CC BY
61
Елсуков А. Н., Соколова Г. Н., Румянцева Т. Г., Грицанов А. А. История социологии: учеб. пособие / под общ. ред. А. Н. Елсукова и др. 2-е изд. М., 1997.
Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2001.
Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М., 2000.
Нудненко Л. А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. М., 2004.
Руссо Ж.-Ж. Об Общественном договоре: Трактаты. М., 2000.
Эбзеев Б. С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014.
О назначении досрочных выборов
ВИСКУЛОВА Виктория Вячеславовна, доцент, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права Амурского государственного университета, заместитель председателя избирательной комиссии Амурской области
Российская Федерация, 675027, г. Благовещенск, Игнатьевское шоссе, 21
E-mail: viskulova@mail.ru
Рассмотрено становление и развитие российского законодательства о назначении досрочных выборов. В статье обосновывается, что досрочные выборы назначаются вследствие досрочного прекращения полномочий только избранных всенародно органов и должностных лиц, отражено многообразие правовых подходов субъектов Российской Федерации к определению инициаторов назначения досрочных выборов, предложен универсальный подход к назначению досрочных выборов — они должны назначаться избирательными комиссиями.
Ключевые слова: досрочные выборы, избирательные комиссии, досрочное прекращение полномочий.
On Early Election Calling
V. V. Viskulova, doctor of legal sciences, associate professor
Amur State University
21, Ignatyevskoe shosse, Blagoveshchensk, 675027, Russia
E-mail: viskulova@mail.ru
Every year the Russian Federation holds thousands of elections — primary, early, occasional, runoffs, etc. This article describes a great number of early election campaigns in Russia, reflects some discrepancies in the statistics, and also reveals some problems of an election process. The author touches upon the following points: 1) proves that early elections are called due to early termination of powers of the elected authorities and officials; 2) demonstrates a variety of the RF constituent entities' legal approaches to determining of initiators of early election calling; 3) suggests an all-in-one approach to early election calling — by election committees. In her article the author uses statistical technique, comparative juridical and legal modelling methods. As a result the author proposes some amendments to the RF Federal Law "On Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right of Citizens of the Russian Federation to Participate in a Referendum". The author assumes that it is the election committees that should call for early elections, and not the elected public authorities or local governments.
Keywords: early elections, election committees, early termination of powers.
DOI: 10.12737/11475
В России ежегодно проводятся тысячи избирательных кампаний, различающихся в общественном сознании лишь названием избираемого
органа. В круговороте бесконечных процедур непосредственного осуществления народной власти только специалисты могут учесть их нюан-
сы. Однако и это вторично — главное здесь, чтобы выборы были демократическими, свободными, периодическими, легитимными. Основные, досрочные, дополнительные, повторные — вся эта внутренняя типология избирательных кампаний мало интересна широкой общественности, ведь результат должен быть один, воплощенный в воле народа. Вместе с тем проведение таких выборов имеет ряд особенностей, заключающихся преимущественно в определении инициаторов их назначения и сроков избирательных действий. Иногда эти особенности отсутствуют, да и сами организаторы выборов не указывают в документах точный тип выборов. В масштабах всех институтов представительной демократии эти правовые нюансы не слишком значительны, но как тут не вспомнить М. Е. Салтыкова-Щедрина с его отношением к «мелочам жизни»: «...напрасно пренебрегают ими: в основе современной жизни лежит почти исключительно мелочь»1. А в избирательном процессе любая мелочь вносит свой вклад в обеспечение эффективности выборов.
«Заглавным» элементом механизма эффективных выборов исследователи видят создание четких, понятных для граждан законодательных правил2. Этот абсолютный постулат юридической техники особенно важен при проведении досрочных выборов, назначаемых в экстраординарных ситуациях, когда нарушается нормальное течение политических процессов3. Напря-
1 Салтыков-Щедрин М. Е. Мелочи жизни // Собрание сочинений: в 10 т. Т. 9. М., 1988. С. 70.
2 См.: Аринин А. Н. Выборы в России: теоретические аспекты электоральной эффективности // Гражданин. Выборы. Власть (научно-аналитическое приложение к журналу «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»). 2013. № 1. С. 116.
3 Об экстраординарном характере досроч-
ных выборов см.: Биктагиров Р. Т. Полный
женность, подозрительность к действиям властных структур — распространенные общественные настроения в этот период. Любое затягивание избирательных действий (пусть и в пределах установленных законом сроков), любые отказ, отмена регистрации кандидатов, списков кандидатов воспринимаются гражданами и их объединениями болезненно, провоцируя слухи о «теориях заговора». Хотя о каких заговорах может идти речь, если неразвитость экономических основ местного самоуправления, кадровый дефицит в сельских поселениях (и не только) провоцируют бесконечную череду отставок глав муниципальных образований, итогом которой является абсентеизм избирателей.
Так, «недоброй» традицией в Амурской области стало многократное проведение досрочных выборов главы Ураловского сельсовета Шиманов-ского района: в 2009—2014 гг. здесь состоялись шесть внеочередных избирательных кампаний. При численности избирателей в поселении менее 300 человек число кандидатов сократилось за указанный период с пяти до двух, а явка избирателей — с 82,5% до 42,2%4. Подобную ситуацию нельзя нивелировать исключительно законодательным путем, но можно упростить правовые формулы досрочных выборов, не требующие излишних вариаций. Поговорим об этом на примере их назначения.
В законодательстве РФ регулирование вопросов организации и проведения досрочных выборов имеет более короткую историю по сравнению с другими электоральными институтами. Первый Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» о досрочных выборах не упоминал во-
курс избирательного и референдумного права России: теория, законодательство, практика. Т. 1. Казань, 2013. С. 53—54.
4 URL: http://www.amur.vyboryizbirkom. ru/region/amur.
обще. Следующий Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ уже запрещал вынесение на референдум субъекта РФ, местный референдум вопросов о проведении досрочных выборов региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов (подп. «а» п. 3 ст. 13). Не обращаясь более к указанному термину, Закон регулировал назначение уполномоченным на то органом или должностным лицом выборов при досрочном прекращении федеральным органом государственной власти, органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления или депутатами указанных органов своих полномочий.
Первоначально при неисполнении уполномоченными органами или должностными лицами такой обязанности (в том числе ввиду их отсутствия) соответствующие выборы проводились избирательными комиссиями в первое или второе воскресенье месяца, следующего за тремя месяцами со дня досрочного прекращения полномочий органа или депутата, а с 1999 г. — назначались уполномоченным на то органом или должностным лицом не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий с проведением голосования не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов5. Если же выборы не назначались в указанный срок, то с 1999 г. они проводились избирательными комиссиями в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий органа или депутатов, либо не позднее чем через 180 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа или депутатов.
5 См. п. 4 ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"».
В 1999 г. в самостоятельный институт были выделены дополнительные выборы, назначаемые в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному (многомандатному) избирательному округу. Закон разграничил выборы при досрочном прекращении федеральным органом государственной власти, органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления или полным депутатским корпусом указанных органов своих полномочий (по сути, досрочные выборы) и дополнительные выборы при досрочном прекращении полномочий отдельных депутатов, избранных по мажоритарной избирательной системе. Такое разграничение не имело ярко выраженного характера, поскольку и в первом, и во втором случаях говорилось о досрочном прекращении полномочий депутатов, только при дополнительных выборах конкретизировалось их избрание по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, выводя остальные случаи в группу досрочных выборов. В законодательстве субъектов РФ для конкретизации такого отличия стал использоваться термин «дополнительные выборы депутатов вместо выбывших»6.
Третий Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон 2002 г.), в первоначальной редакции сохранив прежнее правило о назначении выборов при досрочном прекращении полномочий указанных органов не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий, распространил его действие также на случай досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущий
6 См., например, ст. 7 Закона Кемеровской
области от 17 сентября 1996 г. № З-ОЗ «О выборах в органы местного самоуправления Кемеровской области».
неправомочность органа. В случае неназначения уполномоченным органом или должностным лицом выборов в указанный срок был сокращен срок их проведения избирательными комиссиями со 180 до 120 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа или досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущего неправомочность органа.
Федеральный закон 2002 г. все более активно вводит в нормативный оборот термин «досрочные выборы», обращаясь к нему не только при учреждении запретов на вопросы региональных, местных референдумов, но и при определении периода выдвижения кандидатов, списков кандидатов, а также сбора подписей избирателей (п. 9 ст. 33 первоначальной редакции). Поправками 2005 г.7 законодатель уже прямо предусматривает, что в случае досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления или их депутатов, влекущего неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий, и при назначении досрочных выборов сроки осуществления избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть. В 2012 г. ввиду возвращения к прямым выборам высших должностных лиц субъектов РФ сроки проведения досрочных выборов для них были скорректированы: соответствующие кампании проводятся в ближайшее второе воскресенье сентября после такого досрочного прекращения полномочий8. В 2014 г. для
7 См. п. 9 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации».
8 См. п. 2 ст. 2 Федерального закона от 2 октября 2012 г. № 157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О политических
восстановления прав глав муниципальных образований, отправленных в отставку, при признании решения представительного органа об отставке незаконным вводится оговорка о запрете назначения досрочных выборов до вступления решения суда в законную силу9.
Современная электоральная система изобилует повсеместным назначением досрочных выборов. Их число зачастую превышает даже количество основных избирательных кампаний того либо иного региона. К сожалению, «выпадающий» список типологии выборов, размещенный на интернет-порталах Центральной избирательной комиссии РФ и избирательных комиссий субъектов РФ, не запрограммирован на отражение информации о досрочных выборах (хотя программа рассчитана даже на учет законодательно не зафиксированных типов кампаний — «основных отдельных» при одновременном упоминании основных, основных повторных и основных отложенных, «довыборов» наряду с дополнительными и дополнительными повторны-ми10). Соответственно, упоминание в календаре выборов той либо иной комиссии о досрочных избирательных кампаниях — вопрос личной ответственности работников избирательной системы, что может корректировать общие статистические данные11.
партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"».
9 См. п. 1 ст. 1 Федерального закона от 4 октября 2014 г. № 290-ФЗ «О внесении изменений в статьи 36 и 741 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"».
10 URL: http://www.izbirkom.ru/region/ izbirkom.
11 Например, по данным Календаря выборов ЦИК России, 8 сентября 2013 г. на территории Республики Алтай прошло 155 избирательных кампаний, из них ни одной досрочной. В то же время на сайте избирательной комиссии Республики Алтай упо-
Сложности в толковании законов также влияют на статистику досрочных выборов. Так, за год, предшествующий единому дню голосования 2014 г., было принято 23 указа Президента РФ о досрочном прекращении полномочий высших должностных лиц субъектов РФ. Последовавшие затем в регионах выборы новых руководителей относились как к основным, так и к досрочным, что отражено в приводимой ниже таблице.
Может ли быть объяснением сложившейся ситуации то, что досрочные выборы назначаются вследствие досрочного прекращения полномочий только избранных всенародно органов и должностных лиц? Пункт 4 ст. 10 Федерального закона 2002 г. единственным основанием для назначения досрочных выборов называет досрочное прекращение полномочий органов или депутатов (не конкретизируя природу таких полномочий), тогда как законодательство о местном самоуправлении связывает сроки досрочных выборов только со случаями досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований, избранных на муниципальных выборах; представительных органов муниципальных образований, состоящих из депутатов, избранных населением непо-средственно12. Аналогичный подход предполагается и для назначения внеочередных выборов в законодательный орган государственной власти субъекта РФ13.
минается о досрочных выборах Главы муниципального образования «Кош-Агачский район». URL: http://www.altai_rep.izbirkom. ru/etc/vybory_2013.doc.
12 См. ч. 18 ст. 35, ч. 8 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
13 См. п. 5 ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
В отношении же высших должностных лиц субъектов РФ закон не делает оговорки, что досрочные выборы следуют за досрочным прекращением ими полномочий после избрания на прямых выборах. Такой законодательный смысл можно лишь предполагать, например, исходя из содержания седьмого абзаца п. 3 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184:
«Гражданин Российской Федерации, наделенный полномочиями (курсив мой. — В. В.) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и осуществлявший эти полномочия не менее одного года, с согласия Президента Российской Федерации может быть выдвинут кандидатом на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), если эти выборы назначены в связи с досрочным прекращением указанных полномочий на основании подпункта «в» пункта 1 статьи 19 настоящего Федерального закона (отставки по собственному желанию. — В. В.)».
Получается, что в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, наделенного соответствующими полномочиями по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти региона, следующие затем прямые выборы следует относить к основным, а не к досрочным. Такой подход не всегда использовался при назначении выборов 14 сентября 2014 г.
Из приведенных в таблице данных видно, что безусловно досрочный характер имеют только выборы Губернатора Брянской области в
государственной власти субъектов Российской Федерации».
Таблица
Основания назначения выборов высших должностных лиц субъектов РФ 2014—2015 гг. при досрочном прекращении полномочий
Субъект РФ Дата принятия указа Президента РФ о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица региона ФИО лица, полномочия которого прекращены досрочно Основание досрочного прекращения полномочий Основание предыдущих полномочий (выборы, наделение полномочиями законодательным органом субъекта РФ — ЗО) Документ, подтверждающий предыдущие полномочия Статус выборов 14.09.2014 — 13.09.2015
1 2 3 4 5 6 7
Брянская область 09.09.2014 Денин Н. В. Утрата доверия Выборы 14.10.2012 Постановление избирательной комиссии области от 15 октября 2012 г. № 81/648-5 Досрочные 2015*
Алтайский край 31.07.2014 Кар-лин А. Б. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 29 июля 2009 г. № 440 Основные 2014
Самарская область 06.06.2014 Меркушкин Н. И. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 12 мая 2012 г. № 154 Досрочные 2014
Санкт-Петербург 05.06.2014 Полтавченко Г. С. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 31 августа 2011 г. № 518 Досрочные 2014
Приморский край 31.05.2014 Миклушев-ский В. В. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 15 марта 2012 г. № 89 Досрочные 2014
Нижегородская область 30.05.2014 Шанцев В. П. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 17 июня 2010 г. № 2101-1V Основные 2014
Республика Башкортостан 30.05.2014 Хамитов Р. З. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 19 июля 2010 г. № ГС-1344 Досрочные 2014
Вологодская область 17.05.2014 Кувшинни-ков О. А. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 28 декабря 2011 г. № 31 Основные 2014
Оренбургская область 17.05.2014 Берг Ю. А. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 22 мая 2010 г. № 3571 Основные 2014
Курская область 17.05.2014 Михайлов А. Н. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 1 марта 2010 г. № 1154-^ ОД Досрочные 2014
* На момент подготовки статьи решение о назначении выборов и, соответственно, об их характере не было принято.
Окончание таблицы
1 2 3 4 5 6 7
Тюменская область 17.05.2014 Якушев В. В. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 12 октября 2010 г. № 2484 Основные 2014
Липецкая область 17.05.2014 Королев О. П. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 26 апреля 2010 г. №1310-пс Досрочные 2014
Красноярский край 12.05.2014 Кузнецов Л. В. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 17 февраля 2010 г. № 104346 П Основные 2014
Республика Калмыкия 06.05.2014 Орлов А. М. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 28 сентября 2010 г. № 438-IV Основные 2014
Мурманская область 05.05.2014 Ковтун М. В. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 13 апреля 2012 г. № 134 Основные 2014
Республика Якутия 24.04.2014 Борисов Е. А. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 17 июня 2010 г. ГС № 783-1У Досрочные 2014
Волгоградская область 02.04.2014 Боже-нов С. А. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 2 февраля 2012 г. № 57/2273 Досрочные 2014
Новосибирская область 17.03.2014 Юрчен-ко В. А. Утрата доверия Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 22 сентября 2010 г. № 139 Основные 2014
Курганская область 14.02.2014 Богомолов О. А. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 29 декабря 2009 г. № 4201 Основные 2014
Челябинская область 15.01.2014 Юре-вич М. В. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 22 марта 2010 г. № 2165 Основные 2014
Кабарди-но-Бал-карская Республика 06.12.2013 Кано-ков А. Б. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 1 сентября 2010 г. № 448-П-П Основные 2014
Ивановская область 16.10.2013 Мень М. А. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 22 октября 2010 г. № 301 Основные 2014
Ставропольский край 27.09.2013 Зерен-ков В. Г. Собственное желание Наделение полномочиями ЗО Постановление ЗО от 5 мая 2012 г. № 205-У ДСК Основные 2014
2015 г. Остальные кампании, олицетворяющие переход субъектов РФ от наделения полномочиями высших должностных лиц законодательными органами регионов к прямым выборам, по сути, есть первые основные избирательные кампании, не являющиеся досрочными выборами.
При всех неточностях в формулировках «ручной» подсчет числа досрочных выборов, статистически отраженных на сайте ЦИК России, подтверждает если не их массовость, то и не единичность. Так, на 14 сентября 2014 г. в 84 субъектах РФ было назначено 5786 избирательных кампаний. Досрочный характер носили только 262. Если же к этому числу добавить дополнительные выборы, то число «внеплановых» кампаний возрастает на 474 и составит 736 (около 13%).
Одним из актуальных вопросов, возникающих при проведении досрочных выборов, является инициатива их назначения. Федеральный закон 2002 г. прямо этот аспект не регулирует. Помимо общей нормы ст. 10 о том, что выборы органов государственной власти, органов местного самоуправления назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо, при назначении досрочных выборов может применяться п. 8 названной статьи, согласно которому в случае неназначения уполномоченным органом или должностным лицом выборов в сроки, установленные законом, а также в случае отсутствия уполномоченного органа или должностного лица выборы назначаются: в федеральные органы государственной власти — ЦИК России в порядке, установленном федеральным законом; в органы государственной власти субъекта РФ — избирательной комиссией субъекта РФ не позднее чем за 80 дней до дня голосования; в органы местного самоуправления — соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Если же и комиссия не назначит выборы, то суд общей юрисдикции по за-
явлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия — соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы.
Кто же выступает в качестве такого уполномоченного органа или должностного лица, назначающего досрочные выборы? Обратимся к правовым нормам субъектов РФ.
Законодательство отдельных территорий непосредственно не определяет инициатора назначения досрочных выборов, подразумевая идентичность процедуры инициированию основных выборов (например, в Орловской области)14.
В ряде же регионов прямо указано, что досрочные выборы назначаются органами, уполномоченными на назначение очередных (или основных) выборов, а при неназначении ими выборов или их отсутствии — соответствующими избирательными комиссиями (Свердловская, Курская области)15. Такой подход преимущественно характерен для территорий с кодифицированным избирательным законодательством.
Распространен и более рациональный по скорости электоральных действий вариант, когда досрочные выборы сразу назначаются избирательной комиссией, их организующей, — на выборах депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ — это избирательные комиссии субъектов РФ (Республики Калмыкия, Тыва, Пермский край, Астрахан-
14 См. ч. 4 ст. 5 Закона Орловской области от 4 июня 2012 г. № 1Э64-ОЗ «О выборах Губернатора Орловской области».
15 См. п. 1, 4 ст. 13 Избирательного кодек-
са Свердловской области от 29 апреля 2003 г. № 10-ОЗ, ч. 8 ст. 73 Кодекса Курской обла-
сти о выборах и референдумах от 3 декабря 2009 г. № 106-ЗКО.
ская, Московская, Ростовская, Сахалинская, Томская, Тульская области, Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа)16. Изредка избирательная комиссия субъекта РФ назначает и досрочные выборы высшего должностного лица региона (например, в Тульской области)17. В органы местного самоуправления досрочные выборы (преимущественно депутатов представительных орга-
16 См. ч. 3 ст. 6 Закона Республики Калмыкия от 22 декабря 2010 г. № 244-1У-З «О некоторых вопросах проведения выборов депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия»; ч. 4 ст. 5 Закона Республики Тыва от 28 ноября 2011 г. № 1031 ВХ-1 «О выборах депутатов Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва»; ч. 4 ст. 10 Закона Пермского края от
11 мая 2011 г. № 766-ПК «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края»; ч. 1 ст. 39 Закона Астраханской области от 5 июня 2006 г. № 24/2006-ОЗ «О выборах депутатов Думы Астраханской области»; ч. 4 ст. 5 Закона Московской области от 6 июня 2011 г. № 79/2011-ОЗ «О выборах депутатов Московской областной Думы»; ч. 3 ст. 4 Областного закона Ростовской области от 11 июля 2006 г. № 515-ЗС «О выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области»; ч. 5 ст. 5 Закона Сахалинской области от 10 апреля 2008 г. № 22-ЗО «О выборах депутатов Сахалинской областной Думы»; ч. 3 ст. 8 Закона Томской области от
12 июля 2006 г. № 147-ОЗ «О выборах депутатов Законодательной Думы Томской области»; ч. 3 ст. 2 Закона Тульской области от 1 апреля 2013 г. № 1893-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов Тульской областной Думы»; ч. 6 ст. 6 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 июня 2009 г. № 51-ЗАО «О выборах депутатов Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа»; ч. 3 ст. 8 Закона Ненецкого автономного округа от 29 декабря 2012 г. № 112-ОЗ «О выборах депутатов Собрания депутатов Ненецкого автономного округа».
17 См. ч. 3 ст. 2 Закона Тульской области от 15 июня 2012 г. № 1767-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами губернатора Тульской области».
нов муниципальных образований) зачастую также назначаются организующими выборы комиссиями (избирательными комиссиями муниципальных образований) — например, в Республике Адыгея, Астраханской и Тульской областях18.
Встречаются и иные вариации. Например, в случае досрочного прекращения полномочий Думы Чукотского автономного округа или досрочного прекращения полномочий депутатов окружной Думы, влекущего ее неправомочность, досрочные выборы назначаются Губернатором региона. При аналогичной ситуации на муниципальном уровне досрочные выборы назначаются главой муниципального образования19. В муниципальных образованиях Архангельской области при досрочном прекращении полномочий представительного органа, выборного органа, выборного должностного лица досрочные выборы назначаются представительным органом20.
18 См. ч. 4 ст. 5 Закона Республики Адыгея от 21 июня 2005 г. № 326 «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования»; ч. 1 ст. 7 Закона Астраханской области от 2 марта 2009 г. № 9/2009-ОЗ «О выборах в органы местного самоуправления в Астраханской области»; ч. 3 ст. 2 Закона Тульской области от 8 июля 2008 г. № 1055-ЗТО «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления».
19 См. ст. 7 Закона Чукотского автономного округа от 4 июня 2003 г. № 26-ОЗ «О дополнительных гарантиях избирательных прав граждан при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти Чукотского автономного округа и в органы местного самоуправления в Чукотском автономном округе и права на участие в референдуме Чукотского автономного округа и местных референдумах в Чукотском автономном округе».
20 См. ст. 7 Закона Архангельской области от 8 ноября 2006 г. № 268-13-ОЗ «О выборах в органы местного самоуправления в Архангельской области».
Как видим, универсального подхода в определении субъектов назначения досрочных выборов не выработано. И избирательные комиссии нередко являются не только «запасным» органом, дающим старт избирательным кампаниям, но и их основным инициатором.
В судебной практике заявления о назначении выборов неуполномоченным органом редки. Известные нам споры связаны с обжалованием действий избирательных комиссий по назначению досрочных выборов при наличии имеющихся (по мнению заявителей) на это полномочий у иных органов.
В качестве примера приведем оспаривание в судах Ставропольского края постановления территориальной избирательной комиссии (ТИК) г. Лермонтова от 13 января 2012 г. № 1/1 «О назначении досрочных выборов депутатов Совета города Лермонтова пятого созыва». Документ был принят в условиях действия ст. 6 Закона Ставропольского края от 26 июня 2008 г. № 37-кз «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае», предписывающей назначение выборов (в том числе дополнительных и повторных) представительным органом муниципального образования, а также ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей возможность назначения муниципальных выборов избирательной комиссией муниципального образования или судом, но не территориальной комиссией21. Это постановление ТИК г. Лермонтова было признано Лермонтовским городским судом незаконным и отменено22.
21 См. заявление о нарушении избирательных прав и отмене решения ТИК г. Лермонтова о назначении досрочных выборов депутатов Совета города Лермонтов. URL: http:// www.gosbook.ru/node/46622.
22 По материалам сайта Лермонтовского
городского суда Ставропольского края. URL:
Небезынтересна и судебная практика Амурской области, когда заявитель, по сути, оспаривал п. 2 ст. 8 Закона Амурской области от 26 июня 2009 г. № 222-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Амурской области» (в ред. от 8 октября 2012 г.), наделяющий избирательные комиссии муниципальных образований полномочиями назначать досрочные выборы, как противоречащий ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этом случае досрочные выборы мэра г. Тында были назначены решением избирательной комиссии муниципального образования г. Тында от 21 февраля 2013 г. № 56/418-03.
Судебная коллегия по гражданским делам Амурского областного суда, сославшись на ст. 20 Федерального закона 2002 г., констатировала, что компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются как указанным Федеральным законом, так и конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Закон же Амурской области «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Амурской области» как раз и определяет порядок подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов и глав муниципальных образований, в п. 2 ст. 8 предписывая назначение досрочных, повторных выборов депутатов представительного органа, главы муниципального образования, дополнительных выборов депутата (депутатов) представительного органа муниципального образования избирательной комиссией муниципального образования23. Судом была подтверж-
http://lermontovsky.stv.sudrf.ru/modules. php?name=press_dep&op=1&did=114.
23 См.: Апелляционное определение Амурского областного суда от 17 мая 2013 г. по делу № ЗЗЛП-1741/13.
дена законность упомянутого решения избирательной комиссии муниципального образования г. Тында.
На наш взгляд, приведенное многообразие подходов к инициаторам назначения досрочных выборов искусственно и вряд ли соответствует идее дополнительного гарантирования избирательных прав граждан. Конечно, нельзя не согласиться с А. Е. Постниковым, отметившим еще в 2004 г., что «...само по себе применение субъектами Федерации различных подходов в регулировании тех или иных избирательных процедур не означает какого-либо умаления степени защиты конституционных прав граждан избирать и быть избранными»24. Однако тот ли это случай, когда региональная специфика выборов подсказывает направления развития собственного законотворчества?
Поскольку основные выборы депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ и высших должностных лиц регионов традиционно назначают сами законодательные органы, использование аналогичной формулы назначения досрочных выборов целесообразно лишь при губернаторских кампаниях. Ведь не может же орган, которого нет, принять решение о назначении собственных выборов?
Аналогична ситуация и на муниципальном уровне, поскольку основные выборы депутатов представительных органов и глав муниципальных образований также обычно назначает представительный орган муниципального образования, который сам свои выборы при досрочном прекращении полномочий не назначит.
Следовательно, в случае досрочного прекращения полномочий представительных органов остается несколько вариантов: либо передавать
24 Постников А. Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 4.
функции назначения досрочных выборов депутатов высшим должностным лицам субъектов РФ и муниципальных образований, либо сразу органам с особым статусом — избирательным комиссиям. Есть и третий вариант, который характерен и для действующей редакции ст. 8 Закона Амурской области «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Амурской области», когда называется единый субъект назначения выборов (представительный орган муниципального образования), при невыполнении обязанности которым (и с 20 (10)-дневным «опозданием» соответственно) подключается к этому процессу избирательная комиссия муниципального образования как «страховочный» орган.
Какой вариант оптимален? На наш взгляд, не первый и не последний.
Не первый — поскольку автоматически множится число субъектов назначения досрочных выборов на одной и той же территории и усложняется избирательный процесс. Ведь тогда досрочные выборы депутатов назначают должностные лица (или избирательные комиссии), а досрочные выборы должностных лиц — представительный орган. Как здесь не вспомнить методологический принцип «бритвы Ок-кама», согласно которому «не следует множить сущее без необходимости»?
Не последний — ввиду неотъемлемого сокращения периода избирательной кампании. Что обоснованно вызывает опасения специалистов25.
Избирательные комиссии по сравнению с избираемыми непосредственно населением органами государственной власти и органами местного самоуправления более постоянны. Если для расформирования судом избирательной комиссии законом установлены три основа-
25 См.: Князев С. Д. Назначение выборов: законодательная конструкция и судебная практика // Юридический мир. 2006. № 6. С. 28—35.
ния26, то для досрочного прекращения полномочий законодательного органа государственной власти субъекта РФ предусмотрено четыре основания, высшего должностного лица субъекта РФ — 1027, главы муниципального образования — 14, представительного органа муниципального образования — шесть28. Следовательно, именно избирательные комиссии более мобильно могут подключиться к процедуре назначения внеплановой кампании.
Предлагаем в ст. 10 Федерального закона 2002 г. включить следующую норму:
«Досрочные выборы назначаются в сроки, установленные пунктом 7 настоящей статьи: в органы госу-
26 См. ст. 31 Федерального закона 2002 г.
27 См. п. 1 ст. 9, п. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
28 См. ч. 16 ст. 35, ч. 6 ст. 36, ст. 73 Федераль-
ного закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
дарственной власти субъекта РФ — избирательной комиссией субъекта РФ; в органы местного самоуправления — избирательной комиссией муниципального образования. Если соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок досрочные выборы либо если такая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, то досрочные выборы назначаются в порядке, установленном пунктом 9 настоящей статьи».
Впрочем, в современной российской истории дела, возникающие из правоотношений при расформировании избирательных комиссий, довольно редки29. Следовательно, риски неназначения досрочных выборов комиссиями минимальны по сравнению с невозможностью назначения избирательных кампаний досрочно прекратившими полномочия представительными и исполнительными органами.
29 См.: Колюшин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010. С. 138—141.
Библиографический список
Аринин А. Н. Выборы в России: теоретические аспекты электоральной эффективности // Гражданин. Выборы. Власть (научно-аналитическое приложение к журналу «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»). 2013. № 1.
Биктагиров Р. Т. Полный курс избирательного и референдумного права России: теория, законодательство, практика. Т. 1. Казань, 2013.
Князев С. Д. Назначение выборов: законодательная конструкция и судебная практика // Юридический мир. 2006. № 6.
Колюшин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010.
Постников А. Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 2.
Салтыков-Щедрин М. Е. Мелочи жизни // Собрание сочинений: в 10 т. Т. 9. М., 1988.
