CC BY
784. Kaz'mina S.A. Osobennosti rassmotreniya sudebnyh sporov po sluzhebnym izobreteniyam v Rossijskoj Federacii // Patenty i licenzii. 2010. №10. S.20-30.
5. Postanovlenie FAS Ural'skogo okruga ot 13 marta 2008 g. № F09-7717/06-S6 po delu № A76-52500/05 // SPS «Konsul'tantPlyus».
6. SPS «Konsul'tantPlyus».
7. Asfandiarov B.M., Gaziev I.A. Avtorskie prava v obrazovatel'nom processe // Zakon i pravo. 2006. № 1.
8. Battahov P.P. Nekotorye problemy pravovogo regulirovaniya otnoshenij po povodu sluzhebnyh rezul'tatov intellektual'noj deyatel'nosti // Yurist & ekonomist. 2009. № 3. S. 22-26.
9. Trahtengerc L.A. Nesoblyudenie pravil citirovaniya pri tekstual'nom ispol'zovanii fragmentov chuzhogo proizvedeniya priznaetsya narusheniem avtorskih prav // Kommentarij sudebnoj praktiki. Vyp. 13 / pod red. K.B. Yaroshenko. M.: Yuridicheskaya literatura, 2007.
10. Gavrilov E.P. Zavisimye izobreteniya i stolknoveniya patentnyh zayavok // Patenty i licenzii. 2008. № 3.
11. Battahov P.P. Sluzhebnye rezul'taty intellektual'noj deyatel'nosti po zakonodatel'stvu Rossijskoj Federacii. Diss. ... kand. yurid. nauk. M, 2010.
12. Kommentarij k Trudovomu kodeksu Rossijskoj Federacii (postatejnyj). 5-e izd., ispr., pererab. i dop. / pod red. Yu.P. Orlovskogo. M.: KONTRAKT; INFRA-M, 2009.
13. Chelyshev M.Yu. O pravah publichno-pravovyh obrazovanij na rezul'taty intellektual'noj deyatel'nosti // Grazhdanskoe pravo. 2008. № 3.
БАТТАХОВ ПЕТР ПЕТРОВИЧ - кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора предпринимательского и корпоративного права Института государства и права РАН (battakhov@mail.ru).
BATTAKHOV, PETR P. - Ph.D. in Law, Senior Researcher of the Sector of Business and Corporate Law of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences (battakhov@mail.ru).
УДК 347.1 DOI: 10.24412/2411-2275-2021-1-111-115
АЛЛАНИНА Л.М., ТИТАРЕНКО К.И.
К НЕКОТОРЫМ ПРОБЛЕМАМ ПРАВА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ: ЦИВИЛИСТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ2
Ключевые слова: право пользования недрами, недра, горный отвод, добыча полезных ископаемых, лицензия, недропользование, участок недр, минеральные ресурсы.
На основе анализа норм законодательства, регулирующего пользование недрами, а также судебной практики по этому вопросу авторы выявляют ряд актуальных проблем и предлагают пути их решения. Основой исследования послужили материалы работы уполномоченных органов, контролирующих деятельность пользователей недр, материалы обсуждений проектов законов, обобщения современной судебно-арбитражной практики, а также лицензирования, другие практические материалы. Нормативную базу составили законы и иные нормативные правовые акты России, международное законодательство, касающееся регулирования отношений, связанных с использованием недр. Рассмотрены различные формы предоставления прав на пользование недрами - на основе лицензии (лицензионный режим) и на основе соглашений о разделе продукции (договорный режим). Обоснован вывод о том, что наличие такого «традиционного» административно-правового института как лицензирование, основанного на властных отношениях субординации, не подходит для соглашений о разделе продукции, которые подразумевают начала равенства и координации.
ALLANINA, L.M., TITARENKO, K.I.
TO SOME PROBLEMS OF THE RIGHT OF SUBSOIL USE: THE CIVIL LAW ASPECT
Key words: right of subsoil use, subsoil, mining allotment, mining, license, subsoil use, subsoil plot, mineral resources.
Based on the analysis of the norms of legislation regulating the subsoil use, as well as judicial practice on this issue, the authors identify a number of urgent problems and propose ways to solve them. The study is based on materials from the work of authorized authorities that control the activities of subsoil users, materials on discussions of draft laws, generalizations of modern judicial and arbitration practice, as well as licensing, and other practical materials. The normative framework was made up of laws and other regulatory legal acts of Russia, international legislation concerning the regulation of relations related to the subsoil use. It is considering the various forms of granting rights to subsoil use - on the basis of a license (licensed regime) and on the basis of production sharing agreements (contractual regime). It is substantiated the conclusion that the existence of such a "traditional" administrative-legal institution as licensing, based on power relations of subordination, is not suitable for production sharing agreements, which imply the beginning of equality and coordination.
Гражданско-правовые (цивилистические) аспекты недропользования в России трудно переоценить. Разработка надлежащего правового инструментария, способного обеспечивать благоприятные и стабильные условия вложения средств в освоение участков недр, привлекать капиталоемкие инвестиции на основе равенства, диспозитивности и автономии воли сторон - все это «компетенция» цивилистики. Особенно актуальна данная проблематика в свете достаточно большой доли прогнозируемого объема дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета России на 2021-2023 годы, согласно Федеральному закону от 08.12.2020 N 385-Ф3 «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» [1]. В этой связи, данные вопросы вызывали и продолжают вызывать большой практический интерес в науке и практике [2].
Согласно закону Российской Федерации № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 08.12.2020 года № 429 ФЗ), право пользования недрами предоставляется в двух формах: на основе лицензии (лицензионный режим), либо на основе соглашений о разделе продукции (договорный режим). В
2 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00043.
последнем случае лицензия на пользование недрами, - так называемая «горная лицензия», тоже выдается, но она лишь удостоверяет факт приобретения права ex post facto. В науке сложилось представление о первом режиме, основанном на лицензиях на право пользования недрами, как об административно-правовом, основанном на началах субординации и подчинения, несущем в себе преимущественно публично-правовые элементы [3].
Система соглашений о разделе продукции, установленная Федеральным законом №2 225-ФЗ от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции», напротив, рассматривается как альтернатива существующей лицензионной системе. Хотя, несмотря на относительно привлекательную внешнюю форму, СРП в России практически не прижились [4].
В рамках таких соглашений разработано всего три проекта, которые не регулируются федеральным законом № 225-ФЗ, поскольку соглашения по этим проектам были заключены отдельно на правительственно-областном уровне: Харьягинское нефтяное месторождение, «Сахалин-1» и «Сахалин-2» [5]. Общая сумма дохода, полученного российским государством от данных проектов, составила к началу 2010 года 5,6 млрд долларов США, а к началу 2012 года -более $10,9 млрд. долларов США. Благодаря реализации проектов, Сахалинская область находится на пятой строчке российского рейтинга по сводному индексу социально-экономического положения; по развитию реального сектора экономики регион занимает третье место, а по показателям инвестиционной привлекательности - шестое место. С 1996 года валовой региональный продукт вырос с 9,6 до 455,2 млрд. рублей, по объёму валового регионального продукта на душу населения область занимает третье место в целом по России. С 1996 года добыча нефти на Сахалине выросла почти в 9 раз, газа - в 13,2 раза. Только в нефтегазовом секторе экономики области накоплено иностранных инвестиций на сумму в 32,6 млрд. долларов США. Здесь построен первый в России и один из крупнейших в мире завод по сжижению природного газа [6].
Соглашения о разделе по проекту «Сахалин-2» предусматривают особый налоговый режим, согласно которому большая часть налоговых платежей заменяется разделом продукции, то есть вместо налога на полезные ископаемые и других сборов компания «Сахалин Энерджи» платит 6 % роялти, начиная с момента добычи первой нефти, а с началом раздела продукции, то есть после возмещения затрат на реализацию проекта, компания «Сахалин Энерджи» выплачивает налог на прибыль по ставке 32 % и передает российской стороне часть продукции в виде природного газа. Фактический раздел продукции начался с 2012 года, и по состоянию на 2020 год выплаты в пользу Российской Федерации уже превысили 25 миллиардов долларов США [7].
Практическая невостребованность соглашений о разделе продукции связана с чрезвычайно громоздкой процедурой их заключения. Для этого мы предлагаем внести изменения в Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» в части исключения обязательного принятия федерального закона для запуска действия каждого соглашения о разделе продукции. Включение в число оснований возникновения права пользования недрами такого юридического факта как принятие отдельного федерального закона об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции в отношении конкретного месторождения, и дальнейшее утверждение властными актами Правительства РФ практически всех соглашений на условиях раздела продукции, -излишне усложняют процедуру предоставления участков недр в пользование и тормозят развитие инвестиционных отношений в рассматриваемой сфере. Это способствует оттоку иностранных инвестиций в страну, направленных на поиск и разведку перспективных месторождений полезных ископаемых.
Полагаем, что достаточно разработать единый перечень соответствующих участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции и утвердить его на уровне Постановления Правительства Российской Федерации. Кроме того, следует отметить и тот факт, что необходимость оформления передачи участков недр в пользование на условиях соглашений о разделе продукции лицензией, которая удостоверяет ex post facto право пользования указанным участком недр, - лишь усложняет и без того непростую процедуру перехода права пользования недрами инвестору.
Представляется, что здесь законодатель не учитывает алеаторный характер отношений, возникающих с участием иностранного инвестора. Согласно пункта 1 статьи 2 Федерального
закона № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», инвестор обязуется осуществить проведение работ за свой счет и на свой риск. Соответственно, осуществление работ с риском для инвестора свидетельствует об алеаторности в данной сфере. Это требует законодательного обеспечения справедливого распределения рисков с учетом правового статуса вовлеченного хозяйствующего субъекта [8].
В этой связи, наличие такого «традиционного» административно-правового института как лицензирование, основанного на властных отношениях субординации, не подходит для соглашений о разделе продукции, которые подразумевают начала равенства и координации (статья 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). Это усиливает риски второй стороны - иностранного инвестора. В этой связи предлагаем исключить обязательное лицензирование пользования недрами на условиях соглашений о разделе продукции. Для этих целей мы предлагаем изложить часть 2 статьи 4 Федерального закона от 30.12.1995 N 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» в следующей редакции: «Участок недр предоставляется в пользование инвестору в соответствии с условиями соглашения. При этом лицензия на пользование участком недр, которая удостоверяет право пользования участком недр, указанным в соглашении, инвестору не выдается. Передача участка недр считается состоявшейся с даты заключения соглашения о разделе продукции».
С другой стороны, в соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, участки недр относятся к недвижимому имуществу - объектам гражданских прав. Таким образом, само право пользования недрами дихотомично, поскольку подразумевает право на имущество особого рода и возможность осуществления правомочий, затрагивающих публичные интересы. Это исключительные, в изъятие из общего порядка, правомочия в отношении недр как основы благосостояния страны и населяющих его народов.
В объективном значении право пользования недрами представляет собой целостное суммативное образование правовых норм, регулирующих имущественные отношения по поводу участков недр как объектов гражданского права. Оно отлично от горного права - комплексной отрасли законодательства, состоящей преимущественно из охранительных норм, регламентирующих отдельные вопросы недропользования.
Наиболее распространенным определением категории российского субъективного права является его понимание как дозволенной законом меры возможного поведения управомоченного лица, которая зачастую связывается с разработанной Рудольфом фон Иерингом теорией субъективного интереса, трактовавшей право как «юридически защищенные интересы» [9]. Право пользования недрами в этой связи являет собой прием юридической фикции. Кроме того, сам собственник (государство) указанное правомочие пользования непосредственно не осуществляет. Основная цель субъективного права пользователя недр - это опосредованное (ограниченное) вовлечение участков недр в гражданский оборот посредством конститутивного правопреемства в отношении горных и геологических отводов.
Объектом права пользования недрами следует понимать то, по поводу чего возникает указанное право, - геометризованный блок в форме горного или геологического отвода, границы которого удостоверены в установленном порядке. Права на участок недр не прекращают права на соответствующий смежный земельный участок. При использовании конкретного участка недр будут задействованы оба объекта - земельный участок и горный (либо геологический) отвод. Как следствие, имеют место два тесно связанных между собой акта - недропользования и землепользования. Такое двухобъектное пользование осложняет оборот, не имеет никаких положительных сторон и должно быть признано анахронизмом. Одновременное обладание геометризованным блоком (участок недр) и смежным плоскостным объектом (земельный участок) приводит лишь к дополнительным затратам ресурсов (временных, финансовых, организационных и прочих) пользователя недр (инвестора). Кроме того, это вызывает ряд практических проблем в части определения границы, в соответствии с которой землепользователи (иные титульные владельцы, собственники) и пользователи недр могут установить тот объект, на который распространяются их правомочия.
Для решения текущих задач при действующем правовом режиме мы предлагаем исходить из системной связи земельного участка и участка недр. Приоритет одного из этих объектов должен зависеть от особенностей указанной взаимосвязи. Такой приоритет должен быть закреплен за
участком недр, что объясняется общественной значимостью и особенностями правового режима недр. В дальнейшем de lege ferenda, развитие теории и практики должно идти по пути отказа от двухобъектного пользования.
Специфика осуществления полномочий собственника недр проявляется в целях, состоящих в достижении публичных интересов. Требуется создание единой системы субъектов, вовлеченных в процесс пользования недрами, во главе которой должен стоять уполномоченный государством орган, в т.ч. государственная некоммерческая организация, не преследующая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли.
Имеются противоречия, содержащиеся в законодательстве о недрах, в отношении определения категории «интересы». Так, системное толкование преамбулы закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах» во взаимосвязи со статьей 2 и статьей 5 закона приводит к выводу, что, во-первых, законодатель не разделяет публичные интересы на государственные и общественные интересы, во-вторых, не дает определения государственных интересов. В перечне лиц, интересы которых охраняются, отсутствуют все иные лица, которые не являются субъектами права пользования недрами. Имеется пробел и в части отсутствия формы и порядка согласования интересов, указанных в законе РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах»: государства, населения (граждан) и пользователей недр, несмотря на то, что представляется очевидным наличие в качестве критерия-основания разграничения публичного и частного в основополагающем нормативном акте, регулирующем отношения по поводу использования недр, категории «интерес». Очевиден также пробел в части определения приоритета соответствующего интереса при обращении в частную собственность полезных ископаемых. В этой связи, необходимо закрепить в законе от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах» новеллу о том, что главным интересом выступают указанные в ст. 2 закона РФ «О недрах»: «интересы народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации». Поэтому следует объединить все задействованные в сфере недропользования органы в единую систему в соответствии с этим интересом, так как недра - основа и достояние российского общества.
И последняя редко освещаемая проблема в данной области - это запрет на государственную регистрацию прав на трехмерные объекты, включая подземные объемы пространства. Незастроенные объемы подземного пространства не признаются в действующем законодательстве России в качестве самостоятельного объекта недвижимости. Представляется, что такого рода возможность может быть полезной в определенных ситуациях, например, при строительстве подземных сооружений, когда интерес представляет непосредственно незастроенные участки недр, к примеру, для установления горных сервитутов. Это препятствует достижению цели обеспечения оптимального и эффективного использования ресурсов недр [10].
Литература и источники
1. Федеральный закон от 08.12.2020 N 385-Ф3 «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» // СЗ РФ. 14.12.2020. №50. Ст. 8030.
2. Алланина Л.М. Актуальные проблемы горного права в сфере нефтегазодобычи: монография. Тюмень: Вектор Бук. 2019. 80 с.
3. Sagynbekova G., Babaeva Z., Dzhabrailova N. et all. 2018. State-legal regulation of foreign investment: international experience. Opcion.2018. Volume 34. Issue 85. Pp. 840-853.
4. Алланина Л.М., Титаренко К.И. Правовое регулирование отношений недропользования как части системы правоведения. Монография. Тюмень: Вектор Бук, 2020. 80 с.
5. Hiroshi Oda. Russian Commercial law. — 2nd ed. — Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2007. 490 p.
6. Khairullina N.G., Zuleva N.V., Ruf Y.N., et all. 201б. Legal Regulation of Subsurface Use - in Russia: Actual Problems. International Journal of Environmental & Science Education, 201б. Том 11. № 18. 11 (18). Pp. 12471-12485.
7. Сахалин Энерджи. Соглашения о разделе продукции [Электронный ресурс] http://sakhalinenergy.ru/ru/company/psa (Дата обращения 18.01.2021).
8. Алланина Л.М. Гражданско-правовое регулирование отношений недропользования. Дис. ... канд. юрид. наукъ. Екатеринбург, 2009. 193 с.
9. Ihering R. Geist des romischen Rechts. 189б. Vol. III. § б1. С. 32б-328.
10. Stoter J.E. 3D Cadastre. PhD thesis. Delft, the Netherlands: Delft University of Technology, 2004. P. 39-42.
References and Sources
1. Federal'nyj zakon ot 08.12.2020 N 385-FZ «O federal'nom byudzhete na 2021 god i na planovyj period 2022 i 2023 godov» // SZ RF. 14.12.2020. №50. St. 8030.
2. Allanina L.M. Aktual'nye problemy gornogo prava v sfere neftegazodobychi: monografiya. Tyumen': Vektor Buk. 2019. 80 s.
3. Sagynbekova G., Babaeva Z., Dzhabrailova N. et all. 2018. State-legal regulation of foreign investment: international experience. Opcion.2018. Volume 34. Issue 85. Pp. 840-853.
4. Allanina L.M., Titarenko K.I. Pravovoe regulirovanie otnoshenij nedropol'zovaniya kak chasti sistemy pravovedeniya. Monografiya. Tyumen': Vektor Buk, 2020. 80 s.
5. Hiroshi Oda. Russian Commercial law. — 2nd ed. — Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2007. 490 p.
6. Khairullina N.G., Zuleva N.V., Ruf Y.N., et all. 2016. Legal Regulation of Subsurface Use - in Russia: Actual Problems. International Journal of Environmental & Science Education, 2016. Tom 11. № 18. 11 (18). Pp. 12471-12485.
7. Sahalin Enerdzhi. Soglasheniya o razdele produkcii [Elektronnyj resurs] http://sakhalinenergy.ru/ru/company/psa (Data obrashcheniya 18.01.2021).
8. Allanina L.M. Grazhdansko-pravovoe regulirovanie otnoshenij nedropol'zovaniya. Dis. ... kand. yurid. nauk". Ekaterinburg, 2009. 193 s.
9. Ihering R. Geist des romischen Rechts. 1896. Vol. III. § 61. S. 326-328.
10. Stoter J.E. 3D Cadastre. PhD thesis. Delft, the Netherlands: Delft University of Technology, 2004. P. 39-42.
АЛЛАНИНА ЛИЛИЯ МАНСУРОВНА - кандидат юридических наук, доцент, Тюменский индустриальный университет. ТИТАРЕНКО КРИСТИАН ИГОРЕВИЧ - аспирант, Тюменский государственный университет (wildorchids9@yandex.ru). ALLANINA, LILIYA M. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Tyumen Industrial University (wildorchids9@yandex.ru). TITARENKO, KRISTIAN I. - Ph.D. student, Tyumen State University (wildorchids9@yandex.ru)/
УДК 347.73 DOI: 10.24412/2411-2275-2021-1-115-119
БОЧКАРЕВА Е.А. НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ
Ключевые слова: финансовый контроль, нормотворчество, нормотворческие полномочия, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное казначейство, Росфинмониторинг, регуляторная гильотина, административная реформа.
В статье рассматривается специфика нормотворческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, наделенных специальной финансово-контрольной компетенцией. Определяя нормотворчество в широком смысле, автор анализирует соответствующие полномочия Росфинмониторинга, Федерального казначейства, а также налоговой и таможенной федеральных служб и приходит к выводу о том, что управленческий характер и значимость финансового контроля как системы прямых и обратных связей предопределяют расширенный, по сравнению с общим правилом, подход к определению объема нормотворческой деятельности финансово-контрольных органов.
BOCHKAREVA, E.A.
RULEMAKING ACTIVITIES OF FINANCIAL CONTROL AUTHORITIES OF SPECIAL COMPETENCE
Key words: financial control, rulemaking, rulemaking powers, Federal Tax Service, Federal Customs Service, Federal Treasury, Russian Financial Monitoring service, regulatory guillotine, administrative reform.
In the article considers the specifics of the rulemaking activity of the executive authorities of Russian Federation, endowed with special financial-control competence. Defining rulemaking in a broad sense, the author analyzes the respective powers of the Russian Financial Monitoring Service, the Federal Treasury, as well as the tax and customs federal services and comes to the conclusion that the managerial nature and importance of financial control as a system of direct and feedback links predetermine an extended, in comparison with the general rule, an approach to determining the scope of the rulemaking activities of financial-control authorities.
Нормотворческая деятельность органов финансового контроля на всех уровнях его осуществления была и остается важнейшим механизмом регулирования многообразных управленческих отношений, пронизывающих институты финансовой системы. Российская правовая действительность демонстрирует нам сегодня чрезвычайно многообразный по содержанию и формам процесс создания новых вариантов регулирования общественных отношений, объективно обусловленный появлением новых аспектов бытия. Наряду с традиционными механизмами законотворческих процедур разрабатываются и внедряются различные варианты «умного регулирования» (smart regulation), предполагающие «Перенос акцента с процесса регулирования на результат, стремление понять, что именно мешает его получению, выбор средств, которые способны точечно воздействовать на проблему» [1, с. 18]. Одним из напрямую не связанных с упомянутым явлением правовой жизни, но близким к нему концептуально, стал процесс «регуляторной гильотины», запущенный в феврале 2019 года [2]. В результате, по данным Правительства РФ, были отменены 3003 акта, содержащие обязательные требования, из которых большинство (2411) - акты ведомственного нормотворчества [3]. При этом правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности обогатилось на 448 актов.
В сфере финансового контроля, затронутой «гильотиной» в наименьшей степени, были отменены обязательные требования в сфере деятельности по организации и проведению лотерей
[4], упорядочены требования к контролю саморегулируемых организаций аудиторов, установлены новые правила взаимодействия Федеральной налоговой службы и субъектов рынка азартных игр
[5]. Оставшиеся «в рабочем состоянии» акты органов исполнительной власти, осуществляющих финансово-контрольную деятельность, изменяются и дополняются, в том числе и в связи с необходимостью оптимизации публичного управления в рамках проводимой многоэтапной административной реформы [6]. Тезис о том, что «...повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой
