CC BY
76
актуальные вопросы правоприменения
Единые дни голосования в России и дополнительные гарантии избирательных прав граждан
ВИСКУЛОВА Виктория Вячеславовна, заместитель председателя избирательной комиссии Амурской области, кандидат юридических наук
В Российской Федерации положения, гарантирующие обязательность и периодичность выборов начиная с середины 90-х гг. ХХ в. претерпели многократные изменения. После принятия Конституции РФ 1993 г., провозгласившей свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа, и краткосрочного периода эйфории по поводу недопустимости посягательств на исключительные народные полномочия стало ясно, что конституционные ценности требуют не только декларирования, но и защиты. О. Е. Кутафин справедливо рассматривал конституционное государство в качестве формы ограничения притязаний власти правами и свободами человека, поскольку «...права и свободы индивида — важнейший противовес всесилию государственной власти, призванный обеспечить ее ограничение и самоограничение»1. События постсоветского периода свидетельствовали о том, что к такому самоограничению выборные органы и должностные лица не всегда готовы, инициируя продление сроков своих полномочий. Внешние же ограничения таких притязаний отличались низкой эффективностью ввиду несовершенства законодательства. Причем если на федеральном уровне реализации идеи об отсрочке президентских и парламентских выборов удалось избежать, то обес-
1 Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 421.
печение неукоснительного соблюдения обязательности периодического проведения выборов органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления актуально и в настоящее время.
С принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации», учредившего в нашей стране единые дни голосования2, создан эффективный механизм для проведения регулярных выборов. Но поскольку он был ориентирован на регулирование избирательных правоотношений переходного периода, оставался неразрешенным ряд вопросов. С. А. Авакьян отмечает, что причинами пробельности законодательства могут быть многие факторы — и непродуманность концепции, и сознательное невключение в акт норм, которые все же оказались нужными3. Так что же препятству-
2 В связи с тем что понятие «единый день голосования» федеральным законодательством нормативно не определено, а встречается лишь в правовых актах некоторых субъектов РФ (в республиках Марий Эл и Дагестан, Челябинской и Костромской областях) и используется в большей степени в научной доктрине, в настоящей статье под единым днем голосования понимается второе (первое) воскресенье марта или октября либо день голосования на выборах депутатов Государственной Думы РФ.
3 См.: Авакьян С. А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: матер. международной науч. конф. (Москва, 28—31 марта 2007 г.). М., 2008. С. 13.
ет периодичной реализации избирательных прав граждан?
Основные сложности в практике избирательных кампаний вызывает порядок применения ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Рамочный закон), закрепленный в ст. 811 названного Закона и рассматриваемый в юридической литературе в качестве временного исключения из общего правила определения единых дней голосования4. На первый взгляд законодатель установил довольно простую формулу. Если срок полномочий органов власти или депутатов, избранных на выборах, назначенных до 15 августа 2005 г., истекал в период с 1 ноября по 31 марта включительно, то день голосования должен был приходиться на второе воскресенье марта; если аналогичный срок истекал в период с 1 апреля по 31 октября, то выборы должны проводиться во второе воскресенье октября. Если реализация данной формулы приводила к совмещению дней голосования на нескольких выборах, в том числе в орган (органы) местного самоуправления, в результате чего избиратель во второе воскресенье марта имел возможность проголосовать одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням (за исключением бюллетеней, выдаваемых на досрочных, повторных и дополнительных выборах), выборы в орган (органы) местного самоуправления назначались на второе воскресенье октября года, в котором они должны были быть проведены, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ очередного созыва — на день голосования на указанных выборах. Если же и в октябре или в день голосования
4 См.: Ежукова О. А. К вопросу о возможности переноса единого дня голосования // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 32.
на федеральных парламентских выборах избиратель имел возможность проголосовать одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням (за исключением бюллетеней, выдаваемых на досрочных, повторных и дополнительных выборах), выборы в орган (органы) местного самоуправления назначались на второе воскресенье марта года, следующего за годом, в котором они должны были быть проведены. При этом сроки полномочий органов и депутатов местного самоуправления соответственно продлевались до марта или октября. По словам А. А. Вешнякова, подобный механизм был призван предотвратить серьезные организационные и политические осложнения в период выборов5.
Обратим внимание на то, что приведенные формулы по «выравниванию» сроков проведения региональных и муниципальных выборов, а также продлению в необходимых случаях сроков полномочий органов и депутатов, выборы которых перенесены на более поздний срок, рассчитаны на регулирование отношений в процессе первого цикла выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления после реформы федерального избирательного законодательства 2005 г., и поэтому не могут по умолчанию применяться в последующем. По сути, п. 1—7 ст. 811 Рамочного закона имеют ограниченный период действия. В связи с этим возникает вопрос о сроках проведения последующих выборов.
Поскольку п. 3 ст. 10 Рамочного закона днями голосования на выборах в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления называет второе вос-
5 Совершенствование правоприменительной практики при подготовке и проведении выборов и референдумов. Повышение эффективности использования ГАС «Выборы»: матер. семинара-совещания председателей избирательных комиссий субъектов РФ (30 июня — 1 июля 2005 г.). М., 2005. С. 6.
кресенье марта или в случаях, установленных этим Законом,второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов, явно прослеживается намерение законодателя выделить один основной день голосования в марте и, как исключение, запасной день голосования в октябре. Анализ Рамочного закона позволяет назвать несколько случаев, допускающих назначение голосования на второе воскресенье октября: проведение выборов во вновь образованных субъектах РФ, муниципальных образованиях (п. 5, 51 ст. 10, п. 7 ст. 811); истечение срока избрания органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, сформированных на выборах, которые назначены до 15 августа 2005 г., т. е. рассчитаны на первый цикл региональных и муниципальных выборов, проводившихся после принятия в 2005 г. поправок в избирательное законодательство, и, по сути, утратили свое действие (п. 3, 4 ст. 811); досрочное прекращение полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и депутатов указанных органов (п. 4 ст. 10, п. 8 ст. 71); несостоятельность и недействительность выборов и несложение избранным кандидатом полномочий, несовместимых со статусом депутата или выборного должностного лица (п. 6 ст. 71). При этом в отличие от основных повторные, дополнительные и досрочные выборы без каких-либо ограничений на будущее могут приходиться на запасной единый день голосования в октябре. Согласно разъяснениям ЦИК РФ6 для второго и последующих циклов основных выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, проводимых после реформы законодательства по «выравниванию» дат голосования, при-
6 См. письмо заместителя председателя ЦИК РФ от 18 декабря 2008 г. № 0515/6183.
меним лишь один случай федерального регулирования — п. 8 ст. 811 Рамочного закона. В соответствии с этим пунктом в субъектах РФ, в которых выборы были ранее проведены в иные, чем второе воскресенье марта, дни, последующие выборы проводятся в сроки, установленные конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, — во второе воскресенье марта либо второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий соответствующих органов или депутатов соответствующих органов, а если срок полномочий истекает в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ очередного созыва, — в день голосования на указанных выборах.
Анализ содержания п. 3 ст. 10 Рамочного закона позволяет говорить о том, что вопрос определения единого дня голосования для последующих выборов в региональные и муниципальные органы власти, ранее избранные в ином, кроме марта, месяце, отнесен к компетенции субъекта РФ. То есть будет или нет единый день голосования для проведения основных выборов в октябре сегодня устанавливает не федеральный закон, а акты регионального уровня. Конечно, это не означает, что федеральному законодателю безразлично, какую модель правового регулирования выберет субъект РФ, напротив, поддержка «мартовского» варианта единого дня голосования прослеживается довольно четко. Так, в соответствии с п. 9 ст. 811 Рамочного закона, если в регионах выборы были проведены в иные, чем второе воскресенье марта, дни, а конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования не предусмотрено проведение следующих выборов в марте, представительные органы таких субъектов РФ могут продлевать полномочия соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления для про-
ведения следующих соответствующих выборов во второе воскресенье марта года, следующего за годом, в котором истекает срок их избрания.
Учитывая, что во многих субъектах РФ первые выборы после истечения сроков избрания органов государственной власти, органов местного самоуправления в период с 1 апреля по 31 октября после 15 августа 2005 г. проводились в октябре либо муниципальные выборы переносились с марта на октябрь в связи с запретом одновременного голосования более чем по четырем избирательным бюллетеням, срок проведения следующих выборов в соответствии с п. 8 ст. 811 Рамочного закона должен устанавливаться законодательством этих субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ним уставами муниципальных образований.
К сожалению, в региональном законодательстве рассматриваемый вопрос не получил необходимого разрешения, и проведение выборов в октябре в большей степени основывается на традиции первого цикла выборов после реформы 2005 г., чем на правовых стандартах, ориентированных на будущее. Возможно, сложившаяся ситуация является следствием того, что субъекты РФ только вступают в фазу проведения вторых выборов после учреждения в нашей стране единых дней голосования.
Предпринятый нами анализ избирательного законодательства республик, краев, областей, городов федерального значения позволил выделить несколько основных моделей правового регулирования по рассматриваемому вопросу. Наиболее распространенным оказался подход к определению дня голосования на выборах регионального и муниципального уровня. Данный подход идентичен содержанию п. 3 ст. 10 Рамочного закона, когда воспроизводится вариативная федеральная норма. То есть большинство субъектов РФ объявляют в качестве основного дня голосования второе воскресенье марта, а в случаях, пре-
дусмотренных Федеральным законом, — второе воскресенье октября, за рядом исключений. Технически соответствующая модель оформляется по-разному. Наиболее простой способ регулирования тот, когда в законе субъекта РФ содержится отсылочная норма, согласно которой выборы назначаются (день голосования определяется) в порядке и сроки, предусмотренные федеральным законом (такой подход присущ, например, некоторым нормативным актам Санкт-Петербурга, Ставропольского края, Магаданской и Челябинской областей). В других случаях используется более развернутая формула, а именно: днями голосования объявляются второе воскресенье марта или в случаях, предусмотренных федеральным законом и законом субъекта РФ, второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов, за исключением случаев, предусмотренных нормами федерального (регионального) закона о сроках проведения досрочных выборов, переносе дня голосования на первое воскресенье марта (октября), и п. 8 ст. 811 Рамочного закона. Фактически копируется п. 3 ст. 10 Рамочного закона с некоторой региональной интерпретацией, поскольку п. 8 ст. 811 названного Закона как раз и регулирует проведение выборов во второе воскресенье марта и октября в процессе второго и последующих циклов выборов после реформы 2005 г. и не может быть исключением из п. 3 ст.10 Рамочного закона; такими исключениями с формально-юридических позиций могут быть лишь п. 5 и 7 ст. 811 названного Закона, допускающие проведение выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, а также в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, сроки полномочий которых истекли до 1 января 2006 г., в другой день голосования вне соответствующих единых
дней. Такая формула закреплена в законодательствах Алтайского края, Владимирской, Тверской, Тюменской, Ленинградской, Ярославской областей.
Попыткой преодоления вышеупомянутого противоречия п. 3 ст. 10 Рамочного закона можно назвать нормы избирательных кодексов Республики Татарстан и Белгородской области, предусматривающие проведение голосования во второе воскресенье марта или в случаях, установленных ст. 811 Рамочного закона, — во второе воскресенье октября. Иногда субъекты РФ при определении дней голосования вообще стараются избегать каких-либо упоминаний ст. 811 Рамочного закона, ограничиваясь лишь ссылкой на его ст. 10 (например, законодательство Калужской и Рязанской областей). Другие же регионы (Воронежская, Калининградская, Новосибирская, Псковская, Свердловская области, г. Санкт-Петербург) воздерживаются и от этой конкретизации, определяя днем голосования второе воскресенье марта, а в случаях, предусмотренных законом, — второе воскресенье октября.
Несмотря на некоторые отличия приведенных формулировок, их общим свойством является признание основным днем голосования второго воскресенья марта, а в случаях, установленных Рамочным законом, — второго воскресенья октября. Относительно октябрьского дня голосования получается, что при организации и проведении вторых и последующих циклов выборов после реформы 2005 г. Рамочный закон предписывает субъектам РФ самостоятельно решать этот вопрос, а субъекты РФ по-прежнему связывают решение этой проблемы с федеральным регулированием. Для преодоления этой коллизии необходимо либо внести поправки в нормы Рамочного закона, либо в региональном законодательстве закрепить четкие параметры единых
дней голосования. Этот подход менее распространен в российской избирательной системе, однако законы о выборах некоторых субъектов РФ императивно устанавливают тот либо иной день голосования, не допуская неопределенности по данному вопросу. Например, на выборах депутатов Московской городской Думы днем голосования определено второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий Думы, а на выборах в органы местного самоуправления — второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных органов. Днем голосования на выборах в Калининградскую областную Думу является второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий областной Думы предыдущего созыва, а на выборах депутатов законодательных собраний Приморского края, Новосибирской области, Государственного Совета Удмуртской Республики — второе воскресенье октября. Однако приведенный подход, хотя и отличается конкретностью, небезупречен ввиду недостаточной нормативной гибкости.
Так, днем голосования на выборах депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области является второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий депутатов, за исключением случаев, предусмотренных Рамочным законом: перенос дня голосования на первое воскресенье октября и проведение досрочных выборов депутатского корпуса. Следовательно, сегодня проведение основных выборов депутатов законодательного органа государственной власти этого субъекта РФ в марте фактически невозможно. Исключением можно назвать случай, предусмотренный п. 12 ст. 71 Рамочного закона, когда в результате досрочного прекращения депутатских полномочий законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ
остается в неправомочном составе, а проведение дополнительных выборов не предусмотрено ввиду невозможности избрания депутатов на срок более одного года, что предполагает назначение новых основных выборов, в том числе на мартовский день голосования.
В то же время в ст. 83 Закона от 15 февраля 2007 г. № 87-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области» точно воспроизведена норма п. 6 ст. 71 Рамочного закона: если основные выборы депутатов Законодательного Собрания проводились во второе воскресенье марта и по их результатам Законодательное Собрание не было сформировано в правомочном составе, повторные выборы проводятся во второе воскресенье октября года, в котором проводились основные выборы депутатов Законодательного Собрания, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ очередного созыва — в день голосования на этих выборах. Если основные выборы депутатов Законодательного Собрания были назначены в связи с досрочным прекращением полномочий Законодательного Собрания либо депутатов Законодательного Собрания, повторные выборы проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня появления основания для проведения указанных повторных выборов. В остальных случаях повторные выборы депутатов Законодательного Собрания проводятся во второе воскресенье марта либо во второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ очередного созыва — в день голосования на этих выборах, но не позднее чем через один год со дня появления основания для проведения повторных выборов.
Таким образом, основные выборы депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области проводятся в октябре, а повторные рассчитаны на проведение основной
кампании в марте. Нарушается логическая последовательность правового регулирования. Конечно, можно возразить, ведь теоретически не исключено проведение основных выборов в марте при прекращении полномочий представительного органа вследствие сложения депутатами своих полномочий, но в этом случае повторные выборы будут проводиться не в октябре, а ориентировочно в июле в связи с оговоркой в Законе Новосибирской области о четырехмесячном периоде их проведения. Если же основные выборы депутатов проводятся в октябре, как это предписывает данный Закон, то буквальное толкование его ст. 83 предполагает возможность проведения повторных выборов согласно оговорке об остальных случаях как в марте, так и в октябре, но не позднее чем через год со дня появления основания для повторных выборов. Возникает вопрос: почему по результатам «мартовских» выборов при неправомочности органа повторные выборы проводятся в течение полугода, а по итогам октябрьских выборов теоретически допустим годичный срок?
По мнению М. В. Гришиной, в условиях продолжения исполнения представительным органом прежнего созыва своих полномочий повторные выборы должны пройти в ближайшее второе воскресенье марта или октября7. Однако императивным требованием это не является. Более того, судебная практика подтверждает допустимость проведения повторных выборов в октябре (декабре — в год парламентских выборов) после несостоявшихся в том же месяце основных выборов, т. е. через год и более8! Однако, как спра-
7 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / под ред. А. А. Вешнякова, В. И. Лысенко. М., 2007. С. 682.
8 См. определение ВС РФ от 22 ноября 2007 г. № 25-Г07-15.
ведливо отмечает А. В. Кынев, даже «полгода без легитимного органа власти не так мало»9. Да и независимо от того, когда проводились основные выборы — в марте или в октябре, отсутствие вновь избранного высшего законодательного органа власти субъекта РФ одинаково умаляет право граждан на участие в управлении делами государства через своих представителей. Можно сколько угодно ссылаться на несовершенство самой федеральной формулы проведения повторных выборов, но нельзя отрицать того, что она рассчитана на доминирование в электоральной практике мартовских единых дней голосования. Субъектам же РФ предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии избирательных прав граждан. В связи с этим полезным является опыт организации и проведения выборов депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики, где провозглашение днем голосования второго воскресенья октября логично согласовывается с проведением повторных выборов, следующих за несостоявшимися основными выборами, в марте следующего года. На наш взгляд, в тех регионах, в которых основные выборы проводятся в октябре и по их результатам представительный орган не был сформирован в правомочном составе либо выборное должностное лицо местного самоуправления не было избрано, такой дополнительной гарантией избирательных прав должна стать норма о проведении следующих за ними повторных выборов во второе воскресенье марта следующего года.
Приведенные подходы к конкретизации дней голосования в субъектах РФ основаны на доминировании одного единого дня голосования в году. Однако практика избирательных кампаний насыщена ситуациями, когда в связи с признанием вы-
9 Кынев А. В. Единый избирательный день и политическая система страны // Журнал о выборах. 2005. № 2. С. 40.
боров несостоявшимися, недействительными, а также в связи с досрочным прекращением полномочий представительных органов и выборных должностных лиц соответствующие досрочные, повторные выборы проводятся вне единых дней голосования. Следующий день основных выборов после цикла досрочных, повторных выборов в соответствии с данными подходами не всегда безупречно определен. Вместе с тем введение одного единого дня голосования в году зачастую приводит к сокращению (на 6—9 месяцев) срока полномочий органов власти и объединению в рамках «мартовских» выборов огромного числа избирательных кампаний.
Учитывая исключительность института продления или сокращения срока полномочий, распространяющего в соответствии с п. 4 ст. 82 Рамочного закона свое действие только на органы местного самоуправления, некоторые субъекты РФ выработали подход по «выравниванию» сроков проведения выборов, однако он редко воспроизводится в нормативных актах регионов.
Так, в ст. 103 Избирательного кодекса Хабаровского края предусмотрено, что при истечении срока избрания Думы, депутатов Думы в период с 1 ноября по 31 декабря следующие выборы проводятся во второе воскресенье марта года, следующего за годом, в котором истекает указанный срок. Если же срок избрания органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований истек в период с 1 ноября по 31 декабря 2008 г. и уставом муниципального образования не предусматривалось проведение следующих выборов в марте года, в котором истек срок соответствующих полномочий, то следующие выборы проводились во второе воскресенье марта года, следующего за годом, в котором истекал указанный срок. При истечении срока избрания органов местного самоуправления, депутатов
указанных органов в период с 1 января по 31 марта следующие выборы проводятся во второе воскресенье марта года, в котором истекает указанный срок.
Как видим, двумя первыми положениями, по сути, было осуществлено продление сроков полномочий органов власти и выборных должностных лиц (для законодательной Думы края — фактически на год, поскольку выборы депутатов Думы четвертого созыва проводились до 1 января 2006 г., что позволило в соответствии с п. 5 ст. 811 Рамочного закона провести голосование 11 декабря 2005 г., а выборы депутатского корпуса пятого созыва состоялись 14 марта 2010 г.) по сравнению со стандартами Рамочного закона. В данном случае меры по «выравниванию» сроков проведения выборов рассчитаны преимущественно на разовое применение.
Такой же единовременный характер носят положения ст. 19 Избирательного кодекса Костромской области, согласовывающей проведение второго цикла выборов депутатов Костромской областной Думы в октябре 2010 г., после предыдущих выборов переходного периода (до 1 января 2006 г.), состоявшихся 4 декабря 2005 г.; нормы ст. 111 Избирательного кодекса Тверской области, устанавливающей после проведения выборов депутатов Законодательного Собрания четвертого созыва 18 декабря 2005 г. проведение следующей кампании в марте 2011 г. Напомним, что в Костромской и Тверской областях срок избрания законодательных органов составлял пять лет, а в Хабаровском крае — четыре года.
Приведенные примеры однократного «выравнивания» сроков проведения выборов представляют меры правового регулирования ad hoc, необходимые для разрешения конкретного дела. Вместе с тем создать на региональном уровне абсолютно устойчивые рамки института назначения выборов невозможно. Часть кампаний будет постоянно
выбиваться из графика единых дней голосования, а доминирование одного дня голосования в году сокращать сроки полномочий избранных ранее (по «внеплановым» дням) органов власти и должностных лиц. Минимизировать негативную сторону подобных последствий можно при сохранении инвариантных свойств концепции единых дней голосования. В этих условиях интересен опыт Амурской области, инициированный избирательной комиссией региона.
Пункт 5 ст. 8 Закона Амурской области от 26 сентября 2009 г. № 222-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Амурской области» в первоначальной редакции императивно устанавливал в качестве единого дня голосования второе воскресенье марта. Назначение проведения выборов в октябре названный Закон допускал в случаях, предусмотренных Рамочным законом. Однако при планировании второго цикла муниципальных выборов после реформы 2005 г. стало ясно, что введение одного дня голосования в марте сокращает на полгода срок полномочий значительного числа органов местного самоуправления, избиравшихся в октябре, и объединяет в рамках «мартовских» выборов свыше 70% всех избирательных кампаний субъекта РФ. Кроме того, возникла необходимость уточнения даты голосования на выборах в органы местного самоуправления, предыдущий состав которых был избран не в единые дни голосования. Учитывая, что перенос голосования по пятому и последующим бюллетеням на следующий единый день голосования ст. 811 Рамочного закона предусмотрен только на переходный период без введения императивности данного правила для всех последующих кампаний, важно было придать такому временному правилу постоянный характер. По аналогии требовалось нормативное закрепление совмещения «октябрь-
ских» муниципальных выборов в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ с днем голосования на парламентских выборах. В связи с этим в Закон области в 2009 г. были внесены поправки, которые: закрепили два единых дня голосования для выборов муниципального уровня;урегулировали дни окончания срока избрания депутатов представительных органов, глав муниципальных образований, избранных на досрочных и повторных выборах; определили порядок переноса дня голосования на выборах по пятому и последующему бюллетеням на следующий единый день голосования, а также «октябрьских» муниципальных выборов в год выборов депутатов Государственной Думы РФ в целях их совмещения с последними.
В Законе области было установлено, что в случае, если депутаты представительного органа, глава муниципального образования избираются в марте, то днем окончания срока избрания является второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов. Если же соответствующие лица избираются в октябре, то днем окончания срока их избрания является второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ очередного созыва — день голосования на указанных выборах). Если депутаты и глава муниципального образования избираются на досрочных либо повторных выборах в период с 1 января по 30 июня, то днем окончания срока избрания объявлено второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов; если избрание состоялось в период с 1 июля по 31 декабря, то днем окончания срока избрания названо второе воскресенье октября года,
в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ очередного созыва — день голосования на указанных выборах).
Обязательным правилом для всех будущих избирательных кампаний на территории Амурской области стала норма, не допускающая совмещения дней голосования на нескольких выборах, в том числе в орган (органы) местного самоуправления, влекущего голосование избирателей одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням (за исключением бюллетеней, выдаваемых на досрочных, повторных и дополнительных выборах), предполагающая перенос выборов в орган (органы) местного самоуправления на следующий единый день голосования.
Таким образом, недостаточное регулирование вопросов назначения и проведения выборов на федеральном уровне может быть восполнено законодательством субъектов РФ. Возвращаясь к вопросу о возможной причине пробела Рамочного закона в определении постоянных стандартов назначения выборов по истечении переходного периода, связанного с реформой 2005 г., позволим предположить, что это не был сознательный отказ от включения в акт необходимых норм. Вряд ли законодатель намеревался предоставить регионам широту принятия решений в сфере регулирования важнейшей стадии избирательного процесса. Политика детализации федерального избирательного законодательства, доминирующая в Российской Федерации в течение последних 15 лет, фактически привела к неспособности субъектов РФ устанавливать самостоятельные правовые стандарты. Очевидно, что сама идея единых дней голосования, отраженная в Рамочном законе, оказалась недостаточно продуманной, поэтому без усилий регионов по дополнительному гарантиро-
ванию избирательных прав граждан сегодня не обойтись. Концепция единых дней голосования нуждается в совершенствовании на федеральном уровне.
Библиографический список
Авакьян С. А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: матер. международной науч. конф. (Москва, 28—31 марта 2007 г.), М., 2008.
Ежукова О. А. К вопросу о возможности переноса единого дня голосования //
Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6.
Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008.
Кынев А. В. Единый избирательный день и политическая система страны // Журнал о выборах. 2005. № 2.
Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / под ред. А. А. Вешнякова, В. И. Лысенко. М., 2007.
