CC BY
51УДК 342.8
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОКРАЩЕНИЯ СРОКОВ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ И ИХ ИЗМЕНЕНИЯ ПРИ ОТЛОЖЕНИИ ДНЯ ГОЛОСОВАНИЯ В РОССИЙСКОМ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Коровин Евгений Михайлович,
старший преподаватель кафедры конституционного и административного права юридической школы ДВФУ, председатель избирательной комиссии Надеждинского сельского поселения
В статье анализируются проблемы изменения установленных сроков проведения избирательной кампании как в связи с сокращением сроков осуществления избирательных действий, так и отложением голосования на выборах. Рассматривается правовая природа календарного плана основных мероприятий по подготовке и проведению выборов. Анализируются новеллы избирательного законодательства, принятые в рамках борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции, и первая практика их применения. Автор приходит к выводу о необходимости закрепления дефиниции «избирательные действия» и более подробного регулирования процедур изменения темпоральных характеристик избирательной кампании и сопутствующих им полномочий избирательных комиссий.
Ключевые слова: избирательная кампания; отложение голосования; режим повышенной готовности; избирательные действия; сокращение сроков; календарный план.
Избирательная кампания, в период проведения которой преимущественно и реализуются электоральные права российских граждан, характеризуется строго ограниченными временными рамками. Немаловажное значение для участия граждан в выборах имеют установленные законом сроки совершения различных избирательных действий, соблюдение или, напротив, отступление от которых может как способствовать, так и препятствовать реализации права граждан РФ иметь своих представителей в органах публичной власти. Оценивая состояние отечественного законодательства о выборах, нельзя не признать, что оно по-прежнему находится в активном поиске наиболее рациональных избирательных формул и конструкций, в том числе в вопросах, касающихся конкретных темпоральных параметров (периодов, моментов), с которыми сопряжено возникновение, изменение или прекращение избирательных прав и обязанностей. Как следствие, электоральные сроки являются неотъемлемым элементом
механизма правового регулирования выборов, придающим динамику всему избирательному процессу и связывающим воедино отдельные действия и решения различных участников выборов.
Сроки назначения и проведения выборов в органы публичной власти установлены в соответствующих законах и обусловлены истечением нормативных сроков полномочий избранных органов и должностных лиц, появлением вакансии в представительном органе, досрочным прекращением полномочий выборного должностного лица либо тем, что представительный орган остался в неправомочном составе.
Временные параметры избирательной кампании могут как сокращаться, так и увеличиваться в установленных законом случаях в результате волеизъявления различных субъектов. В более короткие сроки избирательная кампания может быть проведена по воле органа, уполномоченного на назначение выборов, при проведении || дополнительных, досрочных и повторных вы-
12
боров путем сокращения сроков принятия решения о назначении выборов и сроков совершения избирательных действий.
Увеличение продолжительности кампании возможно в том случае, если к дню голосования число претендентов на замещение вакантных мандатов меньше количества мандатов или равно ему, либо зарегистрирован только один список кандидатов, не зарегистрировано ни одного списка кандидатов. Таким образом, причиной отложения голосования становится отсутствие интереса граждан, обладающих пассивным избирательным правом, к реализации этого права, отсутствие намерений избирательного объединения участвовать в выборах.
В случае необходимости проведения повторного голосования мы также сталкиваемся с увеличением длительности избирательной кампании. Но это прямое следствие применения мажоритарной системы абсолютного большинства. Повторное голосование, как правило, проходит через две недели после основного, но законом допускается и встречается на практике проведение второго тура выборов и через неделю, и через три.
С апреля 2020 года дополнительным фактором, влияющим на сроки назначения выборов и проведения голосования, является режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
«Заглавным элементом механизма эффективных выборов исследователи видят создание четких, понятных для граждан законодательных правил» [1]. Как справедливо указывал профессор Р. Т. Биктагиров, этот абсолютный постулат юридической техники особенно важен при проведении выборов в экстраординарных ситуациях, когда нарушается нормальное течение политических процессов [2]. Принципы периодичности и обязательности проведения выборов, а также принцип непрерывного функционирования органов публичной власти постепенно воплотились в невозможность отказа от назначения выборов, от проведения голосования в установленный законом срок. До последних изменений в законодательство в связи с эпидемией коронавируса [9] основания для отложения голосования, назначения нового дня голосования были четко прописаны законодательно.
Принятый 1 апреля 2020 года федеральный закон [9] наделил избирательные комиссии полномочиями по отложению голосования на выборах в целях защиты жизни и здоровья граждан при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Безусловно, проведение полноценной избирательной кампании в неблагоприятной эпидемической обстановке вряд ли возможно. Законодатель экстренно отреагировал на ситуацию. Насколько удачен выбранный подход к решению проблемы? Насколько предложенный рецепт внимательно продуман и скрупулезно проработан?
Понятие «режим повышенной готовности» в отличие от «чрезвычайной ситуации» не содержится в Федеральном законе № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [11], там лишь упомянуто, что органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт «б» пункта 6 статьи 4.1). Признаки или степени угрозы в указанном законе не названы. Вероятно, такие расплывчатые формулировки послужили основанием для того, чтобы право откладывать голосование не возникало вследствие лишь факта введения одного из этих режимов, а только при наличии непосредственной угрозы жизни и здоровью граждан.
Полномочиями по введению режимов повышенной готовности и чрезвычайной ситуации обладает достаточно большой круг субъектов - от руководителя организации и главы администрации поселения до Правительства и Президента РФ - в соответствии с характером ситуации и ее территориальным распространением. Полагаем, что это может порождать соблазн для злоупотребления правом введения режима повышенной готовности с целью перенести проведение избирательной кампании по тем или иным политическим причинам. В этой связи примечательно, что полномочиями по отложению голосования наделены не соответствующие избирательные комиссии, а комиссии уровнем выше. На первый взгляд, такой подход не вполне коррелирует с самостоятельностью каждого из уровней публичной власти - вопрос о проведении выборов решается на другом властном этаже.
Так, например, при наличии оснований откладывать голосование на выборах в городском или сельском поселении, где комиссией, организующей выборы, является избирательная комиссия муниципального образования, избирательная комиссия субъекта РФ, не входя в систему избирательных комиссий на данных выборах, может вмешаться в избирательный процесс и отложить голосование. Но сделать она это может только по мотивированному предложению избирательной комиссии, организующей выборы (подпункт 1 пункта 2 статьи 101 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ) [16]. Аналогичный подход использован при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории субъекта РФ или в двух и более его муниципальных образованиях, когда полномочиями на отложение голосования наделяется Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее - ЦИК РФ).
ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, реализуя свои полномочия по контролю за соблюдением избирательных прав граждан, призваны выступать своеобразным фильтром, исключающим политическую, местническую мотивированность использования института отложения голосования. Вышестоящим комиссиям должно быть проще избегать искушения откладывать выборы по политическим мотивам. С другой стороны, в законе должны быть более подробно прописаны все процедуры принятия решения. В частности, четко установлено, что предложение избирательной комиссии, организующей выборы, должно быть принято на ее заседании, а в случае невозможности проведения заседания - поддержано большинством членов комиссии в ином порядке.
Закон гласит, что при отложении голосования на соответствующих выборах органы и депутаты исполняют свои полномочия до отмены режима повышенной готовности и (или) чрезвычайной ситуации и избрания нового состава указанных органов или депутатов. Это естественно и оправданно, если речь идет об очередных выборах. Однако в случае досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица, органов или депутатов представительного органа, влекущего за собой неправомочность данного
органа, для выборов, проводимых в связи с признанием представительного органа неправомочным, либо дополнительных выборов депутатов представительного органа, необходимых для восстановления полномочности, такая формула не работает.
Предусмотрено, что отложенное голосование может быть на выборах, которые еще только должны быть назначены. Ни с точки зрения логики, ни с точки зрения юридической техники не ясно, как может быть отложено голосование на тех выборах, которые юридически еще не существуют. Если такое решение соответствующей избирательной комиссией принято, то какие правовые последствия оно несет для органа, уполномоченного принимать решение о назначении выборов в установленные законодателем сроки? Этот орган (как правило, представительный) должен тем не менее назначить выборы, изначально придав им статус отложенных, или должен дожидаться решения об отмене отложения голосования. Но и в этом случае не вполне ясно, каким образом можно прекратить отложение голосования, если выборы как таковые назначены не были. Полагаем, что законодателю следовало быть более последовательным и прямо предусмотреть право соответствующих избирательных комиссий приостанавливать полномочия органов по принятию решения о назначении выборов на определенный срок.
Вопрос о сроках отложения представляется наименее проработанным. Вновь принятое законодательство никак не конкретизирует срок, на который может откладываться голосование (как и выборы, которые должны были быть назначены). Первая практика применения закона свидетельствует о том, что такое правовое регулирование допускает простое замораживание ситуации без временной конкретизации. Так, ЦИК РФ своим постановлением от 3 апреля 2020 года [17] отложила голосование в 109 избирательных кампаниях, приостановив действия по подготовке и проведению выборов на неопределенный срок.
Отдельным пунктом ЦИК РФ отложила голосование на выборах, референдумах, которые должны быть назначены в соответствии с законодательством РФ, при этом их назначение приходится на период действия режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на соответствующей территории. Также
14
ЦИК РФ не конкретизировала избирательные кампании и сроки их назначения, не указала срок, в течение которого будет действовать это отложение. В связи с этим можно сделать вывод, что в июне в каждом субъекте РФ будет отдельно решаться вопрос о назначении выборов на единый день голосования 13 сентября 2020 года в зависимости от действия режима повышенной готовности.
При этом постановление ЦИК РФ принято на основании подпункта 3 пункта 2 статьи 101 Федерального закона № 67-ФЗ, которым предоставляется возможность откладывать голосование на территории РФ либо на территории двух и более субъектов РФ. В обоснование своего решения ЦИК РФ сослалась на Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 [12] и информацию избирательных комиссий субъектов РФ. Однако данным указом высшим должностным лицам регионов было предписано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, но режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации не вводился.
Пункт 3 статьи 101 Федерального закона № 67-ФЗ предусматривает, что сроки и порядок совершения избирательных действий в случае принятия соответствующей избирательной комиссией решения об отложении голосования определяются этой комиссией в каждом конкретном случае исходя из особенностей режима повышенной готовности и (или) чрезвычайной ситуации на соответствующей территории. Закон прямо не требует определять эти сроки и порядок непосредственно при принятии решения об отложении голосования. ЦИК РФ воспользовалась возможностью отсрочки и на настоящий момент таких решений еще не принимала.
Стоит отметить, что избирательное законодательство не раскрывает понятие «избирательные действия». До последних изменений данное понятие использовалось в десяти статьях Федерального закона № 67-ФЗ. Трижды - закрепляя избирательные права граждан РФ и иностранных граждан. Дважды - устанавливая обязанность избирательных комиссий информировать о сроках и порядке совершения избирательных действий, регулируя вопрос о дополнительном выдвижении кандидатов, гарантируя осуществление избирательных действий главой местной администрации, а также предусматривая возможность
сокращения сроков избирательных действий при проведении повторных, досрочных и дополнительных выборов. ЦИК РФ, разъясняя избирательным комиссиям порядок расчета сроков осуществления избирательных действий [13], также не дает определение этого понятия.
М.С. Матейкович полагает, что «под избирательными действиями следует понимать юридические факты, являющиеся результатом сознательной активной деятельности людей, органов публичной власти, общественных объединений и иных субъектов по претворению в жизнь норм избирательного права» [8], выделяя при этом правомерные действия и неправомерные (деликты). Такое понимание избирательных действий хоть и верное, но не раскрывает их в динамике. Понимание действий как результата не позволяет рассмотреть их как процесс, как протяженную во времени избирательную процедуру. С.М. Шахрай, определяя понятие выборов, говорит о том, что это растянутая во времени избирательная кампания, совокупность этапов избирательных действий и процедур [22]. В рамках нашего исследования мы будем рассматривать избирательные действия в качестве элементов стадий избирательного процесса, сроки совершения которых нормативно закреплены.
Ранее нами уже высказывалась точка зрения о том, что «применительно к вопросу о сокращении установленных законом сроков, по мнению автора, под избирательными действиями следует понимать такие действия участников избирательных правоотношений, для осуществления которых в законе предусмотрен конкретный промежуток времени» [6]. Последние законодательные новации вновь актуализируют вопрос о необходимости закрепления понятия «избирательные действия».
Конституцией РФ предусмотрена «перекрестная» модель назначения федеральных выборов: выборы Президента назначает Совет Федерации, а выборы депутатов Государственной Думы - Президент. На уровне регионов и муниципальных образований правом назначения выборов наделяются представительные органы. Как следствие, в случае появления необходимости в назначении досрочных выборов (роспуск представительного органа или признание неправомочности его состава) обязанность принять такое решение возникает у соответствующей
избирательной комиссии, так как уполномоченный на то законом орган всегда отсутствует. При этом комиссии принимают решение о назначении досрочных выборов на основании пункта 8 статьи 10 Федерального закона № 67-ФЗ [16] и в сроки, установленные данным пунктом, но реализуют возможность сокращения сроков избирательных действий, предусмотренную пунктом 7 вышеназванной статьи.
Продолжительность той или иной стадии избирательного процесса устанавливается законом в зависимости от продолжительности избирательной кампании в целом. В связи с тем, что все стадии и этапы избирательного процесса взаимоувязаны, уменьшение периода избирательной кампании влечет за собой сокращение отдельных ее стадий, времени осуществления конкретных избирательных действий. Так, при сокращении срока назначения выборов остается меньше времени для проведения избирательной кампании, что заставляет уменьшать сроки для выдвижения и регистрации кандидатов.
Как справедливо указывал С.Д. Князев, «сроки выдвижения кандидатов играют исключительно важную роль в осуществлении всех составляющих данную стадию электорального процесса юридических процедур. Они выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников выборов применительно ко всей избирательной кампании и каждому образующему ее этапу, предопределяют последовательность реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления» [5].
На повторных и дополнительных выборах право сократить сроки избирательных действий законодатель просто предоставляет органу, уполномоченному законом назначать выборы, не конкретизируя, когда может быть принято соответствующее решение. В случае досрочных выборов такое сокращение сроков должно производиться при назначении выборов. При этом в отличие от повторных и дополнительных выборов прямо не указано, что данное сокращение осуществляется решением. Полагаем, что это может быть само решение о назначении выборов [14], отдельное решение о сокращении сроков избирательных действий, принятое одновременно с решением о назначении выборов, либо иной акт уполномоченного законом органа.
Например, сокращение сроков избирательных действий может быть подробно закреплено и в календарном плане подготовки и проведения данных выборов, утверждаемом избирательной комиссией, организующей выборы. «Избирательный календарь фактически и юридически регламентирует сроки осуществления отдельных избирательных действий и процедур на той или иной стадии избирательного процесса» [4]. Как правило, календарный план является вспомогательным информативным, а не юридически обязывающим документом. Любой участник конкретной избирательной кампании может самостоятельно составить избирательный календарь - определить сроки совершения тех или иных избирательных действий. При проведении основных выборов или иных видов выборов, проводимых без сокращений сроков избирательных действий, - на основании норм соответствующего закона. При проведении выборов с сокращенными сроками избирательных действий - на основе действующего избирательного законодательства, а также решения о назначении таких выборов и сокращении сроков избирательных действий. И в этом случае календарный план подготовки и проведения выборов приобретает черты нормативного правового акта, которым избирательная комиссия устанавливает общеобязательные правила поведения - сроки, в которые субъекты избирательного процесса могут осуществлять те или иные избирательные действия.
Недостаточная правовая определенность в регулировании порядка сокращения сроков избирательных действий на практике может привести к делегитимации всей избирательной кампании. Так, в 2015 году территориальная избирательная комиссия г. Спасск-Дальний Приморского края (далее - ТИК), назначая досрочные выборы депутатов Думы городского округа Спасск-Дальний, пунктом 2 своего решения сократила срок назначения выборов и сроки всех избирательных действий в период подготовки досрочных выборов на одну треть, не конкретизируя перечень сокращаемых избирательных действий. Через день после назначения выборов ТИК утвердила [19] календарный план основных мероприятий по подготовке и проведению выборов, в котором часть сроков совершения избирательных действий была сокращена на одну треть, часть осталась неизменной, некото-
16
рые сроки были сокращены более чем на одну треть, некоторые менее чем на одну треть. В частности, сроки изготовления избирательных бюллетеней, подачи заявлений о голосовании вне помещения для голосования, представления итогового финансового отчета и ряд других сокращены не были. Срок представления в ТИК документов для регистрации кандидатов (списков кандидатов) был определен как не ранее чем за 34 дня и не позднее чем за 24 дня до дня голосования. В то время как при сокращении на одну треть он должен был быть не ранее 34 и не позднее 27 дней.
Представляется, что такая конкретизация сокращенных сроков избирательных действий превратила календарный план из информационно-вспомогательного документа в нормативный. К аналогичному выводу пришла и Избирательная комиссия Приморского края, расценив решение ТИК об утверждении календарного плана в качестве изменений в ранее принятое решение о назначении выборов в части срока осуществления избирательных действий [15]. С данной позицией согласился и Приморский краевой суд, указав в своем решении, что «календарный план, обнародованный посредством его опубликования на официальном сайте городского округа Спасск-Дальний, распространял свое действие на неопределенный круг лиц и был рассчитан на неоднократное применение в ходе проведения избирательной кампании по выборам депутатов Думы городского округа Спасск-Дальний, поскольку определял права и обязанности избирательных объединений, кандидатов и граждан, обладающих пассивным избирательным правом, то есть по своей правовой природе он являлся нормативным правовым актом, применение которого было неразрывно связано с применением решения» [21] о назначении выборов. Рассмотрев многочисленные жалобы и обращения, связанные с досрочными выборами Думы городского округа Спасск-Дальний, Избирательная комиссия Приморского края посчитала, что «решение (о назначении досрочных выборов) было принято с нарушением действующего законодательства о выборах, а также повлекло невозможность реализации избирательных прав граждан, избирательных объединений на равных, соответствующих закону условиях» [15]. А также, что «восстановить нарушенные избирательные права в настоящее время объек-
тивно не представляется возможным, а проходящая избирательная кампания в своей основе несет неустранимые дефекты, обусловленные изначально незаконным сокращением предусмотренных законом избирательных сроков. Соответственно, проведение выборов с нарушенными законодательными параметрами ведет к объективной невозможности выявить действительную волю избирателей и к необходимости отмены указанных решений ТИК» [15].
Как справедливо указывает В.В. Вискулова, «любое затягивание избирательных действий (пусть и в пределах установленных законом сроков), любые отказ, отмена регистрации кандидатов, списков кандидатов воспринимаются гражданами и их объединениями болезненно, провоцируя слухи о "теориях заговора"» [3]. Все действия и решения избирательной комиссии как правоприменительного органа должны строго соответствовать нормам закона. Но и закон не должен иметь пробелов, должен быть сформулирован четко и однозначно, не допускать различных толкований.
Приведенный пример отнюдь не свидетельствует о том, что избирательные комиссии должны быть исключены из принятия решений о сокращении сроков избирательных действий.
Назначение выборов (то есть определение конкретной даты голосования) - простое и во многом политическое решение. Сокращение сроков избирательных действий достаточно скрупулезный процесс, требующий глубоких познаний в избирательном законодательстве и практических навыков проведения выборов. Урегулировать все возможные варианты на законодательном уровне довольно сложно. Избирательная комиссия, организующая выборы, не только формально наделена полномочиями по обеспечению реализации избирательных прав граждан и других участников избирательного процесса, но и обладает всей полнотой информации о юридических, технологических, организационных, финансовых аспектах предстоящей «сокращенной» избирательной кампании.
Многие установленные в законе сроки касаются деятельности избирательной комиссии, организующей выборы, и нижестоящих избирательных комиссий. В связи с этим представляется, что именно избирательная комиссия наиболее квалифицированно может определить, какие сроки совершения избирательных дей-
ствий целесообразно и необходимо сократить, и принять взвешенное, досконально просчитанное решение о таком сокращении. Видится логичным полномочие по сокращению конкретных сроков совершения избирательных действий отнести к компетенции избирательных комиссий, организующих выборы, оставив за представительными органами и уполномоченными законом должностными лицами принятие решения о назначении выборов. Избирательная комиссия, организующая выборы, должна обладать полномочиями самостоятельно определять сроки избирательных действий, подлежащие сокращению, исходя из общей цели - проведение выборов в установленные сроки и с максимально возможным соблюдением прав в первую очередь избирателей, кандидатов и избирательных объединений, предоставлением достаточного времени для совершения всех необходимых избирательных действий.
Реализация такого предложения позволит снять еще одно противоречие, имеющееся в настоящее время в законодательстве. При проведении повторных выборов законодатель допускает продление полномочий окружных избирательных комиссий. Такое продление полномочий позволяет избегать вынужденного сокращения избирательных действий, увязанных с данными комиссиями, - в первую очередь сроков выдвижения кандидатов (списков кандидатов). Однако решение о продлении полномочий окружных избирательных комиссий вправе принять только избирательная комиссия, организующая выборы. В настоящее время это может быть сделано избирательной комиссией только после того, как орган, назначающий выборы, уже определит, какие сроки подлежат сокращению. То есть нарушена логика последовательности действий. Передача полномочий по сокращению сроков электоральных действий избирательным комиссиям позволит подойти комплексно к решению всех вопросов, связанных с «сокращенными» выборами.
Из смысла законодательных установлений можно сделать вывод, что сокращены могут быть те избирательные действия, которые должны осуществляться после принятия решения о назначении выборов. Различные субъекты избирательного процесса выполняют многочисленные разноплановые процедуры, которые можно отнести к избирательным действиям:
формирование избирательных комиссий, выдвижение кандидатов, сбор подписей, представление документов на регистрацию, проверка подписей, предвыборная агитация, составление списков избирателей, голосование, определение результатов выборов и их опубликование, рассмотрение избирательных споров и многие другие. Сроки совершения практически всех избирательных действий установлены в законах. Пункт 1 статьи 64 Федерального закона № 67-ФЗ устанавливает, что «время начала и окончания голосования на выборах, референдуме устанавливается законом. Продолжительность голосования не может составлять менее десяти часов». Большинством законов установлено время голосования на выборах с 8:00 до 20:00, то есть 12 часов. Например, вызывает сомнение оправданность сокращения времени голосования избирателей в день голосования в помещении для голосования на одну треть, то есть до 8 часов. Допустимо ли будет сократить срок на обжалование в суд решения комиссии о регистрации (отказе в регистрации) с 10 дней до 7 дней? Либо изменение времени окончания приема заявлений о голосовании вне помещения для голосования? Приведенные примеры говорят о том, что должны быть исключения либо, что более разумно, конкретный перечень избирательных действий, которые могут быть сокращены при проведении досрочных, повторных или дополнительных выборов.
Безусловно, само по себе сокращение сроков избирательных действий - полезный и востребованный институт. Он позволяет в экстраординарной ситуации (при досрочных, повторных или дополнительных выборах) в скорейшие сроки сформировать представительный орган или заместить вакантный выборный мандат. Действующее избирательное законодательство недостаточно полно регулирует основания и порядок сокращения сроков избирательных действий, не устанавливает, какие избирательные действия сокращены быть не могут. Допускает различное регулирование момента принятия решения о сокращении избирательных сроков при проведении досрочных, повторных или дополнительных выборов. Все это может приводить к нарушению избирательных прав граждан.
Изменение продолжительности избирательной кампании, в том числе и возможность ее 17 увеличения, обусловлено необходимым време-
нем для реализации избирательных прав. Принцип обязательности выборов требует, чтобы назначенные выборы завершились определенным результатом. В отсутствие необходимого для реализации принципа альтернативности выборов количества кандидатов (списков кандидатов) по общему правилу избирательная кампания не завершается безрезультатно, а откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов.
Отложение голосования на выборах возможно не только по объективным (режим повышенной готовности и чрезвычайной ситуации), но и по субъективным причинам (отсутствие кандидатов на выборную должность). Рассматривая правовой статус кандидатов через призму электоральных сроков, необходимо остановиться на сроке прекращения данного статуса, возможности восстановления в статусе кандидата, также законодательной неопределенности правового положения зарегистрированного кандидата в случае отложения выборов.
Давая согласие баллотироваться, гражданин РФ не только реализует свое гарантированное Конституцией РФ право, но и становится важным участником конституционных правоотношений, связанных с формированием органов публичной власти, наделением полномочиями выборного должностного лица. Это накладывает на него определенные обязательства, связанные с реализацией принципов обязательности и альтернативности выборов. Например, право снять свою кандидатуру ограничено определенными временными рамками. Если кандидат выдвинут в составе списка кандидатов, то снять свою кандидатуру он может не позднее чем за 15 дней до дня голосования. Если кандидат баллотируется в порядке самовыдвижения, то этот срок составляет пять дней. В обоих случаях при наличии вынуждающих к тому обстоятельств такое заявление может быть подано не позднее чем за один день до дня голосования. Избирательное объединение ограничено теми же сроками: 15 дней для исключения кандидата из списка кандидатов и пять дней для отзыва списка кандидатов или кандидата по единому избирательному округу.
Претенденты на занятие выборных должностей должны ответственно подходить к своему участию в выборах. Досрочное прекращение 18 ими избирательной кампании ведет не только к необходимости изменять текст избиратель-
ного бюллетеня, но и, что более существенно, к отложению голосования, если оставшихся претендентов будет недостаточно для проведения альтернативных выборов. Установленные ограничения по времени снятия своих кандидатур (отзыва списка кандидатов) препятствуют злоупотреблению кандидатами своим правом в тех случаях, когда к завершающей стадии избирательной кампании кандидаты (избирательные объединения) приходят к выводу о неминуемом поражении на выборах и своим выходом из борьбы способны сорвать проведение выборов. Как справедливо указывал Конституционный Суд РФ, «в целях предотвращения негативных для избирательного процесса последствий и злоупотребления свободой участия в выборах - определенный срок для снятия зарегистрированным кандидатом своей кандидатуры при условии обеспечения баланса между свободой участия в выборах и требованиями их результативности, недопущения злоупотребления правами, срыва выборов, а также при соблюдении критериев возможных ограничений избирательных прав» [20].
Пункт 33 статьи 38 Федерального закона № 67-ФЗ предусматривает, что если к дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более трех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.
Действующее законодательство в случае отложения голосования на выборах никак не уточняет статус выдвинутого или зарегистрированного кандидата, который остался без соперника. Такой пробел в законодательстве порождает неопределенность правового статуса выдвинутого, а тем более зарегистрированного кандидата в период отложения голосования. Вправе ли этот кандидат продолжать ведение предвыборной агитации после отложения голосования, вправе ли он пользоваться избирательным фондом?
Если зарегистрированный кандидат находится на государственной или муниципальной службе либо работает в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и ушел в связи с этим в отпуск, то вправе ли он выйти из отпуска на период отложения голосования? На практике такой неопределенный статус может длиться достаточно долго.
Так, например, голосование на повторных выборах главы Надеждинского сельского поселения Приморского края, изначально назначенное на 13 сентября 2009 года, было отложено для дополнительного выдвижения кандидатов на 14 марта 2010 года. На этих выборах кандидат, выдвинутый 27 июня 2009 года, был зарегистрирован только 10 февраля 2010 года [24].
Законодательно не определено, с какого момента при отложении голосования для дополнительного выдвижения кандидатов возобновится осуществление избирательных действий, в том числе и дополнительное выдвижение кандидатов.
В отсутствие правовой определенности избирательные комиссии, организующие выборы, вынуждены самостоятельно заполнять законодательные пробелы, устанавливая сроки совершения избирательных действий. Так, в приведенном ранее примере отложения голосования на повторных выборах главы Надеждинского сельского поселения муниципальная избирательная комиссия, отложив голосование на 14 марта 2010 года, определила, что дополнительное выдвижение кандидатов и «осуществление последующих избирательных действий начинается с 12 января 2010 года» [18]. Вместе с тем избирательная комиссия - правоприменительный орган и должна организовывать выборы в четких рамках, установленных законом, а не самостоятельно определять сроки совершения избирательных действий.
Разрешением подобных коллизий могло бы стать введение института приостановления полномочий кандидата и возложение на избирательную комиссию обязанности при отложении голосования фиксировать дату, с которой начинается выдвижение новых кандидатов и восстанавливается статус ранее выдвинутого кандидата в порядке, предусмотренном законом.
Институт приостановления полномочий кандидата (в данном случае - только зарегистрированного кандидата) может быть использован еще
в одном случае. При проведении повторного голосования статус кандидатов, не прошедших во второй тур выборов, прекращается со дня назначения повторного голосования. До дня повторного голосования зачастую происходит выбытие одного из двух кандидатов по тем или иным причинам. В соответствии с пунктом 3 статьи 71 Федерального закона № 67-ФЗ место выбывшего кандидата занимает кандидат, ранее участвовавший в данных выборах, следующий по числу полученных голосов на основных выборах. В этом случае статус кандидата, утраченный после принятия решения о назначении повторного голосования, восстанавливается решением избирательной комиссии в полном объеме. В период до восстановления статуса кандидата на такое лицо не распространяются трудовые гарантии, особый порядок привлечения к административной и уголовной ответственности. Кандидат может оперативно закрыть специальный избирательный счет своего избирательного фонда, что создает трудности при возобновлении его деятельности как кандидата.
Применительно к возобновлению статуса кандидата при повторном голосовании в научной литературе высказывались различные предложения. Так, Ю.Н. Лебедева полагает, что кандидаты, принимавшие участие в голосовании, но не попавшие в избирательный бюллетень для повторного голосования, «одновременно с утратой статуса кандидата приобретают статус резервного кандидата» [7]. Автор сама признает, что данный статус в принципе не предполагает наличия каких-либо особых прав и обязанностей, за исключением возможности вновь приобрести все права и обязанности кандидата при определенных законом обстоятельствах. Полагаем, что введение наряду с «кандидатом» и «зарегистрированным кандидатом» нового правового статуса «резервный кандидат» не вполне оправдано. Каких-либо отличных от кандидатов и зарегистрированных кандидатов прав, обязанностей или ответственности у резервного кандидата не просматривается. За исключением права восстановить свой статус зарегистрированного кандидата при наличии совокупности двух обстоятельств: выбытия зарегистрированного кандидата и получения наибольшего количества голосов избирателей в ходе основных выборов по отношению к другим кандидатам. При таких 19 обстоятельствах представляется уместнее гово-
рить о временном приостановлении статуса зарегистрированного кандидата, чем о возникновении некоего нового статуса.
Следует иметь в виду, что, так как граждане РФ осуществляют пассивное избирательное право на добровольной основе, наделение кандидата, утратившего статус зарегистрированного кандидата, правами и обязанностями, связанными со статусом, возможно только с согласия такого кандидата. Иное положение вещей было бы нарушением конституционных критериев свободных выборов, определяющих в том числе допустимые пределы ограничения пассивного избирательного права [20]. В случае, если статус кандидатов, не участвующих в повторном голосовании, будет не прекращаться, а лишь приостанавливаться до дня повторного голосования, будет значительно проще при необходимости реализовать решение о возвращении кандидата в избирательную кампанию. Введение такого статуса, как «кандидат, полномочия которого приостановлены», позволит в полном объеме гарантировать возобновление (при необходимости) избирательной кампании. Ограничениями для такого участника выборов станут невозможность назначения доверенным лицом кандидата, участвующего в повторном голосовании, а также, если кандидат до выдвижения являлся членом избирательной комиссии с правом решающего голоса и его полномочия в этом качестве были приостановлены, - восстановление полномочий члена избирательной комиссии.
Восстановление статуса зарегистрированного кандидата в процессе повторного голосования оставляет слишком мало времени на избирательную кампанию. Проблему темпорального выравнивания агитационного и организационного потенциала таких кандидатов в некоторых субъектах РФ решают дополнительные временные гарантии для кандидатов, возобновивших свой статус, за счет отложения дня повторного голосования.
В качестве примера можно привести пункт 3 статьи 65 Закона Республики Хакасия от 28 июня 2012 года № 52-ЗРХ «О выборах Главы Республики Хакасия - председателя правительства Республики Хакасия» [10]. Данное положение предусматривает, что если кандидат, участвующий в повторном голосовании, выбыл, то 20 его место передается следующему кандидату по его заявлению. Заявление должно быть подано
не позднее чем на второй день со дня выбытия кандидата, по которому первоначально назначено повторное голосование. В этом случае повторное голосование проводится в первое воскресенье по истечении 14 дней со дня подачи заявления.
Иногда это превращается в определенную электоральную технологию. Наиболее яркий пример - выборы высшего должностного лица Республики Хакасия в 2018 году, когда последовательно три кандидата восстанавливали свой статус, а затем от него отказывались, и этап повторного голосования затянулся на два месяца.
Голосование на выборах главы Республики Хакасия состоялось 9 сентября 2018 года. Повторное голосование в связи с выбытием кандидатов последовательно назначалось, а затем отменялось, на 23 сентября, на 7 октября, на 21 октября. Состоялось в итоге 11 ноября 2018 года по одной оставшейся кандидатуре [23].
Полагаем, что назрели поправки в законодательство, регулирующие механизм изменения темпоральной составляющей избирательной кампании.
Необходимо законодательно закрепить понятие «избирательные действия» и урегулировать процедуры отложения голосования и сокращения сроков избирательных действий. Требуются уточнения действующего законодательства, связанные с порядком и сроками назначения досрочных, повторных и дополнительных выборов, а также сокращением сроков избирательных действий. Регулирование условий, порядка сокращения сроков избирательных действий должно быть унифицированным для досрочных, повторных и дополнительных выборов.
Перспективным представляется наделение избирательных комиссий, организующих выборы, полномочиями по определению и конкретизации сроков совершения избирательных действий как в случае отложения голосования, так и при сокращении сроков избирательной кампании, в том числе через повышение значения календарного плана основных мероприятий по подготовке и проведению выборов. Необходимо уточнить статус кандидатов в период, когда избирательный процесс приостанавливается, а также когда кандидат, выбывая из избирательной кампании, имеет потенциальную возможность в нее возвратиться.
1. Аринин, А.Н. Выборы в России: теоретические аспекты электоральной эффективности / А.Н. Аринин // Гражданин. Выборы. Власть : научно-аналит. приложение к журн. «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». - 2013. - № 1. - С. 116.
2. Биктагиров, Р.Т. Полный курс избирательного и рефе-рендумного права России: теория, законодательство, практика / Р.Т. Биктагиров. - Казань, 2013. - Т. 1. - С. 53-54.
3. Вискулова, В.В. О назначении досрочных выборов / В.В. Вискулова // Журнал российского права. - 2015. -№ 6. - С. 27.
4. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации : учебник для вузов / отв. ред. А.В. Иванченко. - М. : НОРМА, 1999. - С. 262.
5. Князев, С.Д. Курс лекций по избирательному праву и избирательному процессу Российской Федерации / С.Д. Князев. - Владивосток : Изд-во Дальневост. ун-та, 2000. - Режим доступа: https://alleng.org/d/jur/jur572.htm. Дата обращения: 04.11.2019.
6. Коровин, Е.М. Электоральные сроки как условие реализации и защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук / Е.М. Коровин.
- Владивосток, 2019. - С. 85.
7. Лебедева, Ю.Н. Граждане как субъекты избирательного права России : дис. ... канд. юрид. наук / Ю.Н. Лебедева.
- Владивосток, 2003. - С. 115.
8.Матейкович, М.С. Избирательное право и избирательный процесс : учеб. пособие / М.С. Матейкович. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2010. - С. 159.
9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций : федер. закон от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ. - Режим доступа: http://publication. pravo.gov.ru/Document/View/0001202004010072. Дата обращения: 15.05.2020.
10. О выборах Главы Республики Хакасия - председателя правительства Республики Хакасия : закон Республики Хакасия от 28 июня 2012 г. № 52-ЗРХ (в ред. от 03.05.2018) // Вестник Хакасии. - 2012. - № 54.
11. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера : федер. закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в ред от 01.04.2020).
- Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_5295/. Дата обращения: 15.05.2020.
12. О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирус-ной инфекции (COVID-19) : указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239. - Режим доступа: http:// publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202004020025. Дата обращения: 15.05.2020.
13. О Методических рекомендациях по разработке календарных планов мероприятий по подготовке и проведению выборов в субъектах Российской Федерации : постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 2 апреля 2014 г. № 224/1444-6 // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
- 2014. - № 4.
14. О назначении повторных выборов главы Надеждин-ского сельского поселения : решение муниципального комитета Надеждинского сельского поселения от 15 июня 2009 г. № 442. - Режим доступа: http://izbirkom.primorsky.ru/elections/ show.php?id=123&p=1. Дата обращения: 20.09.2019.
15. О ситуации по досрочным выборам депутатов Думы городского округа Спасска-Дальнего, назначенным на 20 декабря 2015 года, и рассмотрении жалоб (обращений) на действия (бездействие) и решения территориальной избирательной комиссии города Спасска-Дальнего : решение Избирательной комиссии Приморского края от 3 декабря 2015 г. № 2090/293. - Режим доступа: http://izbirkom.primorsky.ru/decisions/show. php?id=2691&p=1. Дата обращения: 20.09.2019.
16. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. -№ 24. - Ст. 2253; 2018. - № 53. - Ст. 8476.
17. Об отложении голосования на выборах, референдумах на территории ряда субъектов Российской Федерации : постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. № 246/1820-7. - Режим доступа: http://vestnik.cikrf.ru/vestnik/documents/decree_ of_cec/. Дата обращения: 15.05.2020.
18. Об отложении проведения голосования на повторных выборах главы Надеждинского сельского поселения : решение избирательной комиссии Надеждинского сельского поселения № 67 от 24 августа 2009 г. - Режим доступа: http:// www.izbirkom.primorsky.ru/elections/show.php?id=123&p=1. Дата обращения: 20.09.2019.
19. Об утверждении календарного плана основных мероприятий по подготовке и проведению досрочных выборов депутатов Думы городского округа Спасск-Дальний седьмого созыва, назначенных на 20 декабря 2015 года : решение территориальной избирательной комиссии города Спасска-Дальнего от 30 октября 2015 г. № 411/119. - Режим доступа: http://www.izbirkom.primorsky.ru/elections/show. php?id=854&p=1. Дата обращения: 20.09.2019.
20. По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2002 г. № 10-П // Российская газета. - 2002. - № 107.
21. Решение Приморского краевого суда по административному делу № 3а-39/2016 от 2 февраля 2016 г. - Режим доступа: http://kraevoy.prm.sudrf.ru/modules.php?name=docum_ sud&d=558. Дата обращения: 20.09.2019.
22. Шахрай, С.М. Конституционное право Российской Федерации : учебник для академического бакалавриата и магистратуры / С.М. Шахрай. - 4-е изд., изм. и доп. - М. : Статут, 2017. - 624 с.
23. URL: http://www.khakas.vybory.izbirkom.ru/region/khakas. Дата обращения: 20.09.2019.
24. URL: http://www.izbirkom.primorsky.ru/elections/show. php?id=123&p=1. Дата обращения: 20.09.2019.
21
№1 / 202 0
