CC BY
194
П.М. Курдюк, М.А. Егупова
Проблемы правового регулирования молодежной политики
в российской федерации
Целостная и последовательная государственная молодежная политика является важнейшим фактором устойчивого развития страны и общества, роста благосостояния ее граждан и совершенствования общественных отношений.
В Стратегии государственной молодежной политики до 2016 года [1] государственная молодежная политика определена как система формирования приоритетов и мер, направленных на создание условий и возможностей для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи, развития ее потенциала в интересах России и, следовательно, на социально-экономическое и культурное развитие страны, обеспечение ее конкурентоспособности и укрепление национальной безопасности. Одной из задач при достижении указанной цели является создание необходимой, достаточной, актуальной и непротиворечивой нормативно-правовой базы.
Чтобы определить потребности в правовом регулировании и вектор развития законодательства в области молодежной политики, необходимо проанализировать действующую нормативную базу в этой области.
Российская Федерация, взявшая на себя обязательства по исполнению норм международного права, формирует внутригосударственную систему законодательства путем включения в нее общепризнанных принципов и норм международного права. Базовыми при формировании системы нормативных правовых актов в области молодежной политики являются закрепляющие права и свободы человека универсальные международные акты, к числу которых относятся: Всеобщая декларация прав человека 1948 года; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966); Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950); Европейская социальная хартия (Турин, 18 октября 1961 года), которая легла в основу законодательных реформ в области семьи, защиты молодых рабочих, прав профсоюзов, социального страхования; Европейская культурная конвенция (Париж, 19 декабря 1954 года), являющаяся базисом для межправительственного сотрудничества в сфере образования, культуры, спорта и молодежной политики.
На международном уровне принимаются и специальные акты о молодежи и молодежной политике. Так, пересмотренная Европейская хартия об участии молодежи в общественной жизни на местном и региональном уровнях (21 мая 2003 года) определяет основные направления деятельности на местном уровне по привлечению молодежи к местному самоуправлению; Резолюция о занятости молодежи, принятая Международной организацией труда (Женева, 16 июня 1998 года), содержит призыв к государствам - членам МОТ проводить сбалансированную стратегию экономического роста, принять меры, имеющие целью приспособить профессиональные подготовку и ориентацию к требованиям рынка труда, с тем, чтобы облегчить молодежи переход от школы к трудовой деятельности и приобретение общих и применимых на разных производствах навыков, служащих основой для трудоустройства и обучения в течение всей трудовой жизни. Актуальны также Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 9 ноября 1981 года № 36/17 «Каналы связи между Организацией Объединенных Наций и молодежью и молодежными организациями», рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 года «Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила)», Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 45/112 от 14 декабря 1990 года «Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эрриатские руководящие принципы)».
Важную роль играют международные соглашения о сотрудничестве в области молодежной политики. В качестве примеров межгосударственного регулирования вопросов молодежной политики можно назвать: Соглашение государств - участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве в сфере работы с молодежью (Москва, 25 ноября 2005 года); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Германия в области молодежного сотрудничества (Шлезвиг, 21 декабря 2004 го-да); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о молодежном сотрудничестве (Москва, 9 апреля 1996 года) и мн. др. Такие соглашения способствуют проведению на взаимной основе мероприятий, направленных на активизацию и расширение международных молодежных обменов, преследуют цель развития всесторонних связей и дружеских отношений между молодежью различных государств.
Внутригосударственная система законодательства в области молодежной политики включает три уровня правового регулирования: федеральный, региональный и муниципальный.
В системе федеральных нормативных правовых актов отсутствуют комплексные акты о молодежи и молодежной политике. Достаточно подробно регламентированы права и свободы несовершеннолетних. В частности, Гражданский кодекс РФ определяет права и обязанности несовершеннолетнего как субъекта гражданских правоотношений; Семейный кодекс РФ устанавливает гарантии нормального развития и воспитания несовершеннолетних, формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей; Трудовой кодекс РФ содержит нормы, касающиеся особенностей трудоустройства, регулирования труда несовершеннолетних, дополнительные гарантии несовершеннолетним и т.д. Однако несовершеннолетние - это только часть молодежи в возрасте от 14 до 18 лет. Что же касается молодых людей в возрасте от 18 до 30 лет, то они оказываются практически за рамками правового регулирования и подпадают под действие лишь отдельных специальных законов. В качестве примера регулирования отдельных общественных отношений в области молодежной политики можно отметить Федеральный закон от 28 июня 1995 года № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» [2], который определяет меры, принимаемые органами государственной власти РФ, направленные на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, а также в целях охраны и защиты их прав.
8 мая 2007 года депутатами Государственной Ду-мы РФ - А.М. Буратаевой, В.В. Рязанским, И.И. Гильмутдиновым, В.В. Гребенниковым, В.Е. Оськиной, К.Ж. Давлетовой, Е.Е. Блохиным, В.П. Войтенко, В.А. Дубовиком, М.В. Баржановой, В.Н. Ивановой, Л.В. Пепеляевой, В.А. Третьяком, В.Д. Горюновым - и членами Совета Федерации - М.Г. Кавджарадзе, А.А. Турчаком - внесен проект федерального закона № 428343-4 «О государственной молодежной политике в Российской Федерации». В законопроекте предлагается на федеральном уровне урегулировать общественные отношения, сложившиеся в процессе реализации государственной молодежной политики между органами государственной власти и местного самоуправления, различными молодежными совещательными структурами, молодежными общественными объединениями, иными юридическими и физическими лицами, восполняя пробел в сфере молодежной политики, который существует в течение последних 16 лет, т.к. все общественные отношения, связанные с данной сферой, в настоящее время опираются на постановление Верховного Совета Российской Федерации № 5090-1 «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации», которое было принято еще в 1993 году [3]. В законопроекте сформулированы основные задачи. Это закрепление ключевых понятий государственной молодежной политики; формирование основ правового регулирования в сфере государственной молодежной политики Российской Федерации; установление субъектов осуществления государственной молодежной политики; разграничение компетенций и полномочий в сфере государственной молодежной политики между федеральными, региональными и муниципальными органами государственной власти; определение основных принципов и приоритетных направлений государственной молодежной политики; формирование мер и механизмов реализации государственной молодежной политики.
Проект закона вызвал много нареканий. В частности, отмечается рамочный характер законопроекта, отсутствие норм, прописывающих механизм сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам молодежной политики, ничего не говорится о мерах социальной поддержки студентов и молодежи. Очень мало внимания уделено сельской молодежи, которая, пожалуй, больше других нуждается в поддержке [4].
В сентябре 2007 года на заседании Совета Государственной Думы Федерального Собрания РФ поручено Комитету Государственной Думы по физической культуре, спорту и делам молодежи с учетом отзывов, предложений и замечаний, поступивших из комитетов, комиссий Государственной Думы, депутатских объединений в Государственной Думе, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, подготовить проект федерального закона «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» к рассмотрению Государственной Думой в период осенней сессии 2007 года (октябрь) [5]. Однако в течение двух лет, прошедших с момента внесения законопроекта в Государственную Думу, проект не был принят даже в первом чтении в нарушение сроков, установленных постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 107) [6].
Несмотря на то, что молодежь в значительной своей части обладает тем уровнем мобильности, интеллектуальной активности и здоровья, которая выгодно отличает ее от других групп населения, нормативно-правовое регулирование молодежной политики осуществляется в основном на подзаконном уровне. К числу указанных актов можно отнести: Указ Президента РФ от 18 сентября
2008 года № 1383 «О проведении в Российской Федерации Го-да молодежи»; Указ Президента РФ от 16 мая 1996 года № 727 «О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи» [7], регулирующий вопросы, связанные с оказанием государственной поддержки общественным объединениям, ведущим работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи; Указ Президента РФ от 6 апреля 2006 года № 325 «О мерах государственной поддержки талантливой молодежи» [8], определяющий порядок выплаты и размер премий для поддержки талантливой молодежи в возрасте от 14 до 25 лет; Указ Президента РФ от 12 апреля 1993 года № 443 «О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования» [9], принятый в целях сохранения и развития интеллектуального потенциала Российской Федерации и усиления государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования и др.
Статья 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в число полномочий Правительства Российской Федерации в социальной сфере включает меры по реализации молодежной политики. Осуществляя указанные полномочия, Правительство РФ приняло постановление Правительства РФ от 3 апреля 1996 года № 387 «О дополнительных мерах поддержки молодежи в Российской Федерации» [10], постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 года № 551 «О военно-патриотических молодежных и детских объединениях» [11], определяющее основные задачи военно-патриотического объединения, к числу которых отнесены: участие в реализации государственной политики в области военно-патриотического и гражданского воспитания детей и молодежи; воспитание чувства патриотизма, формирование у подрастающего поколения верности родине, готовности к служению отечеству и его вооруженной защите; изучение истории и культуры отечества и родного края; участие в подготовке и проведении мероприятий по увековечению памяти защитников отечества; передача и развитие лучших традиций российского воинства; противодействие проявлениям политического и религиозного экстремизма в молодежной среде; физическое развитие молодежи и детей, формирование здорового образа жизни; участие в подготовке граждан к военной службе и др.
Отдельные вопросы, касающиеся сферы молодежной политики, урегулированы ведомственными актами, в том числе приказом Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации от 23 декабря 2008 года № 72 «Об утверждении Концепции развития кадрового потенциала молодежной политики в Российской Федерации», Методическими рекомендациями Департамента молодежной политики и общественных связей Минспорттуризма России по обеспечению занятости молодежи в рамках реализации антикризисных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда, от 20 апреля 2009 года № 332/05.
Особую роль в отсутствие федерального закона о молодежи и молодежной политике играют федеральные программы о молодежи. Так, Федеральная целевая программа «Культура России (20062010 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2005 года № 740 [12], в числе прочих в качестве цели провозглашает сохранение и развитие системы художественного образования, поддержку молодых дарований; Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 года № 51-ФЗ [13], определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации.
Вызывает обеспокоенность тот факт, что действие программ, принятых на определенный срок, который к настоящему моменту истек, не возобновится. В частности, Федеральная программа «Молодежь России (2001-2005 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 года № 1015, в настоящее время не действует, а Федеральная целевая программа «Молодежь России на 2006-2010 годы» была отклонена Правительством РФ.
На региональном уровне ситуация несколько иная. В субъектах РФ принимаются как специальные акты о молодежи, так и законы по отдельным вопросам в области молодежной политики. Так, в Краснодарском крае действуют специальный закон Краснодарского края от 4 марта 1998 года № 123-КЗ «О государственной молодежной политике в Краснодарском крае» [14], закон Краснодарского края от 8 февраля 2000 года № 231-КЗ «О квотировании рабочих мест в Краснодарском крае» [15], закрепившие норму о введении квотирования рабочих мест для молодежи (несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые).
В субъектах Федерации на основе федеральных целевых программ принимаются и реализуются региональные программы. В Краснодарском крае действуют краевая комплексная программа реализации государственной молодежной политики в Краснодарском крае «Молодежь Кубани» на 2008-2010 го-ды, утвержденная законом Краснодарского края от 11 февраля 2008 года № 1394-КЗ [16]; краевая целевая программа «Жилище» на 2009-2010 годы, утвержденная законом Краснодарского края от 29 декабря 2008 года № 1665-КЗ, предусматривающая финансирование мероприятий по
обеспечению жильем малоимущих граждан, выполнению государственных обязательств по обеспечению жильем граждан отдельных категорий и мероприятий по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению жильем гражданам отдельных категорий, определенных законодательством Российской Федерации и законодательством Краснодарского края, в пределах установленных социальных стандартов.
Основная проблема правового регулирования молодежной политики на региональном уровне связана с отсутствием законодательного регулирования молодежной политики на федеральном уровне. Как показывает практика, региональное законодательство не способно урегулировать весь комплекс мер в данной области, в силу чего необходимость принятия федерального закона о молодежи безусловна. Сейчас отсутствует четкое закрепление понятия «молодежь», в различных регионах даже возрастные рамки молодого гражданина регулируются по-разному. К примеру, в Санкт-Петербурге молодым считается человек в возрасте от 14 до 25 лет, а в Приморском крае - от 14 до 30 лет. Отсутствие понятийного аппарата до настоящего времени не дает возможности внести соответствующие изменения в законы Российской Федерации. «Мы фактически занимаемся правовой эквилибристикой с этими законами, представляем в Правовое управление Государственной Думы все новые и новые проекты законов по наделению органов местного самоуправления полномочиями в области молодежной политики, но каждый раз Правовое управление не согласовывает эти проекты, в связи с чем приходится выдумывать новые и новые термины. Так, мы не можем использовать термин "молодежная политика", он не закреплен в законодательстве, термин "молодежь" тоже не может быть применен при написании закона» [17]. Отсутствие определений в федеральном законодательстве понятий «молодежь», «молодые граждане», «работа с молодежью», «государственная молодежная политика» и др. создает значительные трудности в осуществлении Правительством Российской Федерации полномочий по реализации молодежной политики, а государственными органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления - полномочий по реализации программ и мероприятий по работе с молодежью.
Органы местного самоуправления осуществляют нормативное регулирование вопросов, касающихся прав молодежи, в рамках полномочий, определенных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В целях эффективной реализации указанного Федерального закона Минспорттуризм России разработал и направил субъектам РФ методические рекомендации по организации работы органов местного самоуправления в решении вопросов организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью от 1 ноября 2008 года № 1-10/2186.
На основе анализа действующей системы нормативных правовых актов в области молодежной политики можно сделать вывод о существовании некоторых проблем нормативного правового регулирования.
Так, за последние шестнадцать лет не принято ни одного федерального закона о молодежи; до сих пор действует постановление Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1993 года № 5090-1 «Об основных направлениях молодежной политики». Позиция органов государственной власти по этому вопросу сводится к тому, что «молодежная политика государства не может исчерпываться одним всеобъемлющим "законом о молодежи" или некой универсальной стратегией, единой на все времена. Она формируется с учетом конкретного исторического этапа развития государства и общества, а также, что немаловажно, специфики государственного устройства» [18]. Однако не вызывает сомнения необходимость принятия комплексного федерального закона о молодежи, направленного на регулирование вопросов, касающихся удовлетворения потребностей молодежи, выстраивающего технологию оказания услуг центральной фигуре закона - молодому человеку. Этот закон должен характеризоваться отсутствием абстрактных и декларативных норм, в силу того, что проблемы, с которыми сталкиваются молодые люди в жизни, - трудоустройства, получения образования, жилищные проблемы - требуют совершенно конкретных путей разрешения.
Представляется необходимым в федеральный закон о молодежи включить нормы, регулирующие вопросы, затрагивающие интересы отдельных категорий молодых людей, в частности, определить меры социальной поддержки студентов, установить дополнительные гарантии занятости сельской молодежи, прописать порядок реализации важнейших социальных прав молодыми людьми с ограниченными возможностями здоровья.
Не вызывает сомнения также необходимость разработки целевых программ, касающихся молодежи, реализация которых в настоящее время приостановлена. В первую очередь речь идет о федеральной целевой программе «Молодежь России», т.к. в конечном счете создание целостной и непротиворечивой системы нормативных правовых актов в области молодежной политики -обязанность государства.
Литература
1. Стратегия государственной молодежной политики до 2016 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2006 года № 1760-р // СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. III). Ст. 5622.
2. Федеральный закон от 28 июня 1995 года № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» // СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2503.
3. Постановление Верховного Совета Российской Федерации № 5090-1 «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации», которое было принято еще в 1993 году // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 25. Ст. 903.
4. Российская газета. Средняя Волга: Саратов. 2007. 3 апреля.
5. Проект федерального закона «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» к рассмотрению Государственной Думой в период осенней сессии 2007 года (октябрь) // Выписка из протокола от 10 сентября 2007 года № 262 заседания Совета Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
6. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 107) // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
7. Указ Президента РФ от 16 мая 1996 года № 727 «О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи» // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2470.
8. Указ Президента РФ от 6 апреля 2006 года № 325 «О мерах государственной поддержки талантливой молодежи» // СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1583.
9. Указ Президента РФ от 12 апреля 1993 года № 443 «О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования» // САПП РФ. 1993. № 16. Ст. 1341.
10. Постановление Правительства РФ от 3 апреля 1996 года № 387 «О дополнительных мерах поддержки молодежи в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1627.
11. Постановление Правительства РФ от 24 ию-ля 2000 года № 551 «О военно-патриотических молодежных и детских объединениях» // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3292.
12. Федеральная целевая программа «Культура России (2006-2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2005 года № 740 // СЗ РФ. 2005. № 51. Ст. 5528.
13. Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 года № 51-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639.
14. Закон Краснодарского края от 4 марта 1998 года № 123-КЗ «О государственной молодежной политике в Краснодарском крае» // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 1998. № 27.
15. Закон Краснодарского края от 8 февраля 2000 года № 231-КЗ «О квотировании рабочих мест в Краснодарском крае» // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2000. № 13.
16. Программа реализации государственной молодежной политики в Краснодарском крае «Молодежь Кубани» на 2008-2010 годы, утвержденная законом Краснодарского края от 11 февраля 2008 года № 1394-КЗ // Кубанские новости. 2008. 14 февраля.
17. Буратаева А. Заседание Межведомственной комиссии по молодежной политике 29 июня 2005 года // http://www.mparlament.ru/news/060705-3.htm
18. Материалы пресс-службы Совета Федерации Федерального Собрания РФ // http://council.gov.ru/inf__ps/senators/2004/35/item 161.html
