осуществляющими первичный прием документов от граждан Российской Федерации (далее - организации, осуществляющие первичный прием документов). Такая практика, как правило, объясняется тем, что сведения, поступающие от организаций, осуществляющих первичный прием документов, содержат меньше ошибок и требуют меньшей обработки со стороны системных администраторов КСА ТИК при их загрузке в Регистр. В то же время данная практика является отступлением от порядка, установленного Положением, а также может приводить к потере сведений об избирателях, участниках референдума, проживающих в «частном секторе» (не подают документы при регистрации по месту жительства в организации, осуществляющие первичный прием документов), а также получивших паспорта гражданина Российской Федерации по месту пребывания.
Необходимо отметить, что данные, поступающие от организаций, осуществляющих первичный прием документов, и копии листков «прибытия-выбытия» могут использоваться в качестве дополнительного (неосновного) источника информации для учета избирателей, участников референдума, формирования и ведения Регистра.
Основные вопросы при взаимодействии с территориальными органами ФМС России возникают при учете отдельных категорий избирателей, участников референдума.
Так, отмечаются случаи, когда граждане Российской Федерации длительное время (в течение нескольких лет) зарегистрированы по месту жительства в разрушенных, расселенных домах, а в некоторых случаях - населенных пунктах, но фактически в них не проживают. При отсутствии обращений от этих граждан Российской Федерации у территориальных органов ФМС России отсутствуют основания для снятия указанных граждан с регистрационного учета. У глав местных администраций и избирательных комиссий также нет оснований для их исключения из Регистра и, соответственно, из списков избирателей. При регистрации значительного числа граждан Российской Федерации в разрушенных домах их снятие с регистрационного учета возможно только в судебном порядке.
В некоторых случаях у участников Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации возникают сложности, связанные с наличием неоднократной регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства на территории различных муниципальных образований (субъектов Российской Федерации). Это происходит, как правило, из-за возникающих задержек (до нескольких месяцев) в передаче сведений о регистрации гражданина Российской Федерации по новому месту жительства в подразделение территориального органа ФМС России по старому месту жительства для снятия гражданина с регистрационного учета. Решением данного вопроса может быть внесение в Положение и Регламент норм, предусматривающих проверку через территориальный орган ФМС России на уровне субъекта Российской Федерации сведений о таких гражданах Российской Федерации, если факт двойной регистрации выявляется на комплексе средств автоматизации избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (далее -КСА ИКСРФ) ГАС «Выборы» в течение длительного времени.
Определенные вопросы при учете избирателей, участников референдума возникают в случаях, когда умерших граждан Российской Федерации территориальные органы ФМС России не снимают с регистрационного учета по месту жительства. Эта ситуация может
возникать в связи с тем, что в настоящее время в законодательстве не установлена обязанность представления органами ЗАГС территориальным органам ФМС России сведений об умерших гражданах Российской Федерации и основание для снятия умершего гражданина с регистрационного учета у территориального органа ФМС России возникает только в случае обращения родственников или иных лиц с предъявлением соответствующих документов.
Таким образом, из Регистра и списков избирателей, участников референдума умершие граждане Российской Федерации исключаются на основании сообщений органов ЗАГС, а с регистрационного учета по месту жительства они не снимаются. В период избирательной кампании комиссии уточняют списки избирателей по учетам ФМС России. В настоящее время разработан проект федерального закона, обязывающий органы ЗАГС направлять территориальным органам ФМС России сведения о смерти граждан, что должно снять подобные вопросы. Вместе с тем до принятия указанного федерального закона в период уточнения списков избирателей избирательным комиссиям и органам ФМС России необходимо принимать меры по недопущению включения умерших граждан в списки избирателей дополнительно.
Некоторые затруднения в учете избирателей, участников референдума могли возникнуть в случае передачи с начала 2011 г. полномочий по регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства на территории поселений от глав поселений подразделениям территориальных органов ФМС России. В настоящее время принят Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. № 358-ФЗ «О внесении изменений в статью 31 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», отсрочивающий передачу указанных полномочий от глав поселений подразделениям территориальных органов ФМС России до 2014 г.
В ходе проводимой в настоящее время военной реформы значительное количество воинских частей передислоцируется, проходит их переформирование либо расформирование. При этом на территории расформи-
рованных либо передислоцированных воинских частей продолжают проживать граждане Российской Федерации, которые зарегистрированы по месту жительства (по номеру воинской части, адресу местонахождения воинской части, фактическому адресу). В этом случае при учете данной категории избирателей и при включении их в списки избирателей возникают проблемы, так как отсутствует командир воинской части, на которого возложены полномочия в представлении сведений об этих избирателях в избирательные комиссии. Избирательным комиссиям во взаимодействии с командованием соответствующих военных округов и органами государственной власти и местного самоуправления необходимо определить субъект, на которого возложены полномочия по представлению сведений о таких избирателях, участниках референдума (органы регистрационного учета, командиры воинских частей и т.д.).
По результатам анализа правоприменительной практики отмечается необходимость в представлении органами, осуществляющими выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, главам местных администраций сведений о фактах сдачи паспорта лицами, у которых прекратилось гражданство Российской Федерации. В настоящее время Положением данная обязанность у подразделений территориальных органов ФМС России не установлена.
Значительно затрудняет взаимодействие с органами ФМС России несовместимость специального программного обеспечения ГАС «Выборы» с автоматизированными информационными системами, используемыми подразделениями территориальных органов ФМС России. В частности, в формируемых программами, используемыми органами ФМС России, сведениях об избирателях, участниках референдума в некоторых случаях присутствует информация о гражданах Российской Федерации, зарегистрированных не по месту жительства, а по месту пребывания на соответствующей территории, в результате чего данный гражданин может быть включен в Регистр дважды - по месту жительства и по месту пребывания. Также в выгрузках отмечается несоответствие сведений об избирателях, участниках референдума событиям, указанным в графе «примечания» и иные технические ошибки. В связи с этим 43
44
главам местных администраций и системным администраторам ГАС «Выборы» приходится дополнительно уточнять передаваемые ФМС России сведения, что существенно повышает трудозатраты в работе по учету избирателей, участников референдума, по формированию и уточнению Регистра.
Для решения указанных вопросов ЦИК России и ФМС России согласовали формат автоматизированной передачи сведений об избирателях, участниках референдума от территориальных органов ФМС России через глав местных администраций в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Данный формат будет реализован в разрабатываемом ФМС России в настоящее время новом едином программном обеспечении для подразделений территориального уровня (далее - ППО «Территория»). Отработка автоматизированного взаимодействия ГАС «Выборы» и ППО «Территория» проводилась летом 2010 г. в Ростовской и Пензенской областях, где были достигнуты положительные результаты. Внедрить ППО «Территория» на всей территории Российской Федерации планируется до конца 2011 г.
По информации избирательных комиссий субъектов Российской Федерации органы записи актов гражданского состояния представляют главам местных администраций сведения о фактах регистрации смерти граждан Российской Федерации в установленном Положением порядке, проблем во взаимодействии с органами ЗАГС не отмечается. Сведения, как правило, представляются как на бумажных носителях, так и в электронной форме, что существенно облегчает работу системных администраторов ГАС «Выборы» по формированию и ведению Регистра.
Вместе с тем главы местных администраций и избирательные комиссии отмечают необходимость в получении информации о документе, удостоверяющем личность умершего гражданина (при его наличии), что существенно облегчит ведение Регистра. Кроме того, на практике отмечаются случаи, когда личность умершего гражданина устанавливается спустя значительное время после регистрации факта смерти, о чем вносятся изменения в актовую запись, однако у органов ЗАГС юридически не закреплена обязанность представлять информацию об этом главе местной администрации. Данные вопросы возможно урегулировать путем внесения соответствующих дополнений в Положение.
Существуют определенные сложности в исключении из Регистра умерших избирателей, участников референдума, по которым у органов ЗАГС нет информации о месте жительства. В среднем число фактов смерти таких граждан составляет от 0,5 до 5 процентов от общего числа фактов смерти, регистрируемых органами ЗАГС, а в некоторых муниципальных образованиях - до 15 процентов. В связи с этим возникает необходимость избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации при ведении Регистра уточнять сведения о месте жительства таких граждан как в территориальных фрагментах Регистра муниципального образования, где зарегистрирован факт смерти гражданина, так и в территориальных фрагментах Регистра иных муниципальных образований.
В ходе анализа практики работы по регистрации (учету) избирателей, участников референдума было отмечено, что в значительном числе муниципальных образований органами, осуществляющими воинский учет, и командирами воинских частей несвоевременно и не в полной мере исполняются обязанности, установленные Федеральным законом и Положением, по представлению главам местных администраций сведений о призыве граждан Российской Федерации на военную службу и о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории воинских частей. По просьбе ЦИК России Министерство обороны Российской Федерации направило командующим войсками военных округов, флотами, родами войск Вооруженных Сил Российской Федерации, а также военным комиссариатам субъектов Российской Федерации указание о неукоснительном соблюдении в подчиненных воинских частях и учреждениях норм федерального законодательства по вопросам регистрации (учета) избирателей, участников референдума.
Принятые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и Министерством обороны Российской Федерации меры позволили в большинстве случаев устранить имеющие место нарушения, вместе с тем в муниципальных образованиях Республики Мордовия, Республики Тыва, Алтайского края, Архангельской, Брянской, Волгоградской, Кировской областях и иных субъектов Российской Федерации до настоящего времени отмечается несвоевременное представление или представление не в полном объеме военными комиссариатами сведений о при-
зыве граждан Российской Федерации на военную службу. В связи с этим необходимо отметить, что контрольные функции за соблюдением норм федерального законодательства по вопросам регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации и принятием мер по недопущению нарушений в реализации избирательных прав военнослужащих и членов их семей, а также иных избирателей, участников референдума, проживающих на территории воинских частей, возложены на заместителей командующих (командиров) по воспитательной работе.
Проблемным остается вопрос учета граждан Российской Федерации, завершивших военную службу по призыву. Это связано с тем, что при призыве гражданина Российской Федерации на военную службу он по информации военного комиссара исключается из числа избирателей, участников референдума и из территориального фрагмента Регистра того муниципального образования, где он зарегистрирован по месту жительства. По завершении военной службы по призыву граждане, вернувшись к месту своего жительства, могут не включаться в число избирателей, участников референдума в территориальный фрагмент Регистра и, соответственно, в списки избирателей на выборах, так как порядок представления военными комиссариатами сведений о завершении военной службы по призыву ни Федеральным законом, ни Положением не установлен. Учет данной категории граждан еще более усложняется в связи с тем, что окончившие военную службу по призыву граждане могут не вставать на воинский учет либо продолжить военную службу по контракту.
Решить проблему учета указанной категории избирателей, участников референдума возможно, внеся изменения в Положение, устанавливающие порядок представления органами, осуществляющими воинский учет, сведений о постановке на воинский учет граждан, окончивших военную службу по призыву, а также сведений о сроке службы по призыву гражданина, который вносится в Регистр. В этом случае по получении информации о постановке гражданина на воинский учет, если его место жительства находится на территории соответствующего муниципального образования, глава местной администрации включает такого гражданина в число избирателей, участников референдума, а изби-
рательная комиссия субъекта Российской Федерации - в территориальный фрагмент Регистра. При этом, если согласно информации, содержащейся в Регистре, срок службы по призыву гражданина истек более чем шесть месяцев назад и отсутствует информация о постановке его на воинский учет, то избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, уточнив через главу местной администрации в территориальном органе ФМС России место жительства гражданина, может включить его в Регистр. Если же избиратель, участник референдума по окончании военной службы по призыву заключил контракт и сменил место жительства, то он учитывается в числе избирателей, участников референдума и включается в территориальный фрагмент Регистра по месту его нового места жительства в общем порядке.
Подобные сложности существуют и в учете граждан, срок отбывания наказания которых в местах лишения свободы истек. Эта ситуация обусловлена тем, что в большинстве случаев осужденные к отбыванию наказания в виде лишения свободы граждане не снимаются с регистрационного учета по месту жительства, а из числа избирателей, участников референдума и территориального фрагмента Регистра исключаются на основании сообщений органов (учреждений) уголовно-исполнительной системы. В то же время обязанности у указанных органов в представлении главам местных администраций сведений об освобождении граждан из мест лишения свободы действующим законодательством не установлено.
В результате гражданин, освободившийся из мест лишения свободы и вернувшийся к месту своего жительства, своевременно не учитывается в числе избирателей, участников референдума и, соответственно, не включается в Регистр и в списки избирателей. В связи с этим интересны результаты анализа, проведенного Центральной избирательной комиссией Республики Карелия совместно с органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы, органами внутренних дел и органами ФМС России. Так, из 1724 граждан, числящихся в региональном фрагменте Регистра как отбывающие наказание, 568, или 33 процента, на момент проверки освободились и не были своевременно включены в число избирателей, участников референдума. Подобная ситуация складывается и в иных субъектах Российской Федерации.
45
Полагаем, что решением данной проблемы может быть установление в Положении обязанности органов (учреждений) уголовно-исполнительной системы дополнительно сообщать главам местных администраций в числе сведений об отбывании гражданином наказания в виде лишения свободы дату окончания срока отбывания наказания, которую избирательные комиссии субъектов Российской Федерации должны вносить в Регистр. Спустя шесть месяцев после указанной даты избирательная комиссия субъекта Российской Федерации уточняет через главу местной администрации в соответствующем подразделении территориального органа ФМС России информацию о месте жительства гражданина и, в случае подтверждения его регистрации по месту жительства в пределах соответствующего муниципального образования, восстанавливает его в числе избирателей, участников референдума.
Избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации и главам местных администраций при учете данной категории граждан Российской Федерации необходимо иметь в виду, что согласно п. 1 ст. 180 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации не позднее чем за два месяца до истечения срока ареста либо за шесть месяцев до истечения срока лишения свободы, а в отношении осужденных к лишению свободы на срок до шести месяцев - после вступления приговора в законную силу, администрация учреждения, исполняющего наказание, уведомляет органы местного самоуправления и федеральную службу занятости по избранному осужденным месту жительства о его предстоящем освобождении. Данные сведения целесообразно использовать в качестве дополнительного источника информации об освобождении граждан из мест лишения свободы.
В целом же существенных проблем в представлении установленных Федеральным законом и Положением сведений в рамках функционирования Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума Российской Федерации от органов (учреждений) уголовно-исполнительной системы не отмечается. Отдельные нарушения сроков и полноты представления сведений наблюдаются в Карачаево-Черкесской Республике, Камчатском, Пермском краях, Волгоградской, Ленинград-46 ской, Ярославской областях, и связаны они
со слабым материально-техническим обеспечением органов (учреждений) уголовно-исполнительной системы.
Основной сложностью в учете граждан, признанных судом недееспособными, является отсутствие в большинстве субъектов Российской Федерации органа, аккумулирующего информацию о таких гражданах на региональном и федеральном уровнях. Только в некоторых субъектах Российской Федерации такой учет осуществляется органами опеки и попечительства либо управлениями Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, при этом данный учет носит зачастую фрагментарный характер. В результате, при смене места жительства гражданином сведения о его недееспособности не передаются главе местной администрации по новому месту жительства, и такой гражданин может быть учтен в качестве избирателя, участника референдума и включен в Регистр.
Полагаем, что устранить указанный недостаток в учете граждан, признанных судом недееспособными, возможно, предусмотрев в Положении и Регламенте механизм, в соответствии с которым не реже чем раз в три месяца на КСА ЦИК России после актуализации Регистра должен проводиться контроль базы данных, в ходе которого должны выявляться сведения о смене места жительства гражданином, ранее признанным судом недееспособным, в пределах Российской Федерации. Данные сведения должны направляться в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации по новому месту жительства гражданина в соответствии с Регламентом.
В соответствии с требованиями Федерального закона и Положения главы местных администраций обобщают поступающие от органов регистрационного учета сведения о событиях, произошедших с гражданами Российской Федерации, и передают их системным администраторам КСА ТИК для формирования и ведения Регистра. Однако в отдельных муниципальных образованиях практикуется передача указанных сведений непосредственно системному администратору КСА ТИК, что недопустимо.
Обобщение главами местных администраций получаемых сведений осуществляется в различных формах.
В некоторых субъектах Российской Федерации в муниципальных образованиях ведется учет населения, и в этом случае сведения передаются в электронном виде в обобщен-
ной форме. Однако в большинстве субъектов Российской Федерации глава местной администрации или специально выделенный работник местной администрации накапливает поступающие от органов регистрационного учета населения сведения и передает их с сопроводительным письмом или по акту системным администраторам КСА ТИК. И только в отдельных случаях, как правило, в тех муниципальных образованиях, где сформирован и ведется Регистр населения, главы местных администраций систематизируют сведения и передают их на машиночитаемом носителе системным администраторам КСА ТИК для учета в работе по формированию и ведению Регистра. Вместе с тем, несмотря на такой весьма формальный подход, главы местных администраций все же выполняют значительную роль в учете избирателей, участников референдума, фактически осуществляя координацию работы органов регистрационного учета населения и получая от них сведения.
В большинстве субъектов Российской Федерации главы местных администраций, реализуя предусмотренное Положением полномочие, осуществляют контроль за формированием и ведением Регистра. Как правило, этот контроль проводится в форме периодичных выгрузок главе местной администрации территориального фрагмента Регистра и сравнении полученных данных со сведениями, представленными органами регистрационного учета населения.
В ходе анализа правоприменительной практики отмечается потребность в представлении главами местных администраций сведений о переименовании населенных пунктов, улиц, изменении и присвоении новых адресов жилым домам системным администраторам КСА ТИК для учета в работе по формированию и ведению Регистра, составления и уточнения списков избирателей, а также совершения иных избирательных действий, что фактически и происходит в большинстве субъектов Российской Федерации. В связи с этим существует необходимость нормативного закрепления указанной практики в Положении.
3. Формирование, ведение и использование Регистра избирателей, участников референдума
С момента внесения изменений в Федеральный закон и утверждения ЦИК России новой редакции Положения в 2005 г., опреде-
лившими создание информационного ресурса ГАС «Выборы», содержащего персональные данные избирателей, участников референдума, Регистр был сформирован в полном объеме сведений об избирателях на трех уровнях - территориальном, региональном и федеральном.
В настоящее время Регистр ведется в порядке, определенном Положением и Регламентом. Передача изменений территориальных и региональных фрагментов Регистра и их обработка на КСА ЦИК и КСА ИКСРФ осуществляется в строгом соответствии с установленными Регламентом сроками. Передача осуществляется на защищенных от записи машиночитаемых носителях средствами фельдъегерской и специальной связи, а также с помощью нарочных.
Концепцией развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» до 2012 г., одобренной постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 25 сентября 2010 г. № 132/966-5, одним из направлений развития ГАС «Выборы» определено исследование возможности ежедневного (еженедельного) обновления баз данных Регистра и его региональных фрагментов с использованием ПСПД ГАС «Выборы». Реализация передачи изменений территориальных и региональных фрагментов с использованием каналов связи ГАС «Выборы» позволила бы существенно повысить достоверность сведений об избирателях, участниках референдума, содержащихся на КСА ИКСРФ и КСА цИк России, снизить трудозатраты системных администраторов ГАС «Выборы», а также расходы на почтовую переписку и машиночитаемые носители.
Несмотря на то, что большинство избирательных комиссий субъектов Российской Федерации оценивает наполнение Регистра сведениями о гражданах в возрасте 14-20 лет как «хорошее» и «очень хорошее», на основании анализа сведений об избирателях, участниках референдума необходимо отметить значительно меньшее число включенных в Регистр граждан Российской Федерации, не достигших 20-летнего возраста и имеющих одинаковый год рождения, по сравнению с числом избирателей, участников референдума старше 20-летнего возраста и имеющих также одинаковый год рождения. Например, в базу данных на КСА ЦИК России по состоянию на 6 декабря 2010 г. включены 995 138 47
48
граждан в возрасте 15 лет, 1 248 840 - в возрасте 18 лет, 2 002 600 - в возрасте 21 года и 2 300 099 - возрасте 23 лет, что не может быть объяснено демографическими факторами.
В отношении передачи избирательными комиссиями сведений о событиях, произошедших с гражданами Российской Федерации не по месту жительства, отмечается стабильная передача на КСА ЦИК России всех четырех потоков данных (по умершим, военнослужащим, лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы, гражданам, заменившим паспорта). Начиная с 2007 г. объем передаваемых данных за год составляет более 43 тысяч сообщений. В 2010 г. эта цифра выросла до 50 916 сообщений (самый низкий показатель составляет поток по замене паспортов - 7664 события). Однако следует отметить неудовлетворительную работу в этом направлении избирательных комиссий Республики Алтай, Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской Республики и Республики Тыва. Необходимо обратить внимание всех избирательных комиссий на качество присылаемого материала - часто в присылаемых формах отсутствует та или иная графа, присутствуют сведения о гражданах иностранных государств, гражданах без определенного места жительства, неправильно заполнены графы с указанием места жительства, что делает невозможной автоматизированную обработку данных.
Одной из основных задач по ведению Регистра в настоящее время является работа избирательных комиссий по уточнению информации о дважды и более раз учтенных избирателях, участниках референдума. В соответствии с Положением и Регламентом сведения об указанных избирателях, участниках референдума ежеквартально выявляются на КСА ТИК, КСА ИКСРФ и КСА ЦИК России и направляются через глав местных администраций в территориальные органы ФМС России для их уточнения. В результате данной работы общее число записей в Регистре о дважды и более раз учтенных избирателях, участниках референдума снизилось в период с четвертого квартала 2009 г. по третий квартал 2010 г. с 775 тысяч до 665 тысяч (при этом необходимо учитывать, что количество самих избирателей, участников референдума, дважды и более раз учтенных в Регистре, составляет минимум в 2 раза меньше числа записей о них).
Вместе с тем в феврале 2010 г., в ходе анализа практики уточнения указанных сведений на примере избирателей, участни-
ков референдума, учтенных на территории Ямало-Ненецкого автономного округа и иных субъектов Российской Федерации, выяснилось, что более половины таких избирателей, участников референдума уже сняты с регистрационного учета по одному месту жительства и информация об этом имеется в территориальных органах ФМС России. На этом основании можно сделать вывод, что некоторые избирательные комиссии недостаточно активно проводят или не проводят вовсе работу по уточнению информации об избирателях, дважды и более раз учтенных в Регистре. В результате другие избирательные комиссии и территориальные органы ФМС России вынуждены выполнять бесполезную работу.
Значительная работа была проведена в 2008-2010 гг. избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации совместно с территориальными органами ФМС России по уточнению информации об избирателях, использующих в качестве документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации, паспорта гражданина СССР. В результате число таких избирателей, информация о которых содержится в Регистре, за период с 1 февраля 2008 г. по 1 августа 2010 г. сократилось с 984 387 до 97 581 человека. Это число соотносится с данными ФМС России о числе граждан Российской Федерации, использующих паспорт гражданина СССР (около 100 тысяч человек).
Определенные сложности возникают у избирательных комиссий городских округов, имеющих территориальное деление, и в которых расположены два и более КСА ТИК. Эти комиссии в настоящее время не оснащены комплексом средств автоматизации и, соответственно, в них не сформирован и не ведется Регистр. В результате указанные избирательные комиссии фактически лишены возможности использовать содержащиеся в Регистре сведения для совершения тех или иных избирательных действий, например, проверки подписных листов.
В настоящее время в рамках развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» предполагается:
реализовать передачу изменений региональных фрагментов Регистра на КСА ЦИК России с использованием телекоммуникационных каналов ГАС «Выборы»;
реализовать автоматизированную передачу сведений о включении избирателя в спи-
сок избирателей по месту временного пребывания в территориальную избирательную комиссию по месту жительства;
реализовать автоматизированную передачу сведений о событиях, произошедших с гражданами Российской Федерации по месту пребывания (нахождения), на КСА ТИК по месту жительства;
внедрить интернет-сервис для представления пользователям сети Интернет сведений о своих персональных данных, обрабатываемых в ГАС «Выборы», а также сведений об избирательных участках, где они включены в списки избирателей.
4. Составление и уточнение списков избирателей
Составление и уточнение списков избирателей на выборах, проводимых в Российской Федерации, осуществляется в соответствии со ст. 17 Федерального закона, соответствующими статьями иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления. Также избирательные комиссии, организующие выборы, руководствуясь п. 14 ст. 17 Федерального закона и соответствующими нормами законов субъектов Российской Федерации, в большинстве случаев принимают решения, которые определяют вопросы составления, уточнения и использования списка избирателей, в том числе форму, по которой составляется список избирателей, порядок взаимодействия избирательных комиссий и органов регистрационного учета населения при составлении и уточнении списков избирателей.
Согласно п. 2 ст. 17 Федерального закона в списки избирателей, участников референдума на избирательных участках, участках референдума включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. В соответствии с п. 4 ст. 4 Федерального закона активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.
В настоящее время во многих субъектах Российской Федерации законодательством о выборах активное избирательное право пре-
доставляется гражданам, место жительства которых находится за пределами избирательного округа.
Например, в Челябинской области гражданин Российской Федерации, обучающийся по очной форме обучения и зарегистрированный по месту пребывания в общежитии (по месту нахождения образовательного учреждения), имеет право голосовать на выборах депутатов Законодательного Собрания Челябинской области и на выборах в органы местного самоуправления. Законодательством Приморского края и Сахалинской области на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и на выборах в органы местного самоуправления в одномандатном избирательном округе активным избирательным правом обладает гражданин Российской Федерации, находящийся на судне, которое в день голосования находится в плавании, если место жительства этого гражданина расположено за пределами одномандатного избирательного округа, к которому отнесен избирательный участок, образованный на данном судне, но на территории, где проводятся соответствующие выборы.
Законом Рязанской области «О выборах депутатов Рязанской областной Думы» активным избирательным правом наделяются граждане, место жительства которых расположено за пределами избирательного округа, но временно проживающие в пределах избирательного округа и зарегистрированные по месту пребывания не позднее чем за три месяца до дня назначения выборов депутатов областной Думы.
Вместе с тем законодательство некоторых субъектов Российской Федерации имеет существенные недостатки в части наделения активным избирательным правом граждан, место жительства которых находится за пределами соответствующего избирательного округа.
Так, согласно ч. 6 ст. 4 Избирательного кодекса Воронежской области при проведении выборов в областную Думу активное избирательное право предоставляется гражданину Российской Федерации не только в пределах территории избирательного округа, в котором расположено его место жительства, но и по месту пребывания в пределах любого избирательного округа, образованного на территории Воронежской области, при условии исключения его из списка избирателей по месту 4И
50
жительства и внесения в список избирателей по месту пребывания. При этом в случае голосования избирателя по месту пребывания за пределами одномандатного округа, где он обладает активным избирательным правом, он вправе получить только избирательный бюллетень для голосования по единому избирательному округу.
В соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона Новосибирской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области» гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования возраста 18 лет, обучающийся по очной форме обучения и зарегистрированный по месту пребывания в общежитии (по месту нахождения образовательного учреждения) на территории Новосибирской области, вправе избирать депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области.
Указанные нормы вызывают неоднозначную трактовку у участников избирательного процесса, в связи с чем в период избирательной кампании может поступать значительное число обращений и в избирательную комиссию, организующую выборы, и в вышестоящие избирательные комиссии. С нашей точки зрения, указанные нормы избирательного законодательства Воронежской и Новосибирской областей дополнительно не наделяют активным избирательным правом в избирательном округе граждан, место жительства которых находится за пределами этого избирательного округа.
В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации не всегда устанавливается порядок включения в списки избирателей наделенных активным избирательным правом граждан, место жительства которых находится за пределами избирательного округа.
Так, согласно ч. 3 ст. 2 Закона Республики Коми «О выборах и референдумах в Республике Коми» на выборах депутатов Государственного Совета Республики Коми в одномандатном округе, а на выборах в органы местного самоуправления - в едином, одномандатном и многомандатном избирательных округах активным избирательным правом обладает гражданин, зарегистрированный по месту пребывания в пределах соответствующего избирательного округа, место жительства которого расположено на территории Республики Коми. Однако в ст. 12 (составление списков избирателей, участников референду-
ма) указанного Закона Республики Коми отсутствует порядок включения данных избирателей в списки избирателей (не определено должностное лицо, представляющее о них сведения, конкретный избирательный участок, где они включаются в список избирателей, порядок направления заявления о включении избирателя в список избирателей по месту пребывания и т.д.).
Подобные недостатки присутствуют и в Законе Кировской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Кировской области», в котором не определен порядок включения в списки избирателей студентов, обладающих активным избирательным правом в одномандатном избирательном округе, если они зарегистрированы в общежитии по месту пребывания на территории соответствующего избирательного округа и их место жительства находится в пределах Кировской области.
В ходе выборов в единый день голосования 10 октября 2010 г. в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации от участников избирательного процесса поступали жалобы о некачественном оформлении списков избирателей, и в некоторых случаях эта информация подтверждалась. В частности, на выборах в органы местного самоуправления в Оренбургской области списки избирателей до дня голосования не были должным образом сброшюрованы, что недопустимо. В связи с этим избирательным комиссиям необходимо при обучении членов нижестоящих избирательных комиссий, а в особенности участковых комиссий, уделять особое внимание правильности оформления списка избирателей.
Основным критерием оценки качества работы избирательных комиссий, органов регистрационного учета населения и органов местного самоуправления по регистрации (учету) избирателей, участников референдума, формированию и ведению Регистра, составлению и уточнению списков избирателей является полнота и достоверность содержащихся в списке избирателей сведений.
В связи с этим Центральная избирательная комиссия Российской Федерации с 2006 г. проводит анализ изменения численности избирателей в ходе подготовки и проведения выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате необходимо отметить, что если на выборах в ор-
ганы государственной власти субъектов Российской Федерации в единый день голосования в октябре 2006 г. изменение численности избирателей в день голосования составляло в среднем около 1 процента от числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования, а в некоторых случаях достигало 8 процентов, то на выборах в единый день голосования 10 октября 2010 г. этот показатель составил 0,2 процента.
Вместе с тем в некоторых субъектах Российской Федерации на выборах депутатов законодательных представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации все же отмечаются значительные колебания численности избирателей в день голосования. Так, на региональных выборах в Республике Алтай 14 марта 2010 г. увеличение численности избирателей составило 2,01 процента от числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования, на региональных выборах в Республике Тыва 10 октября 2010 г. численность избирателей в день голосования увеличилась на 1,57 процента, а на муниципальных выборах в городе Оренбурге - уменьшилась на 2,31 процента.
В целом на основании анализа практики регистрации (учета) избирателей в Российской Федерации, составления и уточнения списков избирателей можно утверждать, что к настоящему времени избирательным комиссиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления, участвующим в Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, удалось добиться высокого качества работы по учету избирателей, участников референдума, формированию и ведению Регистра, составлению и уточнению списков избирателей, что подтверждается высоким уровнем достоверности сведений, содержащихся в списках избирателей на прошедших в 2008-2010 гг. выборах в единые дни голосования, а также незначительным числом жалоб и обращений, посту паю-щих в избирательные комиссии от участников избирательного процесса, по вопросам регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Вместе с тем существует необходимость урегулировать в Положении и Регламенте некоторые вопросы, касающиеся учета отдельных категорий граждан Российской Федерации, формирования и ведения Регистра избирателей, участников референдума.
ДИССЕРТАЦИОННЫЙ СОВЕТ
ДЕФЕКТЫ В РОССИЙСКОМ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ КАК ПРЕДМЕТ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
(отзыв официального оппонента о диссертации С.И. Цыбуляка, представленной на соискание ученой степени кандидата юридических наук)
Проблематика правовых дефектов является дискуссионной в общей теории права и в отраслевых юридических науках. В настоящее время требует научного осмысления целый ряд теоретических и прикладных проблем обеспечения в законотворческой деятельности высокого качества законов, являющихся источниками российского избирательного права. К сожалению, в отечественной юридической науке неоправданно мало внимания уделяется проблемам типологии и диагностики законотворческих дефектов при подготовке и принятии законов о выборах.
Как справедливо отмечается исследователями, законотворческие дефекты оказывают крайне негативное влияние на развитие изби-
рательного права и его институтов. Из-за дефектности избирательного законодательства затрудняется реализация демократических избирательных процедур и ослабевают механизмы конституционно-правовой охраны избирательных прав граждан.
Изложенным объясняется актуальность темы диссертационного исследования С.И. Цыбуляка1.
Целью данной диссертационной работы является получение новых юридических знаний в сфере теории дефектов права, изучение влияния данных дефектов на состояние
1 Цыбуляк С.И. Дефекты конституционно-правового регулирования избирательных отношений в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2010. 269 с.
51
