CC BY
19DOI 10.47643/1815-1337_2022_12_9 УДК 658.71
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ КАТАЛОГА ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF THE USE OF THE CATALOG OF GOODS, WORKS, SERVICES IN PROCUREMENT FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS
АЗАРХИН Алексей Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры организации борьбы с экономическими преступлениями, доцент кафедры теории права и философии
Института права Самарского государственного экономического университета. 443090, Россия, Самарская обл., г. Самара, ул. Советской Армии, 141. E-mail: aazarkhin@mail.ru;
Azarkhin Aleksey Vladimirovich,
Candidate of Law, Associate Professor,
Associate Professor of the Department of Organizing the Fight against Economic Crimes, Associate Professor of the Department of Theory of Law and Philosophy of the Institute of Law of the Samara State University of Economics. 141 Sovetskaya Armiya str., Samara, Samara region, 443090, Russia. E-mail: aazarkhin@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются особенности правового регулирования закупок товаров, описание характеристик которых есть в каталоге товаров, работ, услуг. Целью исследования в указанной статье является описать замысел введения каталога при описании товаров, работ и услуг, положительные результаты его введения и сложности, c которыми столкнулись как заказчики так исполнители при использовании каталога. Автор рассматривает вопросы применения указанного каталога, которые являются проблемными. Также автор предлагает возможные способы, направленные на преодоление проблемных вопросов, которые возникают при применении каталога товаров, работ, услуг при закупке товаров.
Abstract: The article discusses the features of the legal regulation of procurement of goods, the description of the characteristics of which are in the catalog of goods, works, services. The purpose of the study in this article is to describe the idea of introducing a catalog when describing goods, works and services, the positive results of its introduction and the difficulties that both customers and contractors encountered when using the catalog. The author considers the issues of applying the specified catalog, which are problematic. The author also proposes possible methods aimed at overcoming problematic issues that arise when applying a catalog of goods, works, services when purchasing goods.
Ключевые слова: закупки, товар, каталог, медицинские изделия, лекарственные средства, дополнительные характеристики.
Keywords: purchases, goods, catalog, medical products, medicines, additional characteristics.
Для цитирования: Азархин А.В. Проблемы правового регулирования применения каталога товаров, работ, услуг при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд // Право и государство: теория и практика. 2022. № 12(216). С. 9-12. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_9.
For citation: Azarkhin A. V. Problems of legal regulation of the use of the catalog of goods, works, services in procurement for state and m unici-pal needs // Law and state: theory and practice. 2022. No. 12(216). pp. 9-12. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_9.
Статья поступила в редакцию: 17.10.2022
Одна из форм сотрудничества между государством и хозяйствующими субъектами - наличие отношений в сфере, связанной с государственными закупками. С помощью закупок обеспечиваются потребности государственных предприятий, учреждений и организаций в товарах, работах и услугах.
Вместе с тем, частые изменения законодательства в указанной сфере говорят о том, что необходимо постоянно совершенствовать механизм управления публичными закупками для развития всех сфер в нашей стране.
Сегодня существуют определенные проблемы, которые связаны с системой каталогизации товаров, работ, услуг.
Постановлением Правительства РФ от 8 февраля 2017 года № 145 «Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования указанного каталога» [1] (далее - Постановление № 145) была определена необходимость наличия определенного каталога, в котором будут собраны и систематизированы товары, работы и услуги, требуемые заказчику.
Необходимость каким-то образом систематизировать товары, работы и услуги появилась еще в 2000-е годы.
Создание единого каталога объектов закупок позволяет:
- унифицировать характеристики объектов для всех участников закупок;
- обеспечить сопоставимость цен закупаемых товаров;
- систематизировать и упростить правила формирования документации к закупкам;
- снизить вероятность сокрытия информации о закупке заказчиками, так использование каталога как единого шаблона для описания объектов закупок позволяет исключить двойственное толкование условий таких закупок заказчиками и потенциальными исполнителями;
- сформировать общую систему описания объектов являющейся также опорным документом при возникновении споров между участниками закупок.
Заказчики используют каталог в целях:
- соблюдения законодательства о госзакупках;
- оперативного поиска наиболее подходящих исполнителей (при проведении конкурса);
- описания объектов заказа в плане, плане-графике и других закупочных документах;
- комиссия, сформированная заказчиком, оценивает первые части заявок потенциальных исполнителей на основе соответствия предложенных товаров нужным позициям каталога.
Есть примеры, когда заказчику требуется в рамках медицинского обеспечения закупить оборудование, однако характеристики, использованные в каталоге на данный вид товаров, не отвечают требованиям необходимым заказчику. В таких случаях требуется обоснование.
О проблемных вопросах КТРУ хотелось бы поговорить более подробно в данной статье.
По общему правилу, Заказчик обязан применить информацию, если она есть в каталоге.
Постановление № 145 устанавливает, что заказчик вправе указать в извещении дополнительные характеристики, которые не предусмотрены в позиции каталога, за исключением определенных случаев.
Одним из таких случаев является осуществление закупки радиоэлектронной продукции.
В данном случае возникает достаточно много вопросов, которые не имеют должного правового регулирования. Рассмотрим один из них на конкретном примере.
В Самарском УФАС России рассматривалась жалоба. Закупке подлежали аппараты ультразвукового сканирования.
Заказчик в извещении установил ограничение на допуск радиоэлектронной продукции.
КТРУ содержит позицию - 26.60.12.132-00000033 - Система ультразвуковой визуализации универсальная, с питанием от сети. Данная позиция обязательна для применения с 14.04.2022 г.
В описании товара установлены характеристики, которые являются обязательными для применения. Обязательные для применения характеристики, содержащиеся в карточке позиции, полностью сопоставимы с параметрами, которые установил Заказчик в техническом задании.
Значит, что КТРУ предусматривает позицию, которая соответствует предмету закупки и содержит соответствующие технические и функциональные характеристики по обязательным параметрам, а также по ряду необязательных параметров, которые используются Заказчиком при описании объекта закупки.
Кроме того, при наличии в КТРУ товаров в перечне радиоэлектронной продукции, утвержденном Постановлением № 878, при описании объекта закупки Заказчик не вправе указывать в извещении дополнительную информацию, дополнительные потребительские свойства, а обязан включать только информацию, предусмотренную КТРУ.
Также в соответствии с пунктом 3 письма ФАС России от 19.06.2019 № МЕ/51304/19 [2], письмом Минфина России от 13.02.2020 № 24 -03-07/9746 [3] если закупаются товары и информация о них есть в каталоге, то описывать объект закупки необходимо опираясь на соответствующую позицию КТРУ.
Включение данных характеристик необоснованно ограничило возможность подать заявку участникам закупки [4].
Понятно, что заказчик не должен использовать дополнительные характеристики при описании объекта закупки, если такие характеристики уже установлены в Постановлении 145.
С другой стороны, в рассматриваемом случае заказчик пояснял, что ему требовалась дополнительная характеристика, а именно, насадка для проведения биопсии.
Положения Постановления № 145 позволяют заказчику использовать дополнительные характеристики, в том случае, если заказчик предоставит обоснование для чего ему эта характеристика товара требуется.
В данном случае заказчик указал, что при проведении УЗИ у пациентов, в случае обнаружения подозрений на наличие раковых опухолей, врач УЗИ диагностики сможет с помощью указанной насадки взять определенное количество материала для проведения дальнейшего микроскопического исследования в целях диагностики.
Кроме того, заказчик считал, что именно такого аппарата УЗИ с такой насадкой и с такими характеристиками, которые нужны ему, в каталоге нет.
С одной стороны, заказчик прав. Если КТРУ не предусматривает именно такую позицию, которая нужна заказчику, то значит, что такой позиции в КТРУ нет. С другой стороны, законодателем не зря были предусмотрены определенные характеристики в описании товара. Следовательно, именно эти характеристики являются важными, а значит, что без них обойтись нельзя.
С точки зрения обывателя и потенциального пациента, становится понятно, что такой УЗИ аппарат, в котором уже имеется насадка для биопсии, является значительно лучше, чем УЗИ аппарат, у которого такой насадки нет. Безусловно, в данном случае вступает психологическая составляющая, так как, кажется, то закупка таких медицинских изделий как УЗИ аппараты является социально-значимой и при рассмотрении жалоб следует быть предельно внимательными.
Ведь фактически, если антимонопольный орган устанавливает нарушение в действиях заказчика, он может вынести предписание вплоть до аннулирования закупки. Необходимо сразу оговориться, что начальная (максимальная) цена контракта при закупке медицинских изделий всегда довольно высокая, поэтому лишний раз аннулировать закупку или возвращать процедуру на первоначальный этап, конечно же, не хочется.
С другой стороны, есть норма закона, которая урегулировала обязательность использования каталога.
На наш взгляд, такой подход не является абсолютно верным. Безусловно, невозможно предугадать все характеристики товара, который требуется заказчику. Вместе с тем, можно предусмотреть исключения в определенных случаях, когда заказчику действительно необходим товар с такими характеристиками, которых нет в каталоге.
По нашему мнению, такое исключение можно установить для медицинских аппаратов, где важны специфические насадки, составляющие. При этом, можно установить, что, используя данное исключение заказчик обязан доказать необходимость использования такой характеристики.
Что касается практики по данному вопросу, можно отметить, что как таковой сформированной практики нет. Антимонопольные органы принимают в сходных ситуациях кардинально разные решения, каких-либо пояснений Центрального аппарата ФАС на этот счет в открытом доступе нет.
Судебные органы также не имеют единого мнения относительно данного вопроса. В каких-то случаях суды принимают во внимание наличие обоснования о том, что требуемые дополнительные характеристики являются важными для заказчика, в каких-то случаях суды приходят к выводу о том, что если есть позиция в КТРУ, она должна использоваться в том составе и с тем наполнением, которое есть в описании.
Необходимо отметить, что практика Самарского УФАС России по рассмотрению сходных жалоб примерно одинаковая. Так, при проведении закупки рентгеновской системы заказчик самостоятельно определил код КТРУ - 26.60.11.113-00000114.
Однако, при этом, при наличии характеристик, которые указаны в КТРУ заказчик использовал еще дополнительные характеристики, такие как пульт управления, число программ, оперативная память, наличие справочника типа исследований, клавиатура, мышь, тип печати и т.д.
В общей сложности заказчиком было указано достаточно большое количество дополнительных характеристик, однако, указанные характеристики не предусмотрены КТРУ.
Антимонопольный орган вменил нарушение и аннулировал проведение закупки, так как, указанные требования, установленные заказчиком, могут ограничивать потенциальное количество участников закупки.
Таким образом, КТРУ должен быть каталогом, который по факту должен облегчать Заказчику проведение закупки. На деле же получается все совсем наоборот. Каталог не только не является помощником в процессе проведения закупки, но, наоборот усложняет весь процесс и добавляет больше проблемных вопросов.
На наш взгляд, необходимо вносить изменения в законодательство о контрактной системе и четко предусматривать возможность отступления от правил, которые установлены Постановлением № 145 при закупке медицинских аппаратов и лекарственных средств. Особенно это важно в нынешний период, который не совсем экономически и политически стабилен.
Ведь именно от закупки социально-значимых объектов, а именно, лекарственных средств и медицинских изделий во многом зависит дальнейшая жизнь и существование граждан нашей страны, а также их права на предоставление медицинской помощи, получение лекарственных препаратов и т.д.
Реализация вышеназванных мер позволит значительно упростить определение победителя закупки и, следовательно, повысить эффективность всей закупочной деятельности.
Одним из принципов осуществления закупок является прозрачность. Причем о прозрачности необходимо говорить не только в отношении участников закупки, но также и в отношении заказчиков, так как, с их стороны также осуществляются злоупотребления их положением.
Итак, внедрение идеи использования стандартных требований, которые являются унифицированными в процессе осуществления закупок требует постоянного улучшения законодательной базы и отработки навыков ее применения участниками процесса.
Кроме того, немаловажной проблемой является наполнение самого каталога и недостаточность характеристик, которые там содержатся. На наш взгляд, все же важно понимать, что именно от наполнения каталога во многом зависит оперативность проведения закупки, а также точность определения и закупки именно того товара, который требуется и необходим заказчику.
Также, заказчики при проведении закупок идут на определенные хитрости. Например, устанавливая ограничение закупки радиоэлектронной продукции не используют позицию КТРУ, а используют общий код ОКПД2.
Такое использование кода ОКПД2 позволяет указывать дополнительные характеристики товара, однако, является нарушением Закона о контрактной системе и влечет за собой административную ответственность.
Цели создания каталога как инструмента упрощения процесса закупки с одной стороны, так и применения его как инструмента недопущения ограничения конкуренции с другой не достигнуты в полной мере. Заказчики и соискатели торгов сталкиваются со сложностями при использовании характеристик, указанных в каталоге, которые в большинстве случаев заканчивается судебными разбирательствами. Для устранения возникающих проблем требуется совместная работа заказчиков, поставщиков и изготовителей продукции при формировании карточек на объект каталога, в таком случае могут быть учтены все возможные особенности в описании объекта закупки.
Внедрение идеи использования унифицированных требований при осуществлении закупок требует постоянного улучшения законодательной базы и отработки навыков ее применения участниками процесса, инициатив от заинтересованных сторон.
В настоящее время проблематика использования каталога является не только технической, но и правовой. В течение ближайших нескольких лет будет ясно, насколько данная идея была успешной, и в достаточной ли степени встретила поддержку участников торгов.
Вместе с тем, необходимо сразу отметить, что уже сейчас, на этапе становления и разработки указанного каталога возникают про-
блемные вопросы и сложности в процессе применения указанного каталога. Поэтому важно доработать правила использования каталога, законодательно закрепить возможные исключения из имеющихся правил. Все вышеуказанное в совокупности поможет правильно использовать каталог, не допускать ограничения конкуренции, а также, позволит добиться прозрачности в закупках.
При этом, по нашему мнению, необходимо чтобы заказчики также не оставались в стороне от указанных проблемных вопросов, а участвовали в их решении. Ведь фактически антимонопольный орган является органом, которым осуществляется контроль и принимает решения о наличии или отсутствии нарушения в действиях заказчика. Но от решений антимонопольного органа мало что зависит. Формируется практика, заказчики на основании сформированной практики утверждают извещение и описание объекта закупки, но, ситуация не меняется. Позиции каталога не меняются, наполнение каталога не меняется, что приводит к путанице и сложностям в использовании каталога.
На наш взгляд именно заказчики должны обращаться в соответствующие органы для того, чтобы исправить сложившуюся ситуацию, более подробно описать медицинские изделия как товар, а также предусмотреть исключения в случаях закупки медицинских изделий и лекарственных препаратов.
Библиогра фия:
1. Постановление Правительства РФ от 8 февраля 2017 года № 145 «Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования указанного каталога» // СПС «Консультант Плюс».
2. Письмо ФАС России от 19.06.2019 № МЕ/51304/19 «О рассмотрении обращения» // СПС «Консультант Плюс».
3. Письмо Минфина России от 13.02.2020 № 24-03-07/9746 «Об использовании каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при закупках у единственного поставщика» // СПС «Консультант Плюс».
4. Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области от 06.06.2022 г. по жалобе ООО «АПЕКС» // URL : https://zakupki.gov.ru/epz/complaint/search/search_eis.html?searchString=0142200001322010691 &strictEqual=on&fz94=on&cancelled=on&considered=on®arded=on
References:
1. Decree of the Government of the Russian Federation of February 8, 2017 № 145 «On approval of the Rules for the formation and maintenance in a unified information system in the field of procurement of a catalog of goods, works, services to meet state and municipal needs and the Rules for the use of this catalog» // ATP «Consultant Plus».
2. Letter of the FAS Russia dated June 19, 2019 № ME/51304/19 «On consideration of the application» // ATP «Consultant Plus».
3. Letter of the Ministry of Finance of Russia dated February 13, 2020 № 24-03-07 / 9746 «On the use of a catalog of goods, works, services to meet state and municipal needs when purchasing from a single supplier» // ATP «Consultant Plus».
4. Decision of the Office of the Federal Antimonopoly Sernce for the Samara Region dated 06/06/2022 on the complaint of APEX LLC // URL : https://zakupki.gov.ru/epz/complaint/search/search_eis.html?searchString=0142200001322010691 &strictEqual=on&fz94=on&cancelled=on&considered=on®arded=on
