CC BY
234
УДК: 347.75/.76
DOI: 10.51965/2076-7919_2021_1_2_132
Исаев Н.В.
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОГЛАШЕНИЙ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ
Isaev N. V.
PROBLEMS OF PRODUCT SHARING AGREEMENTS LEGAL REGULATION
Ключевые слова: Российская Федерация, инвестор, государственно-частное партнерство, ГЧП, Федеральный закон № 225-ФЗ, соглашения о разделе продукции, СРП, инвестиционные договора, инвестиционное сотрудничество, нормативно-правовое регулирование, частный партнер, публичный партнер, сфера недропользования.
Key words: Russian Federation, investor, public-private partnership, PPP, Federal Law No. 225-FL, production sharing agreements, PSA, investment agreements, investment cooperation, legal regulation, private partner, public partner, subsoil use.
Аннотация: актуальность настоящей темы обусловлена тем, что несовершенство правового регулирования сферы государственно-частного партнерства с точки зрения применения и развития ее отдельных инструментов влияет в целом на развитие данного института и в том числе на проблемы недостатка частных инвестиций.
В сфере такого рода сотрудничества между публичным и частным партнерами необходимо наличие законодательной базы, которая будет регулировать и устранять все возникающие на практике проблемы такого рода взаимодействия. Инвестиционная привлекательность того или иного сектора определяется в первую очередь успешным законодательным регулированием, не допускающем пробелов или двойственности в определении ряда инструментов (механизмов) государственно-частного партнерства.
Вместе с тем, в настоящее время существует ряд законодательных проблемв отношении некоторых инструментов инвестирования, которые затрудняют дальнейшее развитие данного института.
Одним из эффективных механизмов успешного инвестиционного сотрудничества между субъектами предпринимательской деятельности и государством является соглашение о разделе продукции, законодательное закрепление и регулирование которого появилось почти 25 лет назад, однако на практике до сих пор такой механизм применяется редко.
Это обусловлено рядом причин, начиная от юридической природы такого рода соглашений, заканчивая проблемами правоприменения в связи с порядком заключения данных соглашений.
Таким образом, целью настоящей статьи является анализ и определение правовой природы соглашения о разделе продукции, изучения механизма заключениятаких соглашений иисследование ряда проблем, в том числе законодательных, которые затрудняют эффективность и дальнейшее успешное развитие данного института.
В результате анализа природы соглашения о разделе продукции как инвестиционного договора, автор приходит к однозначному выводу о наличии ряда значительных проблем в правовом регулировании данного института, которые влияют на успешность практики заключения такого рода соглашений.
Непривлекательными с точки зрения частных партнеров соглашения о разделе продукции делает достаточно сложный механизм их заключения и наличие проблем в правовом регулировании таких соглашений.
Задачами статьи являлось обозначение проблем правового регулирования соглашений о разделе продукции с целью дальнейшей разработки путей их решения.
Abstract: The relevance of this topic is due to the fact that the imperfection of legal regulation of the sphere of public-private partnership from the point of view of the application and development of its individual instruments affects the overall development of this institution, including the problems of lack of private investment.
In the field of this kind of cooperation between the state and business, it is necessary to have a legislative base that will regulate and eliminate all problems of this kind of interaction that arise in practice. The investment attractiveness of a particular sector is primarily determined by successful legislative regulation that does not allow gaps or ambiguity in defining a number of instruments (mechanisms) of public-private partnership.
At the same time at present time there are a lot of legislative problems in relation to some investment instruments that impede the further development of this institution.
One of the effective mechanisms for successful investment cooperation between business and the state is a production sharing agreement, the legislative consolidation and regulation of which appeared almost 25 years ago, but in practice this mechanism is still reluctant to apply.
This is due to a number of reasons, ranging from the legal nature of such agreements, ending with the problems of law enforcement in connection with the procedure for concluding these agreements.
Thus, the purpose of this article is to analyze and determine the legal nature of a production sharing agreement, study the mechanism for concluding such agreements and study a number of problems, including legislative ones, that hinder the effectiveness and further successful development of this institution.
As a result of analyzing the nature of a production sharing agreement as an investment agreement, the author comes to an unequivocal conclusion that there are a number of significant problems in the legal regulation of this institution, which affect the success of the practice of concluding such agreements.
Production sharing agreements are unattractive from the point of view of private partners, both because of their indefinite legal nature and the rather complicated mechanism for their conclusion.
The objectives of the article were to identify a number of problem areas in order to further develop ways to solve them.
Соглашения о разделе продукции (далее по тексту СРП), наряду с концессионными соглашениями, являются одним из самых распространенных видов соглашений в мировой нефтегазовой промышленности. Боливия стала первой страной, которая такого рода соглашение заключила (начало 50х годов), а Индонезия стала первой страной, в которой соглашение о разделе продукции стало широко применяться как инструмент, обеспечивающий иностранным компаниям возможность заниматься производством нефти на ее территории.
В отечественной истории к современным формам соглашений государственно-частного партнерства начали приходить при советском правительстве во времена НЭПа для улучшения положения рабочих и кре-стьян1.
1 Кириллов К.М. Соглашение о разделе продукции история и современное состояние проблемы // ГИАБ.
Долгое время фактически договора СРП государством заключались, хотя и надлежащего правового регулирования такой формы соглашений не было (в большей степени при заключении и определении правоотношений по таким договорам исходили из общих положений гражданского права в сфере договорных правоотношений).
Например, в 1966 году между СССР и Японией было заключено Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Японии о товарообороте и платежах в 1966—1970 гг., по условиям которого СССР в обмен на оборудования допустила к саха-
2001. №5. [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://cyberleninka.m/artide/n/soglashenie-o-razdele-praduktsii-istoriya-i-sovremenme-sostoyanie-problemy (дата обращения: 16.10.2020).
линским недрам японские газодобывающие компании.
Постоянно возникающая необходимость в привлечении иностранных инвестиций с целью поиска и добычи минерального сырья на территории Российской Федерации, богатой на такие ресурсы, как нефть и газ, а также недостаточность закрепленных в законе форм взаимодействия государства и инвестора в данной части, послужили определенной базой для создания отдельного типа соглашений в сфере недропользования.
Интересно, что в 1994г. была создана компания Сахалин ЭнерджиИнвестмент Компани Лтд (англ. SakhalinEnergy-InvestmentCompanyLtd., которая была учреждена специально с целью разработки Пильтун-Астохского нефтяного и Лунского газоконденсатного месторождений в Охотском море на шельфе острова Сахалин, расположенного на Дальнем Востоке России в 1994 г. и действовала на основании Соглашения о разделе продукции; однако отдельный законодательный акт, регулирующий основные положения в сфере соглашений о разделе продукции, был принят только через год.
Итак, в конце 1995 года (30 декабря) принимается Федеральный закон № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», в котором закрепляется нормативно-правовое регулирование уже известной по своей сути такой формы государственно-частного инвестиционного взаимодействия, как соглашения о разделе продукции.
В целом названный Федеральный закон был принят с целью нормативного урегулирования вопросовразработки недр инвесторами на территории Российской Федерации, а также затрагивающий вопросы права собственности на недра, месторождения и добываемые полезные ископаемые.
Так, частью 1 статьи 2 указанного закона установлено, что соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр,
указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется реализовать проведение указанных работ за собственный счет и на свой риск1.
С момента принятия указанного закона прошло почти 25 лет, однако до сих пор, даже с учетом принимаемых изменений в закон на протяжении всего времени, существует ряд пробелов и проблем, в том числе с точки зрения нормативно-правового регулирования, которые оказывают влияние на привлекательность в целом такого рода механизма взаимодействия государства и частного партнера.
Возможная недостаточная законодательная разработанность данного института является существенной проблемой для Российской Федерации, поскольку современная экономика страны ориентирована на эффективное недропользование в первую очередь. Это обусловлено богатством страны в данном смысле на такие ресурсы, как нефть, газ, уголь. Доходы же от реализации таких ресурсов на протяжении многих лет составляют основу государственного бюджета, поэтому значение законодательства, регулирующего сферу, связанную с их эксплуатацией, очень велико2.
Кроме того, Распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.06.2020 № 1523-р утверждена Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2035 года, которая пришла на смену Энергетической стратегии России на период до 2030 года .
Целью новой Энергетической стратегии определено достижение структурно и качественно нового состояния энергетики,
1 Российская Федерация. Законы. О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ (ред. от 27.06.2018) // "Российская газета", N 5, 11.01.1996.
2 Кондакова И.В. Соглашение о разделе продукции как специфический вид инвестиционных договоров: публично-правовая и гражданско-право-вая природа договора в сопоставлении с конструктивными особенностями других договоров // Вестник ПАГС. 2008. № 3 (16). С. 87-92.
3 Российская Федерация. Распоряжения Правительства РФ. Об утверждении Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года: Распоряжение Правительства РФ от 09.06.2020 N 1523-рДоступ из СПС «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 01.10.2020).
максимально содействующего динамичному социально-экономическому развитию и обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, для чего предусматривается ряд мер, в том числе:
- повышение эффективности, надежности, доступности и качества удовлетворения внутреннего спроса на все энергоресурсы, технологии и услуги в сфере энергетики;
- дальнейшее развитие производства сжиженного природного газа (СПГ), формирование СПГ-кластера на полуострове Ямал и Гыдан и шести нефтегазохимиче-ских кластеров, развитие производства и потребления водорода и гелия с последующим вхождением России в число мировых лидеров водородной энергетики по его производству и экспорту;
- развитие газотранспортной инфраструктуры в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке с возможностью ее интеграции в единую сеть газификации, упрощение технологического присоединения к сетям;
- повышение инновационной активности компаний ТЭК;
- внедрение цифровых технологий в государственное управление, создание и внедрение интеллектуальных систем учета электрической энергии и управления электрическими сетями, реализация Национальной технологической инициативы по направлению «Энерджинет».
Вместе с тем, по каждому пункту указанной стратегии признается недостаточная разработанность законодательства во всех ключевых сферах и в целом признаются нереализованными задачи предшествующей стратегии по формированию целостной и апробированной нормативной-правовой базы для реализации поставленных задач, созданию энергетических рынков с высоким уровнем конкуренции1.
Селезнева Н.А. Соглашение о разделе продукции: инвестиционный потенциал в топливно-энергетическом комплексе России // Евразийская адвокатура. 2018. №2 (33).[Электронный ресурс] -Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/sogla shenie-o-razdele-produktsii-investitsionnyy-potentsial-v-toplivno-energeticheskom-komplekse-rossii (дата обращения: 17.09.2020).
Анализируя данный вопрос, можно сказать, что в научно-правовой среде уже достаточно давно возникли споры по вопросу правовой природы соглашения о разделе продукции, которые не утихают до сих пор.
Так, некоторые авторы относят СРП к гражданско-правовым договорам, поскольку объектом соглашения являются гражданско-правовые отношения, стороны такого соглашения заключают его на основании принципа автономии воли, выступая при этом равноправными партнерами по согла-шению2.
Однако относя СРП к гражданско-правовым договорам, научная среда не может определиться и с самим типом такого договора.
Есть ряд авторов, которые относят такого рода соглашения к договорам аренды, подряда, договорам простого товарищества.
Например, по мнению Субботина М.А., который делает свои выводы на основании самого ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» и положений ГК РФ, относит СРП к особому виду договоров аренды3, а Конопляник А. относит СРП к отдельной
4
разновидности подрядного договора .
Вместе с тем, с указанными мнениями невозможно согласиться, как и в целом с позицией о том, что соглашения о разделе продукции относятся исключительно к гражданско-правовым договорам без специфических изъятий.
Так, во-первых, из определения самого соглашения о разделе продукции, которое сформулировано и закреплено в Федеральном законе № 225-ФЗ, не следует, что такое соглашение относится к гражданско-правовым сделкам.
2 Лисица В. Н. Применение норм инвестиционного права в регулировании инвестиционных отношений / В. Н. Лисица // Законо-дательство. 2011. № 10.
3 Фархутдинов И. З. Инвестиционное право: учеб.-практ. пособие / И.З. Фархутдинов, В.А. Трапезников. М., 2006. С. 216.
4 Конопляник А. Основные виды и условия соглашений, действующих в нефтяной промышленности капиталистических государств между ТНК и принимающими странами [Электронный ресурс] -Режим доступа: www.enippf.ru (дата обращения: 21.09.2020).
Во-вторых, стоит обратить внимание на формулировку статьи 1 названного Закона.
Согласно ч. 1 указанной статьи, настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, и определяет основные правовые условия таких соглашений.
Отношения, не урегулированные настоящим Федеральным законом, в том числе возникающие в процессе пользования землей и другими природными ресурсами, а также особенности применения настоящего Федерального закона с учетом ограничений или запретов на право собственности на добываемые драгоценные металлы, природные драгоценные камни, радиоактивное сырье и другие металлы и продукты регулируются законодательством Российской Федерации о недрах, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 2 статьи 1 ФЗ № 225-ФЗ).
Частью 3 названной статьи установлено, что отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, регулируются соглашением о разделе продукции, заключаемым в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с настоящим Федеральным законом и гражданским законодательством Российской Федерации.
И, наконец, в случае, если законодательными актами Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, в сфере регулирования отношений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, применяются правила настоящего Федерального закона.
Несмотря на то, что ч.3 ст. 1 Закона о соглашениях о разделе продукции достаточно четко относит права и обязанности, возникающие в рамках реализации СРП, к
гражданско-правовым правам и обязанно-стям1, вместе с тем положения статьи в целом, в соответствии с которыми права и обязанности сторон соглашения, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с Законом о соглашении о разделе продукции и гражданским законодательством, дают основания полагать, что в СРП могут присутствовать отношения негражданского характера2.
Отнести к каким-либо особым специфическим разновидностям договора подряда либо аренды соглашения о разделе продукции также не представляется возможным, поскольку отличаются в принципиальных моментах сутью правоотношений сторон и предметом соглашений.
Так, в отличии от договора аренды, соглашение о разделе продукции не предполагает сохранность объекта аренды и последующий возврат его арендодателю,
Что же касается отнесения СРП к договорам подряда, то предмет соглашений о разделе продукции намного обширнее и сложнее, чем предмет договора подряда (любого - будь то строительный подряд или бытовой подряд).
Так, предметом СРП являются исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, тогда как предметом договора подряда в силу ч. 1 ст. 702, ч. 1 ст. 703, ст. 726 ГК РФ признается работа и ее результат.
Кроме того, существенным условием договора подряда является его цена, которой, в истинном ее значении, в соглашении о разделе продукции нет, поскольку своеобразную роль цены выполняет продукция за пользование недрами, передаваемая инвестором государству.
Еще одним существенным отличием, безусловно, является особый субъектный состав, поскольку по СРП с одной стороны
1 Рат Й. Соглашение о разделе продукции: анализ правового регулированияотношений в сфере реализации в Российской Федерации. Сейчас.ру. [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://www.lawmix.ru/commlaw/661 (дата обращения: 11.09.2020).
2 Лисица В.Н. Международные инвестиционные соглашения. Новосибирск, 2004. С. 35.
выступает Российская Федерации в лице Правительства Российской Федерации или уполномоченные им органы, а с другой стороны - инвестор, являющийся юридическим лицом либо объединением юридических лиц, которые вкладывают собственные, заемные либо привлечённые средства в поиски, разведку и добычуминерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения. Такой тип соглашений предусматривает также наличие и третьей стороны - так называемого оператора.
Значимо и то, что гражданско-правовым характером правоотношений СРП не ограничиваются, поскольку ряд положений и, соответственно, прав и обязанностей, лежат в плоскости законодательства об охране недр, налогового и таможенного законодательства и т.д.
Таким образом, несмотря на наличие ряда признаков СРП, по которым такие соглашения можно было бы отнести к гражданско-правовым договорам, все же за счёт своего предмета, специфического правосубъектного состава и положений специального закона, СРП не являются гражданско-правовой сделкой в чистом виде.
Довольно интересно, что такого рода различное понимание правовой сути СРП возникли в научной среде не просто так, а в первую очередь из-за довольно своеобразного нормативного закрепления данной формы взаимодействия государства с инвесторами.
Аналогичным образом, из-за многих положений Закона № 225-ФЗ, в научно-правовой доктрине существует также позиция, что соглашения о разделе продукции следует относить к административно-правовым договорам.
Данная позиция возникла на основании следующих положений закона:
Так, во-первых, заключая соглашение о разделе продукции, государство обязуется совершать административные действия.
Во-вторых, в соответствии с положениями ст. 23 Закона «О соглашениях о разделе продукции», в соглашениях, заключаемых с иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, может быть предусмотрен в соответствии с законодательством Российской Федерации отказ
государства от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного и (или) арбитражного решения. Такого рода ограничение государственного иммунитета может реализовываться лишь в административном порядке1.
Есть ряд положений Закона, которые напрямую указывают на превалирующий публично-правовой характер соглашений о разделе продукции.
Статьей 2 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» в целом определен особый порядок заключения СРП - такого рода соглашение может быть заключено только в отношении тех участков недр, в отношении которых отсутствует возможность геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. Закон усматривает единственный вариант подтверждения такого отсутствия - проведение аукциона на предоставление права пользования участком недр на иных условиях, чем раздел продукции. Положениями статьи 6 Федерального закона предусмотрено, что соглашения о разделе продукции заключаются государством с победителем конкурса или аукциона, проводимых в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. На основании этих условий и иных положений Закона, законодатель таким образом предусмотрел разрешительный порядок получения права недропользования.
О публично-правовом характере СРП говорит и особое положение одной из сторон соглашения - инвестора, которому ч. 1 ст. 18 Закона № 225-ФЗ предоставляется гарантия защиты имущественных и иных прав, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с соглашением.
Несмотря на то, что из указанных положений однозначно усматривается наличие ряда существенных административно-правовых признаков, в полной мере в классическом понимании соглашения о разделе
1 Рат Й. Соглашение о разделе продукции: анализ правового регулированияотношений в сфере реализации в Российской Федерации. Сейчас.ру. [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://www.lawmix.ru/commlaw/661 (дата обращения: 11.09.2020).
продукции административно-правовыми договорами не являются.
Хотя бы потому что они содержат признаки гражданско-правовых договоров, а особый субъектный состав и специфика правоотношений по СРП в целом не позволяют сделать вывод о принадлежности формы таких соглашений к какому-либо конкретному виду договоров.
Из изложенного можно сделать вывод о том, что соглашения о разделе продукции по своей сути являются договорами смешанного типа. В силу ст. 421 ГК РФ, к договору смешанного типа относится тот договор, который содержит в себе элементы различных видов договоров, в случае с СРП - это элементы гражданско-правовых и административно-правовых договоров.
Вместе с тем, с точки зрения практики применения соглашений о разделе продукции было бы целесообразным законодательно устранить вопрос такого различного понимания правовой сути СРП. Такая необходимость обуславливается в первую очередь тем, что порядок расторжения, наступления ответственности, разрешения споров в судебном порядке, оснований для признания таких договоров недействительными, например, хотя и регулируются в некотором смысле специальным Законом № 225 -ФЗ, но, все же, делая в ряде случаев отсылку к нормам гражданского законодательства, вносят определенного рода путаницу в понимание многих основополагающих положений.
Так, относя частично соглашения о разделе продукции к гражданско-правовым договорам, законодатель, вместе с тем, не вносит соответствующие изменения в Гражданский кодекс РФ, в самом Законе о СПР не прописывает детально гражданско-правовую ответственность сторон, например.
Анализ судебной практики показывает, что на протяжении продолжительного времени условия соглашений о разделе продукции, вопросы исполнения принятых на себя сторонами обязательств и др. моменты, касающиеся основных положений СРП -довольно редко являются предметами судебных споров. В большинстве случаев предметом спора становится вопрос о при-
менении особого порядка исчисления и уплаты налогов и сборов1.
Мировой практике известны редкие случае расторжения таких соглашений в одностороннем порядке, например, в 2008 году было расторгнуто соглашение, заключенное между Украиной и компанией VancoIntemational, заключенное с целью разведки и добычи полезных ископаемых Черноморского шельфа. Поводом для обращения в Стокгольмский арбитражный суд дочерней компании VancoIntemational -VancoPrykerchenska послужило аннулирование государства разрешения на изучение, опытно-промышленную и промышленную добычу нефти, газа и газоконденсата. Стоимость проекта была 1 млрд долларов США2.
В данном смысле возникает закономерный вопрос - почему судебных споров в рамках СРП намного меньше, чем в сфере действия тех же концессионных соглашений - в силу совершенной разработанной системы нормативно-правового регулирования таких соглашений или все-таки из специфики субъектного состава, величины финансово-экономических рисков и глобальности их практической реализации?
Таким образом, соглашение о разделе продукции является с одной стороны довольно сложным и комплексным институтом, а с другой стороны наделен уникальными элементами частноправового механизма. В настоящее время это единственная рабочая, законодательно урегулирования модель взаимодействия государства с частными инвесторами в сфере недропользования.
Однако, российское законодательство не признает соглашение о разделе продукции самостоятельной формой договора, при этом, в полной мере не дает его определения, тем самым не относит его к какой-либо
См., например: О судебной практике по соглашениям о разделе продукции. Налоговый вестник [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.nalvest.ru/nv-articles/detail.php?ID=31023 (дата обращения: 08.10.2020).
2 50 крупнейших публичных судебных и арбитражных дел. Судоустройство. Судебная реформа [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://pravo.ua/articles/50-krupnejshih-publichnyh-sudebnyh-i-arbitrazhnyh-del-3/ (дата обращения: 09.10.2020).
форме договоров, существующих в гражданском законодательстве1.
Научно-правовая неопределенность в данной части может создать огромное количество проблем в будущем при практическом применении СРП. Недостаточность отечественной судебной практики в данной части является в некотором смысле значительным минусом, поскольку судами пока что не разработана единая позиция по отношению применения законодательства к тем или иным условиям соглашений о разделе продукции. Логично, что при смешанных формах договоров возникают ситуации, когда при разрешении судебных споров применяются нормы, касающиеся различных типов договоров, однако, как будет развиваться ситуация с СРП в том случае, если такие сделки выйдут из «серой» зоны и станут более востребованы среди инвесторов?
В связи с изложенным, представляется необходимым с целью дальнейшего успешного применения такого типа договоров между государством разработать нормативно-правовую базу, которая будет учитывать в том числе разницу в нормативно-правовом понимании самой сути соглашений о разделе продукции.
Дополнительно хотелось бы обратить внимание также на то, что привлекательность заключения такой формы, как СРП, может быть недостаточно высокой не только в силу неопределенности в отношении правовой природы таких соглашений, но и в силу довольно сложной и громоздкой конструкции самих СРП, в том числе в отношении того, что касается порядка заключения соглашения о разделе продукции.
Как указывалось ранее, в соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона № 225-ФЗ соглашения о разделе продукции заключаются государством с победителем конкурса или аукциона, проводимых в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и в сроки, согласованные сторонами, но не позднее чем через год со дня объявления результатов конкурса или аукциона. Такой
порядок в первую очередь не дает возможность оценивать качественное содержание предложений по использованию недр и природных ресурсов при заключении таких видов соглашений2.
При этом определение и соотношение самих критериев оценки предложений потенциальных инвесторов при проведении аукциона также законодательно не закреплено, конкретных требований (за исключением, предъявляемых к участкам недр) не имеется и в отношении СРП такие критерии носят сугубо рекомендательный характер.
Не так давно о таком пробеле задумались в одной из бывших стран СССР - Кир-кизской Республике. В ноябре этого года 44 депутата Жогорку Кенеша выступили с инициативой запретить инвестиционные соглашения в сфере недропользования и внести ряд поправок Налоговый, Земельный и Гражданский кодексы. Причиной, послужившей ля такого обращения, послужило то, что реализация национальных инвестиционных проектов, таких как строительство железных дорог, крупных ГЭС, аэропортов, не продвигается много лет, а нормы законодательства о том, что инвестиционные соглашения должны заключаться только с инвесторами, обладающими общепризнанной международной деловой репутацией, уникальными знаниями и опытом успешной реализации проектов в аналогичной сфере деятельности, - не работает3.
Итак, СРП заключается с победителем аукциона, однако до проведения аукциона предшествует еще ряд этапов и мероприятий: выделение участков недр (перечни участков устанавливаются федеральными законами), установление режима соглашения о разделе продукции (носит заявительный характер инвестора в администрацию соответствующего субъекта).
Демьянович И.А. Правовое регулирование недропользования на условиях соглашения о разделе продукции // Современные тенденции развития науки и технологий. 2016. № 12-6. С. 116-118.
Машанов Д.А. Проблемы применения административной процедуры заключения договоров в сфере государственно-частного партнерства // Административное и муниципальное право. 2017. N 1. С. 40 - 49.
3 Депутаты предлагают запретить инвестиционные соглашения в сфере недропользования [Электронный ресурс] Режим доступа: https://24.kg/vlast/154742_deputatyi_predlagayut_zapret it_investitsionnyie_soglasheniya_vsfere_nedropolzovani уа/ (дата обращения: 23.09.2020).
При этом, согласно абзаца 4 ч. 6 названного Закона, начальные условия аукционов разрабатываются на основе технико-экономических расчетов, выполненных по поручению государственных органов, ответственных за проведение конкурсов или аукционов.
Согласно ч. 3 указанной статьи, разработка условий недропользования, подготовка проекта соглашения и ведение переговоров с инвестором по каждому объекту недропользования осуществляются комиссией, созданной в порядке, установленном для создания межведомственных координационных и совещательных органов, образуемых федеральными органами исполнительной власти, с участием органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Указанная комиссия создается не позднее чем через шесть месяцев со дня объявления результатов аукциона.
Интересно, что у законодателя была возможность отойти от такой процедуры, что значительным образом бы упростило сам механизм заключения СРП. Так, в действующей редакции Закона «О соглашениях о разделе продукции», предусматривалось, что соглашения заключаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Соглашения, связанные с использованием участков на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и на участках, отнесенных к особым государственным стратегическим интересам, а равно соглашения, заключенные без проведения конкурса или аукциона, утверждаются федеральным законом1.
Однако отсутствие порядка заключения СРП без проведения аукциона и создания специальной комиссии предоставляло возможность для ряда злоупотреблений в данной части и увеличению коррупционных рисков.
В настоящее время разработка условий недропользования, подготовка проекта соглашения и ведение переговоров с инвестором по каждому объекту недропользова-
1 Российская Федерация. Законы. О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ (ред. №1) // "Российская газета", N 5, 11.01.1996.
ния осуществляются комиссией, специально созданной из представителей органов государственной власти комиссии, которая и готовит проект соглашения. При этом предполагается, что в каждом отдельном случае такая комиссия создается отдельно со специально разработанным положением.
На примере созданной в 2011г. на основании Приказа Минэнерго России от 29.04.2011 N 158 (ред. от 16.11.2012) межведомственной комиссии по разработке условий недропользования на месторождении "Хвалынское" видно, что в ее состав входит большое количество субъектов, в частности, представители Минэнерго России и по согласованию представители Минприроды России, Ростехнадзора, Минфина России, Минпромторга России, Минрегиона России, Минэкономразвития России, а также представители Правительства Республики Калмыкия2.
Таким образом, решение подобных вопросов входит в компетенцию целого ряда федеральных органов государственной власти и принимается путем применения достаточно сложного механизма согласования вопроса различными ведомствами всех уровней: от органов власти субъектов Федерации до Правительства и Государственной Думы.
До подписания соглашения, как уже указывалось ранее, инвестору еще необходимо получить лицензию на право пользования определенным участком недр.
Таким образом, налицо многоступенчатость механизма заключения соглашений о разделе продукции, что, безусловно, влияет на привлекательность таких соглашений.
Кроме того, негативное влияние также оказывает наличие противоречий между интересами федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, поскольку после выдачи лицензии доминирующую роль начинают играть территориальные подраз-
2 Российская Федерация. Приказы Министерств и Ведомств. О межведомственной комиссии по разработке условий недропользования на месторождении "Хвалынское" и подготовке проекта соглашения о разделе продукции: Приказ Минэнерго России от 29.04.2011 N 158// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 29, 18.07.2011.
деления федеральных ведомств, а способность добывающих предприятий оказывать влияние на власти субъектов Федерации, исключает возможность реализации проектов, успех которых зависит от сохранения баланса между конкурирующими структурами и интересами.
В связи со всеми выше указанными нюансами практика заключения соглашений о разделе продукции не так обширна, в целом такие соглашения не пользуются популярностью.
Это обусловлено как проблемами в правовом определении и понимании самих СРП, так и достаточно сложным и длительном процессом непосредственно их заключения.
В последнем случае предлагается законодателю предпринять меры по упрощению процедуры заключения соглашений о разделе продукции, одновременно с этим разработать положения, которые бы исключали возможность коррупционных рисков, например, в случае отхода от схемы проведения аукционов.
Ряд изменений, внесенных в законодательство в данной части, повысит интерес к такой форме государственно-частного парт-
нерства, как СРП, в том числе со стороны инвесторов, которые, хотя и не являются «крупными игроками», но имеют достаточно положительную репутацию и (или) хорошие перспективы в дальнейшей деятельности. Важным представляется также вопрос о разработке и утверждении обязательных репутационных критериев для участия инвесторов в аукционе (либо напрямую заключения СРП).
Представляется, что за такой формой договорных отношений, как соглашения о разделе продукции, будущее в инвестиционной деятельности, связанной со сферой недропользования. Ряд инвестиционных договоров (например, концессионные соглашения), к сожалению, не могут реализовать действительные потребности государства и частных инвесторов, тогда, как СРП по своей изначальной сути в действительности могли бы решить большинство задач.
Однако до тех пор, пока законодательно не будут в полной мере отрегулированы все положения, проблемы и пробелы, касающиеся соглашений о разделе продукции, такая форма взаимодействия будет и дальше оставаться не востребованной.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Российская Федерация. Законы. О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ (ред. от 27.06.2018) // "Российская газета", N 5, 11.01.1996.
2. Российская Федерация. Распоряжения Правительства РФ. Об утверждении Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года: Распоряжение Правительства РФ от 09.06.2020 N 1523-р Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.02.2021).
3. Российская Федерация. Законы. О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ (ред. №1) // "Российская газета", N 5, 11.01.1996.
4. Российская Федерация. Приказы Министерств и Ведомств. О межведомственной комиссии по разработке условий недропользования на месторождении "Хвалынское" и подготовке проекта соглашения о разделе продукции: Приказ Минэнерго России от 29.04.2011 N 158 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 29, 18.07.2011.
5. Демьянович, И.А. Правовое регулирование недропользования на условиях соглашения о разделе продукции // Современные тенденции развития науки и технологий. 2016. № 12-6. С. 116-118.
6. Кириллов, К.М. Соглашение о разделе продукции история и современное состояние проблемы // ГИАБ. 2001. №5. [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://cyberlenin ka.ru/article/n/soglashenie-o-razdele-produktsii-istoriya-i-sovremennoe-sostoyanie-problemy (дата обращения: 16.02.2021).
7. Кондакова, И.В. Соглашение о разделе продукции как специфический вид инвестиционных договоров: публично-правовая и гражданско-правовая природа договора в сопо-
ставлении с конструктивными особенностями других договоров // Вестник ПАГС. 2008. № 3 (16). С. 87-92.
8. Конопляник, А. Основные виды и условия соглашений, действующих в нефтяной промышленности капиталистических государств между ТНК и принимающими странами [Электронный ресурс] - Режим доступа: www.enippf.ru (дата обращения: 21.12.2020).
9. Лисица, В.Н. Применение норм инвестиционного права в регулировании инвестиционных отношений / В. Н. Лисица // Законодательство. 2011. № 10.
10. Лисица, В.Н. Международные инвестиционные соглашения. Новосибирск, 2004.
С. 35.
11. Машанов, Д.А. Проблемы применения административной процедуры заключения договоров в сфере государственно-частного партнерства // Административное и муниципальное право. 2017. N 1. С. 40-49.
12. Рат, Й. Соглашение о разделе продукции: анализ правового регулирования отношений в сфере реализации в Российской Федерации. Сейчас.ру [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://www.lawmix.ru/commlaw/661 (дата обращения: 11.01.2021).
13. Селезнева, Н.А. Соглашение о разделе продукции: инвестиционный потенциал в топливно-энергетическом комплексе России // Евразийская адвокатура. 2018. №2 (33). [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://cyberleшnka.ru/article/n/soglasheшe-o-razdele-produktsii-investitsionnyy-potentsial-v-toplivno-energeticheskom-komplekse-rossii (дата обращения: 17.09.2020).
14. Фархутдинов, И.З. Инвестиционное право: учеб. - практ. пособие / И. З. Фархутди-нов, В. А. Трапезников. М., 2006. С. 216.
15. О судебной практике по соглашениям о разделе продукции. Налоговый вестник [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.nalvest.ru/nv-articles/detail.php?ID=31023 (дата обращения: 08.02.2021).
16. 50 крупнейших публичных судебных и арбитражных дел. Судоустройство. Судебная реформа [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://pravo.ua/articles/50-kmpnejshih-publichnyh-sudebnyh-i-arbitrazhnyh-del-3/ (дата обращения: 09.02.2021).
17. Депутаты предлагают запретить инвестиционные соглашения в сфере недропользования/ 24kg [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://24.kg/vlast/154742_ deputatyi_predlagayut_zapretit_investitsionnyie_soglasheniya_vsfere_nedropolzovaniya/ (дата обращения: 23.02.2021).
Дата поступления: 01.03.2021
