CC BY
27
УДК 342.84(571.6)
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ НА ВОСТОКЕ РОССИИ В ПОСЛЕДНЕЕ ДЕСЯТИЛЕТИЕ XX СТОЛЕТИЯ: К ИСТОРИИ ВОПРОСА
л
Б.Г.Хачатурян1
Российская академия правосудия (Дальневосточный филиал), 680014, г. Хабаровск, ул. Восточное шоссе, 49.
На основе анализа российского и регионального правового поля и организации проведения муниципальных выборов в 1994 - 1998 гг. в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, прослеживается история формирования постсоветской муниципальной избирательной системы. Достаточно подробно автором рассмотрен механизм проведения первых выборов по региональным нормативным актам, делаются выводы и обобщения. Материал статьи основан на детальном анализе нормативных правовых актов, регламентирующих выборы, и итогов голосования в отдельных муниципальных образованиях. Особое внимание в статье уделяется региональному аспекту - формированию данного института в Якутии и в дальневосточных субъектах РФ. Библиогр. 17.
Ключевые слова: реформа избирательной системы; выборные должностные лица; органы местного самоуправления; избирательная комиссия; муниципальное образование.
HISTORICAL EXPERIENCE OF MUNICIPAL ELECTORAL SYSTEM FORMATION IN THE EAST OF RUSSIA IN THE LAST DECADE OF XX CENTURY: ON THE HISTORY OF THE PROBLEM B.G. Khachaturyan
Russian Academy of Justice (Far Eastern Branch), 49 Vostochnoe Shosse, Khabarovsk, 680014.
Based on the analysis of Russian and regional legal framework and the organization of municipal elections in 1994 -1998 in the subjects of the Russian Federation that belong to the Far Eastern federal district, the author traces the formation history of the post-Soviet municipal electoral system. He gives a careful consideration to the mechanism of the first elections according to regional regulations and makes conclusions and generalizations. The material of the article is based on a profound analysis of the regulatory legal acts regulating elections and election results in some municipalities. Particular attention is paid to the regional aspect, i.e. the formation of this institution in Yakutia and, further, in the Far Eastern regions of Russia. 17 sources.
Key words: electoral reform; elected officials; local governments; electoral commission; municipality.
Протестное настроение российского населения по итогам федеральных выборов в декабре 2011 г. и марте 2012 г. заставляет внимательно взглянуть на историю организации и проведения выборов как в целом в России, так и в различных российских регионах при формировании органов местного самоуправления, так как именно выборы являются важнейшим принципом их формирования.
Ретроспективный взгляд на развитие избирательного процесса в Российской Федерации показывает, что, несмотря на наличие в течение длительного времени в названии страны термина «федерация», организация выборов в России до 1993 г. проходила по единым для всей страны правилам и какими-либо региональными или местными особенностями не отличалась.
Данное положение было изменено конституционной реформой 1993 г., которая вывела на качественно новый правовой уровень субъекты РФ, в том числе и в вопросах формирования региональных избиратель-
ных систем. Конституция в п. «н» ст. 72 установила, что определение общих принципов организации местного самоуправления в России отнесено к совместному ведению Федерации и её субъектов. А это значит, что субъектам Федерации предоставлено право самостоятельной регламентации организации местного самоуправления (в рамках определённых, совместно с Федерацией, принципов) на своей территории, в том числе и выборных процедур.
Мировой опыт организации выборов показывает, что в большинстве стран правила организации и проведения выборов разрабатываются и принимаются представительными органами стран, субъектов, муниципалитетов. Но в России первые муниципальные выборы, организованные по новым правилам (1994— 1995 гг.), прошли по нормам, сформулированным руководителями исполнительных органов краёв, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (далее, краёв, областей) на основании указов Президента РФ, возглав-
1Хачатурян Борис Григорьевич, кандидат исторических наук, доцент, советник юстиции 1 -го класса, тел./факс: (4212) 738165, e-meil: [email protected]
Khachaturyan Boris, Candidate of History, Associate Professor, 1-Class Counselor of Justice, tel.: (4212) 738165, e-mail: [email protected]
ляющего в тот период исполнительную власть в стране. То есть, правовую регламентацию и организацию местных выборов (в том числе и выборов в представительные органы) в этот период в России взяли на себя исполнительные органы всех уровней.
Так, в конце 1993 начале 1994 г. главы администраций регионов издают положения о проведении выборов в местные представительные органы. К примеру, 16 декабря 1993 г. глава администрации Хабаровского края подписал Постановление № 585 «О реформе краевой представительной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае»2, утвердившее Положение об основах организации местного самоуправления в Хабаровском крае на период поэтапной конституционной реформы. Статьёй 1 Положения предусматривалось, что в городах, районах, селах и посёлках устанавливаются два вида управления: государственное управление и местное самоуправление. Как видим, на региональном уровне район был сохранён как административно-территориальная единица и территориальная единица местного самоуправления.
Статьей 4 определялось, что органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населённых пунктах Хабаровского края являются выборные и другие органы местного самоуправления - думы, собрания представителей, главы администраций. В районных центрах представительные органы власти городов и поселков не избираются. В городах Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре городское самоуправление осуществляется через выборный орган местного самоуправления - городскую Думу в количестве 10-15 депутатов. В районах края создаются районные собрания, которые формируются из избранных в округах города или посёлка - районного центра депутатов и глав администраций территорий, посёлков и сёл. Так, в Тугуро-Чумиканском районе Хабаровского края представительный орган был сформирован из 5 глав сел, назначенных главой администрации края, и 2 депутатов от с. Чумикан - районного центра. Первое заседание состоялось 9 июня 1994 г.3
В Хабаровском и Комсомольском районах районные собрания должны были формироваться только из глав администраций посёлков и сёл. Понимая всю ущербность такого «представительного органа», администрация Комсомольского района несколько демократизировала его, введя в состав представительного органа представителей общественности и трудовых коллективов, имеющих право совещательного голоса, назвав его Советом представителей Комсомольского района. 26 апреля 1994 года письмом за № 117/557 глава администрации Комсомольского района обратился к депутатам Хабаровской краевой Думы с просьбой поддержать решение о наименовании пред-
2 О реформе краевой представительной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае: постановление главы администрация Хабаровского края // Тихоокеанская звезда, 1993. 22 декабря; Приамурские ведомости, 1994. 4 января.
3 Муниципальный архив Тугуро-Чумиканского района Хаба-
ровского края. Ф. 49, оп. 1, д. 24, л. 1-31.
ставительного органа местного самоуправления Комсомольского района. 28 апреля1994 года решением № 28 Хабаровская краевая Дума удовлетворила эту просьбу 4.
В Магаданской области ст. 1 Положения о системе
5
органов местного самоуправления определяла местное самоуправление в области как систему организации деятельности граждан для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Ст. 2 данного Положения устанавливала, что в г. Магадане органами местного самоуправления являются: назначаемый глава городской администрации и избираемая Городская дума в составе 7 депутатов (ст. 16). В районах местное самоуправление осуществлялось через назначаемого главу администрации (главу самоуправления) и формируемое им собрание представителей в составе 5 депутатов (ст. 17). При этом глава местного самоуправления (администрации) по должности входил в состав избираемого (формируемого) представительного органа.
Аналогичные положения были приняты и в других дальневосточных субъектах РФ с изложением основных параметров указов Президента РФ, но в местном их прочтении и понимании. На основании этих документов на территориях дальневосточных краёв и областей были сформированы органы местного самоуправления, отличавшиеся широким разнообразием по структуре, функциям, способу формирования.
Так, в соответствии с положением о выборах депутатов Хабаровской городской Думы (утвержденным указанным выше положением № 585) предусматривалось, что в городе Хабаровске городское самоуправление осуществляется через выборный орган местного самоуправления - городскую Думу в количестве 1015 человек.
В ходе избирательной кампании по 10 округам был выдвинут 41 человек, в том числе от партий и движений 20 (от Хабаровского регионального отделения партии экономической свободы - 4; краевого избирательного объединения «Демократический выбор» - 2; Хабаровской краевой организации КПРФ - 10; движения «За социальную справедливость» - 2; избирательного объединения профсоюзов Хабаровского края - 2); от группы избирателей - 21. Кандидатами в депутаты было зарегистрировано 28 человек.
Выборы состоялись 13 марта 1994 г. В выборах приняли участие 30,5% от числа включённых в списки избирателей. В 10 избирательных округах было избрано 9 человек. По избирательному округу № 6 выборы признаны несостоявшимися, т.к. число действительных бюллетеней составляло менее 25% от числа зарегистрированных избирателей.
По социально-профессиональной структуре в со-
4 Вестник Хабаровской краевой Думы. Хабаровск: Издание Хабаровской краевой Думы, 1994. № 1, с. 20.
5 Положение о системе органов местного самоуправления в Магаданской области: Постановление главы администрации Магаданской области от 04.02.1994 г. // Газета «Территория» (Магадан), 1994. 10 и 24 февраля.
став городской Думы было избрано: 2 предпринимателя; 2 руководителя; 5 представителей здравоохранения и образования6.
Дума начала свою работу 14 апреля 1994 года. Именно этим составом депутатов 1 октября 1996 г. был принят второй Устав муниципального образования г. Хабаровск. Глава администрации города был назначен главой администрации края. Такая же ситуация сложилась и в Амурской области. В результате в ряде краёв и областей с 1993 г. по 1996 г. действовали как избранные главы местных администраций, так и назначенные руководителем вышестоящего исполнительного органа.
Но не во всех городах, сёлах и посёлках выборы в 1994 г. прошли успешно. Так, из-за низкой политической активности избирателей выборы в ЮжноСахалинское городское собрание, проведённые 27 марта 1994 г., были признаны несостоявшимися. Было избрано всего два депутата - А.А. Доронина и В.П. Макарова. Они были включены в состав коллегии при мэре. В течение последующих трёх лет г. Южно-Сахалинск оставался без представительного органа, вся полнота власти осуществлялась городской администрацией. Ещё хуже сложилась обстановка в г. Владивостоке. Здесь новый городской представительный орган был сформирован только в декабре 1999 года. А это значит, что все эти годы администрации тратили бюджетные деньги без контроля со стороны населения городов. Вот так власть исполнительная «реформировала» власть представительную на муниципальном уровне.
Тем не менее, можно сказать, что проведённые в 1994 - 1995 гг. выборы в органы местного самоуправления на востоке России показали жизнеспособность указанных выше положений. Более того, в тех регионах, где в ходе выборов и после их проведения участники избирательной кампании обращались в суды, последние, как правило, признавали данные нормативные акты соответствующими федеральному пра-
ву7.
В связи с тем, что система органов местного самоуправления была определена указами Президента РФ и нормативными актами глав субъектов Федерации, в последующие годы работа по поиску наиболее оптимальных организационных форм местного самоуправления и проведения муниципальных выборов не прекращалась ни на уровне Федерации, ни в субъектах Федерации.
Так, 6 декабря 1994 г. принимается Федеральный закон № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»8, регла-
6 Государственный архив Хабаровского края (ГАХК). Ф. 2070, Хабаровская городская Дума первого созыва, оп. 1, д. 1 Протокол №1, стенограмма заседания городской Думы и документы к протоколу, л. 34-36.
7 Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Судебный контроль за законностью организации и проведения выборов в Приморском крае. Владивосток, 1995.
8 Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1994. № 33, ст. 3406.
ментирующий выборы во все органы государственной власти и органы местного самоуправления; действия граждан Российской Федерации, избирательных объединений, избирательных комиссий и органов государственной власти и местного самоуправления по составлению списков избирателей, выдвижению и регистрации кандидатов, проведению предвыборной агитации, голосованию и подведению его итогов и другие избирательные действия. Закон определил правовые основы деятельности избирательных комиссий и потребовал приведения регионального законодательного поля к единообразным нормам. Но он не сумел ответить на большинство возникших в ходе избирательного процесса вопросов.
Субъекты Федерации попытались самостоятельно найти ответы на эти вопросы на заседаниях Ассоциации законодателей Дальнего Востока и Забайкалья, всевозможных научно-практических конференциях. Прислушиваясь к их рекомендациям, региональные законодательные органы начинают ускоренно формировать правовое поле местного самоуправления. При этом анализ законотворческого процесса дальневосточных субъектов РФ в 1994-1995 гг. показывает, что новые органы государственной власти российских субъектов одной из главных задач видели задачу по созданию регионального избирательного права. Об этом говорит тот факт, что законы субъектов РФ, регламентирующие проведение муниципальных выборов и местных референдумов, были приняты одними из первых. Так, Хабаровская краевая Дума, начавшая свою работу 30 марта 1994 г., уже 30 ноября 1994 г. принимает закон «О референдуме в Хабаровском крае», 26 апреля 1995 г. - закон «О системе избирательных комиссий в Хабаровском крае», 27 декабря 1995 г. - законы «О выборах главы администрации Хабаровского края», «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Хабаровском крае». 29 мая 1996 г. был принят закон «О выборах главы муниципального образования в Хабаровском крае», 25 апреля 1997 г. принимается закон «О местном референдуме в Хабаровском крае», 1 октября 1997 г. - закон «Об отзыве главы муниципального образования в Хабаровском крае», который стал последним избирательным законом, принятым депутатами краевой Думы первого созыва.
Амурским областным Советом 19 октября 1995 г. одновременно были приняты два закона №33-ОЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области» и №34-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления Амурской области».
Примерно в это же время были приняты аналогичные законы с небольшими местными нюансами и в других дальневосточных субъектах Российской Федерации.
В принятых несколько позже уставах отдельных субъектов РФ были сформулированы правовые основы организации проведения региональных и муниципальных выборов в конкретном субъекте. В некоторых субъектах нормы были сгруппированы в специальные
главы, в других «рассыпаны» по тексту устава. Так, в Уставе Приморского края, принятом 12 сентября 1995 г., имелась специальная глава 4 «Избирательная система и референдум», где устанавливалась система, по которой проводятся выборы в органы государственной власти и местного самоуправления в крае. Определялись принципы избирательного права (устанавливалось, что граждане участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании), условия проведения выборов (выборы должны проводиться на альтернативной основе), и регламентировался ряд других вопросов, связанных с организацией выборов.
Отдельные дальневосточные субъекты в своих уставах таких глав или статей не имели, а отсылали к федеральному и региональному законодательству. Так, Устав Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г. №40-03 в ст. 14.1 устанавливал, что «Выборы в органы государственной власти области и органы местного самоуправления в области проводятся в соответствии с федеральным и областным законодательством».
Некоторые региональные уставы вообще не имели никаких норм, связанных с выборами в органы местного самоуправления. Например, Устав (Основной закон) Амурской области, принятый законом области от 13 декабря 1995 г. № 40-03.
Большое значение для формирования на демократических принципах властных структур имеет вопрос создания специальных органов, занимающихся подготовкой, организацией и проведением выборов. Как уже говорилось выше, Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ стал правовой базой формирования и деятельности избирательных комиссий. И как результат во всех субъектах были созданы системы специальных комиссий, включавшие в себя избирательные комиссии республик, краёв, областей и автономий; окружные избирательные комиссии; районные, городские избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии. Был законодательно определён их правовой статус.
Деятельность избирательных комиссий, как правило, прописывалась в каждом законе субъекта, регламентирующем те или иные выборы. В Хабаровском крае, как уже было сказано выше, в апреле 1995 г. краевая Дума приняла закон «О системе избирательных комиссий в Хабаровском крае». Долгие годы он был единственным региональным законом такого типа. Принятие данного закона в течение первого года работы законодательного органа показывает озабоченность краевых депутатов недемократическими методами формирования избирательных комиссий по положениям главы администрации края и их желанием сделать эти органы, по возможности, независимыми от органов исполнительной власти. Краевой закон определял, что основными задачами избирательных комиссий является безусловное и единообразное исполнение Конституции РФ, Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иных федеральных законов и законов Хабаров-
ского края, принятых по проведению выборов и референдумов. Предусматривалось, что комиссия состоит из 14 членов. Её формирование осуществлялось законодательным (представительным) и исполнительным органами власти края с учётом предложений общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, собраний избирателей по месту их работы, службы, учёбы и жительства. При этом не менее половины членов комиссии назначалось Хабаровской краевой Думой. Комиссия действовала на постоянной основе, срок полномочий - четыре года. Председатель, заместитель председателя, секретарь комиссии работали на штатной оплачиваемой основе и, как правило, должны были иметь высшее юридическое образование. Финансирование деятельности комиссии происходило за счёт средств федерального бюджета и бюджета Хабаровского края.
Окружная, территориальная (районная, городская и др.) избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления и участковые комиссии назначались органами местного самоуправления.
Последующие выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления показали правильность решений хабаровских депутатов в вопросах организации системы избирательных комиссий. В результате край имел наименьшее среди дальневосточных субъектов количество судебных разбирательств по вопросам избирательного процесса.
Анализ избирательного законодательства дальневосточных российских субъектов показывает, что ряд субъектов принял общие законы о выборах (Амурская область, Еврейская автономная область9), регламентирующие одновременно выборы и депутатов представительных органов, и глав муниципальных образований. В других субъектах (Приморский10 и Хабаровский края) были приняты отдельные законы о выборах депутатов представительных органов и глав местного самоуправления (должностных лиц органов местного самоуправления).
Что касается выборов глав администраций муниципальных образований, то в субъектах Федерации в 1994-1995 гг. наметилась устойчивая тенденция нежелания их проведения. Большинство сходилось во мнении о назначении глав местных администраций вышестоящим руководством, как это было в 19921993 гг.11 И только лишь благодаря стойкой позиции федерального и регионального депутатского корпуса,
9 О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и выборах должностных лиц местного самоуправления в Еврейской автономной области: Закон Еврейской автономной области от 31 мая 2000 г. // Собрание законодательства ЕАО, 2000. № 5.
10 О выборах глав муниципальных образований в Приморском крае: Закон Приморского края от 04.11.1995 г. // Сборник законов Приморского края. Владивосток, 1996, с. 169199.
11 Минц Б.И. Избирательный процесс и местное самоуправление // Вестник Центральной избирательной комиссии Рос-
сийской Федерации (специальный выпуск). 1998. № 9/63, с. 40.
приступившего к регламентации этого процесса, удалось отстоять выборность этого института. Несмотря на то, что принятый в 1995 г. Федеральный закон № 154 определял, что в уставе муниципалитета «могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица», все муниципальные уставы ввели в структуру органов местного самоуправления должность выборного главы муниципалитета. При этом в большинстве случаев в субъектах Федерации законы о выборах глав муниципальных образований, как правило, регламентировали избрание главы непосредственно населением. Но в соответствии с ч. 2 ст. 16 Федерального закона избрание главы муниципального образования было возможно не только непосредственно населением данного муниципального образования, но и представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральным и региональным законодательством. В рамках реализации этой нормы в Приморском крае 20 июня 2000 г. был принят Закон № 100-КЗ «О выборах главы муниципального образования, избираемого из состава представительного органа местного самоуправления в Приморском крае»12. По нормам этого закона в 2001 г. в г. Уссурийске был избран глава муниципального образования из числа депутатов городского представительного органа.
Как показывает анализ законодательства о выборах в органы местного самоуправления в дальневосточных субъектах Федерации, порядок проведения выборов определялся следующими основными положениями:
- выборы осуществлялись на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, на альтернативной основе. Контроль за волеизъявлением голосующих не допускался. Участие граждан в выборах являлось добровольным, и никто не вправе оказывать принудительное воздействие на участие или неучастие гражданина в выборах, а также на его свободное волеизъявление;
- право избирать в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принадлежало каждому гражданину Российской Федерации, достигшему 18-летнего возраста и постоянно проживавшему на территории данного муниципального образования. В органы местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом и достигший ко дню выборов 21 года;
- как правило, первые избирательные законы восточных субъектов Федерации предусматривали различные цензы или пороги. Так, законодательством большинства дальневосточных субъектов устанавливалось необходимое число избирателей - 25%, принявших участие в выборах, при котором выборы признавались состоявшимися. Исключением здесь являлся Хабаровский край, где такого порога не устанавливалось. Принимая такое решение, депутаты руковод-
12 Ведомости Думы Приморского края. 2000. № 66. С. 17.
ствовались итогами выборов в 1994-1995 гг., когда в ряде муниципалитетов приходилось проводить повторные выборы. А в некоторых муниципалитетах представительные органы отсутствовали в течение ряда лет.
Хотя есть и другое мнение на наличие порога явки. Так, в докладе Центральной избирательной комиссии 1997 г.13 отмечалось, что практика отсутствия ограничений по количеству принявших участие в голосовании позволяет избрать выборное лицо незначительным числом голосов, что, во-первых, может стать дестабилизирующим фактором, во-вторых, позволит усомниться в легитимности избрания должностного лица или формирования представительного органа и, в-третьих, снижает активность избирателей.
Но практика выборов в Хабаровскую городскую Думу эти сомнения не подтверждает. Так Хабаровская городская Дума второго созыва осуществляла свою деятельность с 27 декабря1996 по 10 декабря 2000 г. На 16 мандатов было выдвинуто 90 человек, зарегистрировано 78 (в том числе: от партий и движений -25 человек, от объединения воинов-афганцев - 4, от предпринимателей - 5, от КПРФ - 4, от общественного объединения «Наш дом Россия» - 3; от инициативных групп - 53 человека). То есть по сравнению с первыми выборами, когда был установлен порог в 25%, желающих баллотироваться не уменьшилось, а увеличилось. В выборах приняло участие 50,03% от числа включённых в списки избирателей. Как видим, участие граждан и партий в выборах не снизилось. Были избраны 16 депутатов, в том числе 1 предприниматель, 2 юриста, 1 руководитель, 1 инженер, 2 работника жилищно-коммунального хозяйства, 9 представителей здравоохранения и образования. Средний возраст депутатов 44 года. Было избрано 9 женщин, 7 мужчин14. Таким образом, Дума, в отличие от первого созыва, была сформирована с первого захода, а это значит, что были сэкономлены приличные средства муниципального бюджета.
На наш взгляд, такая практика, отсутствие порога участия граждан в муниципальных выборах, представляется предпочтительной, поскольку не только существенно повышает их результативность, но и полностью соответствует принципу добровольности участия граждан в выборах.
Во всех восточных субъектах РФ муниципальные выборы проводились по мажоритарной избирательной системе. Выборы осуществлялись как по одномандатным (один округ - один депутат), так и по многомандатным избирательным округам на основе единой
13 Особенности избирательной кампании по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 1997 году: Доклад центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 2(56), с. 27.
14 ГАХК. Ф. 2070 (Хабаровская городская Дума второго созыва), оп. 1, д. 58 (Протокол № 1, стенограмма заседания Хабаровской городской Думы и документы к протоколу), л. 2728.
системы представительства. Избрание выборных должностных лиц местного самоуправления (глав администраций) осуществлялось по единому округу, составляющему территорию всего муниципального образования.
В большинстве муниципалитетов ДФО срок полномочий представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований был установлен в четыре года. Отсюда определялись и сроки муниципальных выборов.
Принятые в течение первых двух лет законы субъектов РФ позволили провести, впервые за всю историю России, выборы в органы местного самоуправления по нормам, разработанным населением российских субъектов. Законы субъектов РФ явились отправной точкой для начала формирования органов местного самоуправления в дальневосточных краях, областях, автономных округах и позволили в 19961999 гг. провести выборы в органы местного самоуправления на основании собственной (краевой, областной, окружной) законодательной базы.
В ходе избирательной кампании 1996-1998 гг. на Дальнем Востоке в органы местного самоуправления депутатский мандат получили 6019 человек. Из них: 115 человек, или 1,9 %, работали на постоянной (оплачиваемой) основе; 2571 (42,71 %) - женщины; 526 (8,74 %) - государственные и муниципальные служащие; 1039 (17,26 %) - руководители предприятий и учреждений; 1969 (32,71 %) с высшим и неполным высшим образованием, в том числе юридическим - 121 человек (2,0 %); в возрасте до 30 лет - 625 человек (10,38 %), от 30 до 50 лет - 4018 (66,75 %).
Сравнивая эти цифры с общероссийскими, можно заметить, что они, в основном, мало разнятся. Вместе с тем цифры показывают большой (для любых свободных выборов) процент женщин; уменьшение, по сравнению с Советами, общего числа чиновников и увеличение руководителей организаций и учреждений. При этом необходимо учитывать, что это уже, как правило, не те руководители государственных предприятий, что были в советское время, в большинстве случаев это руководители ООО, ЗАО и т.д., то есть представители нарождающегося класса собственников. Наблюдается, опять же по сравнению с Советами, заметное увеличение общего числа представителей наиболее продуктивного возраста - от 30 до 50 лет.
Но два восточных субъекта Еврейская автономная область (ЕАО) и Республика Саха (Якутия) проигнорировали требования федерального законодательства. В результате местное самоуправление отсутствовало в ЕАО до 1999 г., в Республике Саха (Якутия) - до 2002 г. И только требования федерального центра, прокуратур и судебные решения заставили руководство этих субъектов ввести на своих территориях местное самоуправление.
Такое положение в ЕАО объясняется, прежде всего, тем, что после принятия в августе 1995 г. Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в области начинается дискуссия вокруг
ст. 12 Конституции РФ. Сформировалось две точки зрения на природу местного самоуправления и сроки назначения выборов депутатов и должностных лиц муниципальных органов, выборы которых в соответствии со ст. 58 Федерального закона должны были состояться не позднее 16 месяцев после вступления его в силу.
Сторонники первой точки зрения считали, что местное самоуправление должно создаваться только там, где население проявит волю к созданию муниципального образования через референдум или сельский сход. Если же такой воли нет, то решение вопросов местного значения должны осуществлять органы государственной власти.
Другая сторона считала самоуправление основой конституционного строя России, первичной ячейкой организации власти, утверждала, что вся заселённая территория области должна быть покрыта муниципальными образованиями. Следовательно, необходимо выборы назначать в указанные в Федеральном законе № 154 сроки, а спор допустим лишь по вопросу о том, какие населённые пункты должны включаться в то или иное муниципальное образование (т.е. об оптимальном размере муниципального образования), но и этот вопрос население должно решать самостоятельно.
Верх одержала первая точка зрения, и в области началась кампания по разъяснению населению «преимуществ» государственного управления на местном уровне. Затем в большинстве населенных пунктов прошли сходы, на которых жители приняли решение отказаться от местного самоуправления, оставшись под государственным управлением. В населённых пунктах, где сходы собрать было невозможно, решение об отказе от самоуправления принято не было, и в них были созданы муниципальные образования. Таких поселений оказалось 7: г. Облучье, Хинганское, Теплоозерское, Известковое, Бабстовское, Ленинское и Биджанское. К органам местного самоуправления в данных муниципалитетах были отнесены: выборные органы городской (г. Облучье) и поселковые Советы и председатель Совета - глава муниципального образования, но не был определён исполнительно-распорядительный орган. Срок полномочий всех муниципальных образований был установлен на два года. В октябре 1996 г. здесь состоялись выборы в представительные органы местного самоуправления.
Референдум прошёл и в г. Биробиджане, который определил, что муниципальному образованию «г. Биробиджан» быть. Итоги референдума заставили Законодательное Собрание области назначить выборы депутатов представительного органа и в этом муниципальном образовании. Выборы состоялись 27.04.1997 г., то есть через 20 месяцев после принятия Федерального закона. Биробиджан стал восьмым муниципальным образованием в области.
После неоднократных требований федерального центра о создании муниципальных образований во всех пяти районах области 25 апреля 1999 г. состоялись выборы в представительные органы районов, с формированием которых были ликвидированы органы
местного самоуправления семи ранее созданных муниципальных образований. В результате муниципальными образованиями в области стали пять районов и г. Биробиджан.
Причины затянувшегося перехода Республики Саха (Якутия) к общефедеральному образцу организации местного самоуправления примерно те же, что и в Еврейской автономной области. Отдельные авторы, кроме того, выделяют и такую причину, как затянувшийся конфликт между исполнительной и законодательной властями Республики по вопросу уровня ор-
15
ганизации местного самоуправления .
В последующем в законодательных органах дальневосточных субъектов Федерации шла интенсивная работа по совершенствованию регионального избирательного поля в русле меняющегося федерального законодательства. В 1998- 1999 гг. в субъектах Федерации живо обсуждали, в какой форме развивать избирательное законодательство, что лучше - конкретный закон или кодекс. Результатом таких изысканий стало то, что в Амурской области и Хабаровском крае была проведена кодификация избирательных законов и изданы избирательные кодексы16.
Как показывает международный опыт формирования института местного самоуправления, при функционировании муниципальных органов большое значение имеют теоретические взгляды и практические усилия политических партий, определяющие конкрет-
15 Амбросьев А. Закончилась «столетняя война» между двумя ветвями власти республики // Эхо столицы. 2000. 15 декабря.
16 Избирательный Кодекс Амурской области от 29 сентября 1999 № 185-ОЗ; Избирательный Кодекс Хабаровского края от 4 июля 2000 г. № 227 // Сборник нормативных актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2000. № 6, ч.2.
17 Хачатурян Б. Г. Политические партии и местное самоуправление в России: прошлое и настоящее // Стратегия
России в историческом и мировом пространствах // Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 5 июня 2009 г.). М.: Научный эксперт. 2009. С. 613-610.
ное содержание и социальную направленность функционирования муниципальных органов.
Анализ программных заявлений российских партий, участвовавших в предвыборной борьбе в 19941998 гг. на местном уровне17, показывает отсутствие у большинства из них интереса к институту местного самоуправления, а потому лозунги кандидатов на выборные должности в основном содержали популистские обещания.
Проведенный анализ позволяет сказать, что первые избирательные кампании (1993- 1994 гг.) сопровождались серьезными трудностями, связанными, прежде всего, с отсутствием нормативного регулирования таких процессов на уровне субъектов Федерации и одновременно попытками отдельных администраций взять на себя некоторые полномочия избирательных комиссий в связи с нечёткой регламентацией их деятельности указами Президента РФ.
Итоги региональных выборных кампаний 19951996 гг. показали необходимость внесения изменений и в избирательную систему Российской Федерации в области проведения местных референдумов и выборов. В результате 19 сентября 1997 г. Президент РФ подписал Федеральный закон № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»18. Но и этот закон не разрешил всех назревших проблем.
Говоря об историческом значении данного этапа, необходимо отметить, что создание региональной избирательной системы в субъектах РФ, входящих в состав ДФО, позволило населению Якутии и Дальнего Востока в 1994-1997 гг. провести выборы в органы местного самоуправления и выборы должностных лиц местного самоуправления на законодательной основе, разработанной самими жителями регионов. Это свидетельствует об их легитимности.
18 СЗ РФ. 1997. № 38. ст. 4339.
УДК 130.122
ВЛИЯНИЕ ДУХОВНОСТИ НА СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ОБЩЕСТВА
л
Ж.П.Черкасова1
Черемховский педагогический колледж, 665413, г. Черемхово, ул. Советская, 2.
Рассматривается духовность как качество социального бытия. Осмысливается процесс духовного развития в соответствии с нравственными и эстетическими ценностями. Исследуются конституирующие основания духовности, а также влияние духовности на социальные процессы. Раскрывается социально-культурный смысл духовности, функциональное наполнение духовности. Показано, что мораль, нравственность, художественно -эстетическая жизнь общества - важнейшие основания социального взаимодействия. Библиогр. 24 назв.
Ключевые слова: социально-экономические изменения; содержательная компонента духовности; социокультурное пространство; духовное производство; мораль; социализирующая функция.
Черкасова Жанна Петровна, заместитель директора по научно-методической работе, соискатель кафедры философии, религиоведения и теологии ИГУ, тел.: 89500939349, e-mail: [email protected]
Cherkasova Zhanna, Deputy Director for Scientific and Methodological Work, Competitor for a scientific degree of the Department of Philosophy, Religious Studies and Theology of ISU, tel.: 89500939349, e-mail: [email protected]
