CC BY
69
nected with inevitable activity of the judicial authorities directed towards creation of new legal rules based on revolutionary consciousness. It shows the development level of legislative acts, staff assistance and organization support of
judicial authorities, as well as government and nation attitude to the tribunals.
Key word: court, revolution, lawmaking, legislation, legal system, decree, soviet authority, legal consciousness.
УДК 342.82/.84
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ
© Н.И. Воробьев
Анализируется становление и развитие регионального законодательства, регулирующего проведение выборов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Тамбовской областной думы, в 1994-2008 гг. Исследуются вопросы эволюции региональной (областной) избирательной системы от первых выборов областной Думы 27 марта 1994 г. по мажоритарной системе до современной смешанной (мажоритарно-пропорциональной) модели.
Ключевые слова: выборы, избирательное законодательство, Тамбовская областная дума.
Выборы - важнейший конституционно -правовой механизм современного государства и общества в России. Со вступлением в силу Конституции Российской Федерации [1] изменился конституционно-правовой статус республик, краев, областей, автономных образований. Демократическое формирование власти в субъектах Российской Федерации началось с выборов законодательных (представительных) органов. Создание единой конституционно-правовой системы формирования структур законодательной (представительной) власти в регионах через свободные и демократические выборы заметно повысило степень их легитимности. Через свои законодательные органы субъекты Федерации реализуют законодательные полномочия как по предметам совместного ведения с Российской Федерацией, так и собственную законотворческую компетенцию. Законодательный орган, являясь одновременно представительным органом государственной власти, играет важную роль в демократическом процессе.
Первые выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации - десяти краев и областей (Москва, Московская, Архангельская, Волгоградская, Тульская и др. области), были проведены одновременно с референдумом по принятию Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Следующая череда выборов региональных законодатель-
ных (представительных) органов была весной 1994 г. В Тамбовской области первые выборы депутатов Тамбовской областной думы проведены 27 марта 1994 г.
В советский период избирательное законодательство, определявшее порядок проведения выборов на местах, было унифицировано и не признавало специфики отдельных регионов России в определении способа формирования органов государственной власти. Местные выборы проводились в соответствии с едиными процедурами, определенными в союзных и республиканских законах. После вступления в силу Конституции России в 1993 г. выборы в регионах в зависимости от их вида (уровня) стали проводиться в соответствии с федеральным избирательным законодательством и законами о выборах субъектов Федерации.
Основой становления современного избирательного законодательства и региональных избирательных систем субъектов Федерации, в т. ч. Тамбовской области, стали Указы Президента РФ, принятые в октябре
1993 г., в частности: от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», от 27 октября 1993 г. № 1765 «Об основных Положениях о выборах в представительные
органы государственной власти края, области города федерального значения, автономной области, автономного округа» [2].
В этих документах были определены основы правового статуса представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Федерации, исходные положения его законотворческих полномочий. Тем самым властные региональные структуры в России впервые могли самостоятельно нормативно определять собственные избирательные системы и регулировать избирательный процесс в регионах на основе и в соответствии с наиболее общим (рамочным) регулированием, осуществляемым федеральным законодательством. На первом этапе созданием нормативных актов о выборах в региональные парламенты пришлось заниматься органам исполнительной власти субъектов Федерации, поскольку деятельность представительных органов на местах к этому времени была досрочно прекращена Президентом РФ осенью 1993 г.
При определении принципов проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, прежде всего, предстояло определить количество депутатов законодательного (представительного) органа и тип региональной избирательной системы. Согласно «Положению об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» состав законодательного (представительного) органа субъекта Федерации не должен превышать 50 депутатов [2]. На практике общее число депутатов представительного органа, как правило, колебалось от 20 до 45. Наибольшее количество депутатов было в Государственном Собрании Республики Мордовия. Из наименьшего количества депутатов были избраны областные думы Вологодской, Костромской и Челябинской областей (по 15 человек), а в Думу Корякского автономного округа входят всего 8 депутатов [3]. Столь малочисленный состав региональных законодательных органов с весьма обширной территорией создал проблемы представительства населения: многие административно-территориальные
единицы оказались вообще не представленными депутатами. В Тамбовской области первоначально в январе 1993 г. по инициативе тогдашнего губернатора В. Д. Бабенко тоже предусматривалось иметь представительный (законодательный) орган в составе лишь 15 депутатов [4].
Наименование органа региональной представительной власти и количество его депутатов определялись органами государственной власти субъектов Федерации самостоятельно с учетом исторических, национальных и других условий и традиций. По данным Центральной избирательной комиссии РФ из 74 представительных органов государственной власти субъектов Федерации 31 назывались краевые, областные и окружные думы, 21 - законодательные собрания. Имелись также по три - государственные думы, государственные собрания и собрания депутатов, по два - областные собрания и народные хуралы [3, с. 22-23].
Предусматривалось также, что представительный орган государственной власти региона избирается сроком на два года. Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» предписывалось провести выборы в региональные представительные (законодательные) органы государственной власти с декабря 1993 г. по март 1994 г. Но в этот срок были проведены выборы только в 56 субъектах Федерации. Фактически первые выборы в законодательные (представительные) органы всех субъектов Федерации проводились в течение полутора лет, в большинстве регионов их удалось провести только к весне 1995 г. В период с декабря 1993 г. по январь 1995 г. были проведены выборы в представительные органы 79 регионов, в т. ч. в 1994 г. - в 66 субъектах Федерации [3, с. 22]. Самые первые избирательные кампании проводились в октябре-декабре 1993 г.
Субъектам Российской Федерации рекомендовалось принять собственные Положения о системе органов государственной власти и о выборах депутатов в законодательные (представительные) органы. Во исполнение названых Указов Президента РФ глава администрации (губернатор) Тамбовской области В.Д. Бабенко постановлением от 2 февраля 1994 г. № 42 утвердил «Положе-
ние о системе органов государственной власти Тамбовской области на переходный период» [5]. В Положении было предусмотрено, что законодательным (представительным) органом государственной власти Тамбовской области является Тамбовская областная дума в количестве 30 депутатов, срок ее полномочий 2 года. Положением «О выборах депутатов Тамбовской областной думы», утвержденным главой администрации -губернатором Тамбовской области 15 января
1994 г. [6], регламентировалась процедура проведения выборов в указанный законодательный орган. Данное положение закрепляло, что депутатом областной думы мог быть избран гражданин России, достигший
21-летнего возраста, имевший постоянное место жительства на территории области. Право выдвижения кандидатов в депутаты областной думы наделялись не только избиратели, но и избирательные (общественные) объединения. В то же время положение не содержало ограничений на выполнение депутатских обязанностей ни для государственных, ни для муниципальных служащих (за исключением должностных лиц исполнительной власти области и судей), ни для тех, кто уже являлся депутатом какого-либо представительного органа. Поэтому в составе депутатского корпуса областной думы первого созыва по итогам выборов оказалось 8 глав городских и районных администраций.
Таким образом, законодательной базой первых выборов депутатов Тамбовской областной думы были «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» (от 27 октября 1993 г. № 1765) и утвержденное главой администрации (губернатором) Тамбовской области 15 января 1994 г. «Положение о выборах депутатов Тамбовской областной думы». Впервые в истории региональные выборы регулировались не единым общероссийским законодательным актом прямого действия, а правовым актом, разработанным и принятым самим субъектом Федерации.
Реальную проверку эффективности и качества указанное областное Положение о выборах прошло в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Тамбовской областной думы первого созыва, проведен-
ным 27 марта 1994 г. Первоначальный этап развития законодательства о выборах законодательных органов субъектов Федерации имел свои особенности. Оценивая итоги первой избирательной кампании, нельзя не отметить как недостатки указанного Положения, так и определенные недоработки, упущения и просчеты в организации и проведении самих выборов со стороны органов государственной власти и избирательных комиссий. Это объясняется рядом причин. Во-первых, выборы проходили без единого общероссийского законодательного акта о едином порядке и механизме проведения выборов, вследствие чего избирательная кампания явилась своеобразным полигоном местного нормотворчества, не во всем безошибочного. Проводимые в 1994 г. в Тамбовской области выборы регулировались не законами, принимаемыми региональным парламентом, а нормативными документами, исходившими от главы администрации области, не избранного народом, а назначенного на эту должность Президентом России. Поэтому данное положение о выборах не было лишено недостатков, имело временный, переходный характер и действовало до принятия соответствующего закона.
В ходе избирательной кампании обнаружилось, что некоторые элементы и стадии избирательного процесса нормативно не были обеспечены либо прописаны схематично, неоднозначно и противоречиво, в связи с чем возникали неясности, разночтения и спорные ситуации в практике правоприменения. Не только по этим причинам при проведении региональных избирательных кампаний имели место нарушения норм федерального избирательного законодательства. Не случайно только что избранная Государственная Дума приняла 11 февраля 1994 г. постановление «О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан», в котором было предложено органам государственной власти субъектов Российской Федерации, Генеральному прокурору РФ, Центральной избирательной комиссии РФ принять необходимые меры по приведению правовых актов субъектов Федерации о выборах органов государственной власти в соответствие с Конституцией РФ и за-
конодательством РФ [7]. Поэтому в ходе избирательной кампании губернатору - главе администрации Тамбовской области В. Д. Бабенко - пришлось в целях устранения недостатков и недопущения нарушений законодательства по инициативе Центризбиркома РФ, областной избирательной комиссии, прокуратуры области, избирательных (общественных) объединений новым постановлением от 10 февраля 1994 г. № 60 вносить изменения в ранее утвержденные Положения о выборах депутатов Тамбовской областной думы и о системе органов государственной власти Тамбовской области на переходный период [8, 9].
Областная дума первого созыва практически сразу приступила к активной законотворческой работе. Одним из главных правотворческих приоритетов того периода была разработка Устава (Основного закона) Тамбовской области. По истечении нескольких месяцев активной работы, в которой в качестве члена рабочей группы довелось участвовать и автору этих строк, Устав (Основной закон) Тамбовской области был принят 30 ноября 1994 г. [10]. В Уставе были установлены основы регионального избирательного права, в т. ч. принципы и условия проведения выборов в законодательный орган. В частности, в ст. 49 Устава (Основного закона) Тамбовской области было предусмотрено, что постоянно действующим и единственным органом законодательной (представительной) власти Тамбовской области является Тамбовская областная дума, состоящая из 50 депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года [10]. В Уставе применительно к формированию региональной власти содержится конкретизация основ народовластия, а также демократических принципов избирательного права, закрепленных федеральным законом.
К выборам депутатов областной думы второго созыва, проведенным 21 декабря 1997 г., на основе положений Устава области был подготовлен и принят первый областной Закон «О выборах депутатов Тамбовской областной думы» (от 16 января 1995 г. № 11 -з, в редакции закона от 2 февраля 1996 г. № 50-з) [11], измененный в 1997 г. еще трижды. В соответствии с законом депутатами не могли быть глава администрации области, выбор-
ные должностные лица местного самоуправления (главы местных администраций), судьи, прокуроры, государственные и муниципальные служащие, депутаты представительных (законодательных) органов государственной власти и местного самоуправления. Этот перечень ограничений стал гораздо шире того, что содержался в Положении о выборах 1994 г. Правом выдвижения кандидатов были наделены избирательные объединения (избирательные блоки) и непосредственно сами избиратели, в т. ч. потенциальный кандидат в порядке самовыдвижения. Этот областной закон был разработан с учетом вступившего в силу Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» [12]. В известном смысле данный закон стал для Тамбовской области и большинства других субъектов Российской Федерации как бы основой регионального избирательного права, определив общие параметры их демократического избирательного законодательства, обеспечивающего соблюдение прав избирателей, общественных объединений, кандидатов [13].
Законом от 22 апреля 1997 г. № 105-з была утверждена схема одномандатных избирательных округов для проведения выборов пятидесяти депутатов областной думы второго созыва. Дополнили и укрепили правовую базу выборов регионального парламента разработанные в этот период обл-избиркомом и впервые принятые областной думой законы «О Тамбовской областной избирательной комиссии» (от 1 августа 1995 г. № 30-з) [14] и «О порядке и сроках хранения документов по проведению выборов и референдумов в Тамбовской области» (от 29 марта 1996 г. № 56-з) [15]. Уже во время избирательной кампании 30 сентября 1997 г. вступил в действие новый, второй по счету, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (от 19 сентября 1997 г. №124-ФЗ), значительная часть норм которого применялась при проведении данных выборов [16]. Это прежде всего нормы главы 9, определяющие организацию и порядок голосования, подсчета голосов избирателей, заполнения и оформления протокола об итогах голосования, установления результатов выборов.
Следующий этап регионального законотворчества связан с принятием закона Тамбовской области (от 16 июля 1999 г. № 77-З) «О выборах депутатов Тамбовской областной думы» [17] для проведения выборов депутатов третьего созыва. В нем были учтены не только положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (от 19 сентября 1997 г.), но и важные новеллы Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ о внесении в него изменений и дополнений [18]. Это были обширные изменения федерального избирательного законодательства, потребовавшие кардинальной переработки региональных законов. Поэтому новый закон о выборах депутатов областной думы существенно, по многим параметрам отличался от предшествующего. Он предусматривал, что принятые в установленном порядке изменения и дополнения в законы, иные нормативные акты о выборах вступают в силу только после окончания избирательной кампании. Тем самым был положен запрет на изменение действующего законодательства в угоду проводимой избирательной кампании. Закон содержал много правовых новелл, в т. ч. направленных на воспрепятствование правонарушающим действиям.
Незадолго до начала избирательной компании специальным областным Законом от 14 сентября 2001 г. была утверждена схема одномандатных избирательных округов по выборам депутатов областной думы [19]. В этот период действовал новый закон «О Тамбовской областной избирательной комиссии» (от 16 июля 1998 г. № 28-з) [20], принята новая редакция закона от 29 марта 1996 г. «О порядке и сроках хранения документов по проведению выборов и референдумов в Тамбовской области» (от 27 июня 2001 г. № 195-з) [21].
После принятия Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в 2003 г. был введен в действие новый закон «О Тамбовской областной избирательной комиссии» (от 29 января 2003 г. № 95-з) [22]. Весной того же года появился подготовленный в аппарате областной думы новый закон «О выборах депутатов Тамбов-
ской областной думы» (от 25.04.2003 г. №117-з) [23], который впервые предусматривал смешанную избирательную систему для выборов областной думы (25 на 25). Однако он оказался нежизнеспособным и не востребованным, поскольку практически один к одному произвольно воспроизводил текст федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы.
Весной этого же года в Устав Тамбовской области были внесены существенные поправки (закон от 23 марта 2003 г. № 102-з), касающиеся законодательного (представительного) органа государственной власти Тамбовской области. Во-первых, в ст. 49 Устава появилось положение о том, что впредь депутаты областной думы будут избираться на пятилетний срок полномочий. Во-вторых, в этой же статье закреплено, что 50 % депутатов областной думы избираются по единому областному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданых за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах [24].
Перед началом очередной избирательной кампании областная дума приняла закон «О выборах депутатов Тамбовской областной думы» (от 5 сентября 2005 г. № 355-з) [25], по которому и были проведены 18 декабря 2005 г. выборы депутатов областной думы четвертого созыва. Соответственно, была разработана и утверждена законом новая схема 25 одномандатных избирательных округов по выборам депутатов областной думы [26]. Принятие и введение в действие нового закона о выборах депутатов областной думы ознаменовали собой окончательный законодательный и практический переход в Тамбовской области от мажоритарной системы относительного большинства по одномандатным округам к «смешанной» системе, предусматривавшей избрание 25 депутатов по одномандатным избирательным округам, и 25 депутатов областной думы по системе пропорционального представительства по итогам голосования за списки кандидатов от политических партий. При этом законом был закреплен (в отличие от установленного областным законом от 23 марта 2003 г. пятипроцентный барьер) завышенный семипроцентный проходной барьер для получения
партиями депутатских мандатов. Кроме того, к началу избирательной кампании 2005 г. было запрещено создание избирательных блоков для участия в выборах, отменено досрочное голосование избирателей, появился ряд других нововведений. По этим правилам была избрана ныне действующая Тамбовская областная дума четвертого созыва, срок полномочий которой завершается в декабре 2010 г.
1. Российская газета. 1993. 25 дек.
2. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3924.
3. Бюллетень Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации. 1995.
№ 2 (28). С. 23.
4. Положение о выборах депутатов Тамбовской областной думы: утв. главой администрации Тамбовской области 15 янв. 1994 г. № 18 // Тамбовская жизнь. 1994. 25 янв.
5. Сборник постановлений и распоряжений главы администрации Тамбовской области // Тамбовская жизнь. 1994. 4 фев., 12 фев.
6. Сборник постановлений и распоряжений главы администрации Тамбовской области // Тамбовская жизнь. 1994. 26 янв.
7. Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1994. № 2 (13).
8. Тамбовская жизнь. 1994. 12 фев.
9. Тамбовский вестник. 1994. 18 фев.
10. Тамбовская жизнь. 1994. 6 дек.
11. Тамбовская жизнь. 1995. янв.; 1996. 20 фев.
12. Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 48.
13. Выборы в Российской Федерации. М., 1998. С. 62.
14. Тамбовская жизнь. 1995. Авг.
15. Тамбовская жизнь. 1996. 11 апр.
16. Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
17. Тамбовская жизнь. 1999. 13 авг.; 2001. 15 сент.
18. Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1653.
19. Тамбовская жизнь. 2001. Сент.
20. Тамбовская жизнь. 1998. Авг.
21. Тамбовская жизнь. 2001. 18 июля.
22. Тамбовская жизнь. 2003. 14 февр.
23. Тамбовская жизнь. 2003. 16 мая.
24. Тамбовская жизнь. 2003. 15 апр.
25. Тамбовская жизнь. 2005. 6 сент.
26. Тамбовская жизнь. 2005. Сент.
Поступила в редакцию 21.10.2008 г.
Vorobyov N.I. Establishment and development of the regional electoral law concerning the Tambov regional Duma elections. The establishment and development of the regional electoral law regulating the elections of the legislative (representative) governmental authority of the territorial subject of Russian Federation - Tambov regional Duma in 1994 - 2008 is analyzed. The questions of the regional electoral system evolution since the first elections on the 27 of March 1994 held using the majority system up to the modern mixed (majority-proportional) model are examined.
Key words: elections, electoral law, Tambov regional duma.
УДК 34
ЛЕГАЛИЗАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ: ПРОБЛЕМЫ ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКОГО
ОПРЕДЕЛЕНИЯ И СУЩНОСТИ
© А.Н. Ельцов
Статья посвящена исследованию легализации документов, определению ее понятия и сущности. Автор анализирует многообразие определений легализации документов, закрепляемых научной и справочной литературой. В работе дается исторический обзор становления понятия «легализация документов». Автор формулирует авторское определение легализации документов, отталкиваясь от сущности самого процесса.
Ключевые слова: легализация, документ, удостоверение, органы публичной власти, Консульский устав, соглашение, легальность, дипломатика.
Развитие современного мира происходит на фоне постоянного укрепления международного сотрудничества между различными государствами. Создание союзов (например, Европейский союз), открытость границ для
въезда иностранных граждан и выезда своих в другие государства, отсутствие препятствий для такого перемещения и иные факторы способствуют, с одной стороны, развитию демократических процессов и обеспечивают
