CC BY
91
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В ПЕРВЫЙ ГОД СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ (ОКТЯБРЬ 1917Г.-ОКТЯБРЬ 1918Г.)
Биюшкина Н.И., к.ю.н., доцент
ННГУ им. Н.И. Лобачевского
Скаридова И.В., руководитель юридической группы ГУ-Управление Пенсионного фонда РФ в Ленинском районе г.Н.Новгорода
ННГУ им. Н.И. Лобачевского Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Статья «Проблемы правового регулирования пенсионного обеспечения в первый год советской власти» посвящена раскрытию процесса становления системы пенсионного обеспечения в сложный для Российского государства переходный период. В предлагаемой для публикации работе подробно рассматривается эволюция законодательного закрепления революционных лозунгов партии, пришедшей к власти, расставлены акценты на некоторых особенностях этого процесса. Кроме того, приводятся мнения и взгляды выдающихся юристов, занимавшихся исследованиями в этой области.
Вопросы обеспечения нетрудоспособных граждан неизбежно встают на определенном этапе развития каждого государства. Борьба за достойное существование после потери трудоспособности рабочего стала одним из ключевых политических лозунгов партии большевиков в борьбе за власть.
Основные принципы советского пенсионного обеспечения были провозглашены деятелями Российской социал-демократической партии (РСДРП) задолго до октября 1917 года. В январе 1912г. на VI (Пражской) конференции партии большевиков была сформулирована рабочая страховая программа, предусматривавшая введение государственного страхования с достаточно широким перечнем оснований (увечье, болезнь, старость, инвалидность, потеря кормильца) и субъектов (все лица наемного труда, члены их семьи). Объектом пенсионного обеспечения признавались денежные средства, предоставленные в возмещение утраченного заработка (источника существования) в полном размере. Источник обеспечения детально не раскрывался, акцент делался лишь на обязательное возложение всех расходов на предпринимателей и государство1. Как указывал исследователь В.В. Ка-
1 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч., т.21, С. 146
раваев, «пражская конференция призвала рабочий класс России к протесту против издания закона»2.
Советская система пенсионного законодательства начинала складываться не на пустом месте: по состоянию на октябрь 1917г. в России уже существовало пенсионное законодательство, которое было довольно сложным и разнообразным.
Действовали многочисленные кодификационные акты о пенсиях государственных служащих (Устав о пенсиях и единовременных пособиях, а также особые уставы по различным ведомствам3). Основным условием назначения пенсии являлось наличие выслуги: от 25 до 35 лет.
Пенсионное обеспечение рабочих и членов их семей было на тот момент одним из наиболее острых социальных вопросов. Оно осуществлялось в форме социального страхования по ряду оснований:
1) наступление инвалидности вследствие производственной травмы;
2) потеря кормильца, при условии, что смерть наступила вследствие несчастного случая на производстве, а также исходя из следующих источников:
1) штрафные капиталы;
2) общества взаимопомощи;
3) горнозаводские товарищества;
4) страховые товарищества (страховые кассы) на предприятиях4.
Таким образом, Пражская рабочая страховая программа явилась значительным шагом вперед в отношении круга субъектов социального страхования, источников его финансирования, правообразующих юридических фактов, по сравнению с действовавшим на тот момент имперским законодательством.
На октябрь 1917г. в области пенсионного обеспечения рабочих от несчастных случаев действовали: Закон «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» от 2 июня 1903г., Закон «О страховании от несчастных случаев» от 23 июня 1912г. По подсчетам министерства торговли и промышленности число рабочих, подлежащих страхованию по этим законам, составляло лишь 2,5 млн человек, тогда как по последней переписи 1897г. число всех наемных рабочих в России составляло
2 Караваев В.В. Законодательство о страховании рабочих в царской России (диссертация на соискание степени к.ю.н.,), ВИЮН, 1948. С.1
3 Свод законов Российской империи. Т. III «Свод уставов о службе гражданской», ч.2, изд. 1896г. по прод. 1912, 1913, 1914гг.
4 Подробнее: Караваев В.В. Законодательство о страховании
рабочих в царской России (диссертация на соискание степе-
ни к.ю.н.,), ВИЮН, 1948. Глава 1
13 млн человек5. Как отмечает автор многочисленных трудов по исследуемой тематике Б. Любимов, «от такой «скромности» царского правительства пострадали строительные, сельскохозяйственные, торговые, домашние и другие рабочие и служащие, которые по-прежнему предоставлены были самим себе»6. Социальное страхование распространялось лишь на рабочих крупных предприятий, поскольку они были наиболее опасными в плане забастовок и революционных взрывов.
Для осуществления страхования от несчастных случаев организовывались страховые товарищества (кассы), участниками которых являлись владельцы предприятий. Закон 23 июня 1912г. впервые возложил бремя пополнения страхового товарищества (кассы) на работодателей. Действия страховых товариществ (касс) координировались губернскими страховыми присутствиями и Страховым Советом в Петербурге. Таким образом, на октябрь 1917г. в России существовал механизм действия социального страхования. При этом следует отметить, что в дореволюционный период (до октября 1917г.) пенсионные правоотношения носили дифференцированный характер. В отношении пенсий государственных служащих мы можем сделать вывод о наличии публично-правовых отношений (обязанный субъект - государство), в то время как пенсионные отношения, возникающие из несчастных случаев, носили характер частноправовых (обязанный субъект - предприниматель).
Реформы царского правительства в области пенсионного обеспечения в итоге привели лишь к усилению социальных противоречий. Основная масса рабочих осталась незастрахованной на случай потери трудоспособности, становление страховых товариществ встречало серьезное сопротивление со стороны владельцев предприятий, рабочие были отстранены от управления делом социального страхования. В результате с начала XX века страховая кампания приобрела определенно «классовый характер». Страховые лозунги тесно связывались с общими стремлениями рабочего класса, с его «неурезанными политическими требованиями (так на подцензурном языке назывались большевистские требования)»7.
Поскольку будущую советскую страну большевики представляли государством рабочего класса, система пенсионного обеспечения строилась в первую очередь для советских рабочих и служащих. Вопрос о пенсиях для крестьянского населения, несмотря на громкие лозунги о союзе пролетариата и крестьянства, долгое время не выходил
5 Данский Б.Г. Страхование рабочих. Существенные черты новых страховых законов 1912г. С. 9
6 Любимов Б. Социальное страхование в прошлом и настоящем. «Вопросы труда», М., 1925. С.48
7 Данский Б.Г. Дореволюционная страховая кампания. М., 1923. Вып. 1. С.109
за рамки газетной полемики, закон же был принят почти полвека спустя8.
После прихода к власти партия большевиков приступает к нормативному закреплению принципов социального обеспечения на общегосударственном уровне. 30 октября 1917г. было опубликовано «Правительственное сообщение о социальном страховании», в котором говорилось о начале работы по изданию декретов о полном социальном страховании на основе рабочих страховых лозун-гов9.
Первые законодательные акты советской власти в области пенсионного обеспечения были направлены на изменение действовавших на тот момент пенсионных правоотношений. С 1 января 1917г. все пенсии рабочих по несчастным случаям были увеличены на 100%. Одновременно советское правительство уменьшает чрезмерно высокие пенсии царских служащих в целях экономии государственной казны. Постановлением СНК «О размерах вознаграждения народных комиссаров, высших служащих и чиновников» от 23 ноября 1917г. Министерству финансов10 было поручено «немедленно изучить сметы и урезать все непомерные жалования и пенсии»11. Позднее, Постановлением СНК от 26 апреля 1918г. «О порядке выплаты жалованья служащим правительственных учреждений» было решено прекратить производство пенсий на службе сверх содержания, независимо от основания назначения их12.
В отчете Народного комиссариата социального обеспечения за период с марта по июнь 1918г. были даны следующие указания: «Пенсии назначаются лишь потерявшим трудоспособность и не имеющим средств к существованию. Этим путем бывшие генералы, фавориты и прочие отстранены от кормления из государственного сундука»13.
Таким образом, в отсутствие законодательного акта основная масса пенсий, назначенных при царской власти, фактически была прекращена. Круг субъектов пенсионного обеспечения сужается до лиц, занимающихся наемным трудом, меняются источники финансирования пенсионных выплат. Для данного периода времени характерным было
8 Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов, принят Верховным Советом СССР 15 июля 1964г.
9 Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. Отдел I. 1.12.1917г., №1, ст.17
10 26 октября (8 ноября) 1917г. было образовано советское правительство, которое стало именоваться Совет Народных Комиссаров. В его состав входили народные комиссариаты. Однако в приведенном постановлении, видимо ошибочно, применяется наименование, свойственное периоду до октября 1917г. - министерство финансов.
11 Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. Отдел I. 8.12.1917г., №3, ст.46
12 Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. Отдел I. 27 (14).05.1918г., №37, ст.489
13 Астрахан Е. Развитие законодательства о пенсиях рабочим
и служащим. М., 1971. СС. 14-15
то, что не законы делали практику регулирования отношений, а наоборот, практика творила свои, зачастую неписаные законы. При этом очень ярко был выражен классовый подход к регулированию пенсионного обеспечения: пенсии рабочих растут, пенсии бывших служащих царской России уменьшаются и постепенно сходят на нет.
Государство выделяет новый круг субъектов пенсионного обеспечения: рабочие; советские служащие, в том числе бюджетной сферы (медицинские работники, работники просвещения, научные работники); военнослужащие.
Вновь создаваемая советская система пенсионного обеспечения не претерпела поначалу никаких кардинальных изменений, за исключением порядка формирования и управления страховым делом. С царского времени продолжала действовать система социального страхования, т.е. выплата пенсии осуществлялась из средств страховой кассы (или страхового товарищества) предприятия. Поменялся порядок формирования кассы - бремя ее пополнения переходит с рабочих на предпринимателей. Таким образом, по сути обязанным субъектом в пенсионном правоотношении с рабочими становится работодатель.
Нередкими были конфликты предпринимателей с рабочими по поводу управления делами страховых касс. Так, в результате неподчинения правления Петроградского окружного страхового товарищества комиссарам советской власти Декретом СНК 20 января 1918г. все имущество товарищества было национализировано, все дела, включая назначение, выдачу пенсий и пособий, были переданы Петроградской больничной кассе14.
Таким образом, в новых социальноэкономических и политико-правовых условиях пенсионное правоотношение кардинально меняется с точки зрения правового положения его субъектов. Рабочий класс становится обязывающим субъектом, в то время как предприниматели с позиций большевистской диктатуры - субъектом обязанным. По мере развития процесса национализации предприятий в первый год советской власти15 пенсионные правоотношения, возникающие в связи с несчастными случаями на производстве, преобразуются из частноправовых в публичные, государство занимает на место работодателя.
Система органов управления социальным обеспечением остается прежней: отдельными
декретами образуются Страховой Совет и страховые присутствия на местах (аналогичные организации были созданы во исполнение царского закона 23 июня 1912г.).
14 Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. Отдел 1.26.01.1918г., №18, ст.263
15 Цифровые показатели национализации предприятий в период с 15 ноября 1917г. по 6 марта 1918г.см.: Баевский Д.А. Рабочий класс в первые годы советской власти (19171921гг.). М., 1974. С.45
Основным юридическим фактом, порождающим пенсионное правоотношение между работником и предпринимателем посредством страховой кассы, являлся несчастный случай на производстве, в результате которого работник полностью или частично лишался трудоспособности. О других основаниях, таких как наступление определенного возраста, потеря трудоспособности в результате повреждения вне производства, не упоминалось. Таким образом, перечень оснований пенсионного обеспечения ничуть не расширяется по сравнению с имперским, несмотря на дореволюционные страховые лозунги партии.
Отличительной чертой регулирования пенсионного обеспечения рабочих этого периода являлось то, что оно осуществлялось нормами, принятыми еще царским правительством - Законом 1912г. о страховании от несчастных случаев. Самостоятельный нормативно-правового акт, регулирующий данные правоотношения, отсутствовал.
Вопросу использования социалистическим государством дореволюционного законодательства посвящена статья исследователя Шебанова А.Ф., в которой мотивируется вывод о том, что марксистская теория допускает возможность использования социалистическим правом дореволюционных правовых форм16.Недостатки страхования от несчастных случаев по закону 23 июня 1912г. большевики критиковали в периодической печати неоднократно, набирая политические очки. Придя же к власти, советское правительство ограничивается лишь вынесением рекомендаций по организации работы по страхованию от несчастных случаев.
В официальном издании Наркомтруда давалось объяснение сложившейся ситуации: «Страхование от несчастных случаев по закону 23 июня 1912г. было поставлено гораздо лучше страхования на случай болезни; то обстоятельство, что этот закон не находится в таком резком противоречии с рабочей страховой программой и послужило поводом к тому, что новый декрет не был издан в спешном порядке»17. Одновременно предлагались изменения в существующий Закон 23 июня 1912г., которые были закреплены в циркулярном распоряжении Наркомтруда от 6 августа 1918г. «Об организации и порядке работы по страхованию от несчастных случаев»18 и фактически повторяли Пражскую рабочую страховую программу.
Царские законы формально продолжали существовать. Конечно, практика страховых касс изменила их действие, писали даже, что они «фактически превратились в пустую бумажку, с которой
16 Шебанов А.Ф. Об использовании социалистическим государством дореволюционного законодательства//Труды Университета Дружбы Народов им. Патриса Лумумбы, Т.ХХ, 1967. С. 21
17 Бюллетень Отдела Социального Страхования и Охраны Труда при НКТ, 1918, №1. С. 15
18 Там же. СС. 36-38
никто из местных страховых работников не считался»19. И все же парадокс этого времени налицо: отрицая все, что имело отношение к царскому режиму, советское правительство при этом сохраняет действие царских страховых законов, не расширяет перечень оснований пенсионного обеспечения, органы социального страхования остаются прежними.
В первый год советской власти начинается реформирование системы пенсионного обеспечения согласно Пражской рабочей страховой программе, принятой в 1912г., однако не все удается провести в намеченном русле. Становление советского законодательства о пенсионном обеспечении проходило достаточно специфично. Тяжелая экономическая обстановка в стране резко контрастировала с декретами советского правительства о пенсионном обеспечении20. Приведение законодательства о труде и социальном обеспечении в систему начинается в конце 1918г. (принимаются Положение о социальном обеспечении трудящихся, Кодекс законов о труде).
Таким образом, подробное изучение исследуемого периода убедительно доказывает, что пенсионное обеспечение характеризуется как общими с предыдущим имперским этапом развития, так и рядом особенных, т.е. отличительных черт, свойственных новому советскому времени. К общим мы относим систему органов, осуществляющих пенсионное обеспечение и контроль за ним, ряд правообразующих оснований пенсионного обеспечения (несчастный случай на производстве, потеря кормильца в результате такого несчастного случая), продолжение действия царского закона 23 июня 1912г. «О страховании от несчастных случаев». В числе особенностей, безусловно, следует выделить расширение круга субъектов пенсионного обеспечения по классовому принципу, изменение источника его финансирования (взносы предпринимателей), переход управления страховыми кассами к рабочим.
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
19 Вишневецкий А. Развитие законодательства о социальном страховании в России. Изд. 2-е, М. «Вопросы труда», 1925., с.57
20 В первые годы советской власти закрывалось множество предприятий, рабочие нищали. Постановлением Наркомтру-да от 22 февраля 1918г. было установлено, что при закрытии предприятий вознаграждение за долголетие службы в виде пенсии выдается, при условии отсутствия других доходов, работникам, проработавшим не менее 5 лет на данном предприятии и являющимся инвалидами. Но за счет каких средств должны были выплачиваться эти пенсии, если предприятие закрыто, остается вопросом.
