CC BY
21DOI 10.47643/1815-1329_2022_12_91 УДК 34.01 :[340.132+342.518]
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНТИТУТА «НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ» PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF THE INSTITUTE «REGULATORY LEGAL ACTS OF FEDERAL EXECUTIVE BODIES»
ЛУБЕННИКОВА Светлана Александровна,
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин института истории и права ФГБОУ ВО «Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катанова». 655017, Республика Хакасия, г. Абакан, проспект Ленина, 90. E-mail: luben_wa@mail.ru;
LUBENNIKOVA Svetlana Alexandrovna,
Candidate of Legal Sciences, associate professor
Associate Professor, Department of State-Legal Disciplines, Institute of History and Law, FSBEI HE «Khakass State University named after N. F. Katanova». 655017, Republic of Khakassia, Abakan, Lenin Avenue, 90. E-mail: luben_wa@mail.ru
Краткая аннотация: В статье анализируются существующие подходы к понятию, признакам нормативного правового акта федеральных органов исполнительных власти. Рассматриваются виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Обосновывается необходимость комплексного законодательного регулирования нормативных правовых актов: понятия, признаков, видов.
Abstract: The article analyzes the existing approaches to the concept, signs of a regulatory legal act of federal executive bodies. Types of regulatory legal acts of federal executive bodies are considered. The need for comprehensive legislative regulation of regulatory legal acts is justified: concepts, signs, types.
Ключевые слова: нормативные правовые акты, федеральные органы исполнительной власти, государственная регистрация, оспаривание, суд.
Keywords: regulatory legal acts, federal executive bodies, state registration, challenge, court.
Для цитирования: Лубенникова С.А. Проблемы правового регулирования института «нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти» //Аграрное и земельное право. 2022. № 12(216). С. 91-93. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_12_91.
For citation: Lubennikova S.A. Problems of legal regulation of the Institute "Regulatory legal acts of federal executive bodies" // Agrarian and Land Law. 2022. No. 12(216). pp. 91-93. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_12_91.
Статья поступила в редакцию: 15.12.2022
Нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти (далее НПА) являются главным инструментов в регулировании общественных отношений. Это форма государственного управления, через них государство выражает свою волю. Понятие, признаки НПА достаточно хорошо освещены в теории права, в основном, они схожи. Но правовая доктрина для правой системы России не является источником права. Казалось бы, при такой хорошей изученности вопроса, на уровне нормативно-правового регулирования, не все так благополучно и не существует определенной стройной концепции под названием «Нормативный правовой акт». Хотя теоретики давно говорят о том, что возникла необходимость в принятии единого федерального закона, где все вопросы, связанные с НПА, будут освещены. Действующее законодательство не раскрывает понятие и признаки НПА, хотя оперирует понятием «нормативный правовой акт». Это негативно сказывается на право-понимание в условиях увеличения массива нормативных правовых актов. Единообразное понимание этих вопросов должностными лицами публичных органов власти повысит эффективность государственного управления. Тем более, в теории государственного управления требуется применять единообразные технологии и подходы, принципы, должны быть единые методики, в том числе и в отношении главного инструмента управления - НПА.
В 2000- х годах активно обсуждался проект федерального закона о НПА. В 2004 году проект Федерального закона № 96700088-2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации» отклонили и новые проекты не были представлены. В проекте Федерального закона № 96700088-2 [5] фиксировалось понятие НПА, данное наукой, была представлена иерархия НПА, виды НПА. В странах СНГ подобные НПА приняты и действуют уже более 10 лет. Что самое интересное, регионы опережают Российскую Федерацию, принимая собственные законы о НПА.
Если обратиться к истории вопроса, то признаки НПА были уже сформулированы в Постановлении Государственной Думы РФ 1996 года [1], Постановлении Пленума Верховного Суда РФ 2007 года, 2018 года, Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ 2013 года [10].
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 (утратило юридическую силу) [11] и Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 [12] дают одинаковую характеристику признакам нормативных правовых актов, но определение не формулируют.
Это следующие признаки: «издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений». В Постановлении 2018 года перечень видов субъектов, имеющих право издавать НПА шире, включаются НПА иных органов и уполномоченных организаций. В связи с этим, понятие НПА расширяется, так
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2022. № 12(216)
как не только органы публичной власти уполномочены издавать НПА. Также в Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ указывается на последствия признания судом НПА недействующим - это исключить его из системы правового регулирования в полном объеме или частично.
Выработанные судебной практикой определения используются длительно, являются апробированными, рекомендуются к использованию судам, так и органам публичной власти. Но судебная практика, также не является источником права, необходим ФЗ о НПА.
В проекте Федерального закона № 96700088-2 «О НПА РФ» предлагалось также определение, обзорно проект был рассмотрен в статье Бошно С.В. Это определение было подвергнуто критики из-за его не завершенности и Бошно С.В. предложила: «НПА - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме органом государственной власти, местного самоуправления или их должностным лицом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, введение в действие, прекращение или приостановление действия общеобязательных предписаний, распространяющихся на неопределенный круг лиц, рассчитанных на многократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений» [8, С. 15]. Но в этом определении не учтен субъект, не относящийся к органам публичной власти, который наделен полномочиями по принятию НПА.
Почему суды занимаются формулировкой категорий, которые должны быть введены законодателем? Конечно, это связано и с отсутствием законодательного определения, а основным является - наделение суда полномочиями по проведению судебного контроля за законностью НПА в рамках главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ. У суда возникает необходимость в таком разъяснении, так как при приеме дела в производство, надо действительно убедиться, что проверяемый акт является нормативным, в ином случае будут действовать другие главы КАС по проверки уже правомерности деяний должностных лиц органов публичной власти. Проверка на нормативность оспариваемого НПА проводится на этапе приемки дела в производство и, действительно, выявляют, что акт не является нормативным: по содержанию таковым не является, то есть распространяет свое действие не на неопределенный круг лиц, подлежит однократному применению, не содержит норму права. Можно предположить, что трудности по определению акта как нормативного могут возникнуть только в отношении актов, которые не требуют государственной регистрации Минюстом РФ. По - сути, акты, которые прошли государственную регистрацию Минюстом РФ, такого нарекания не должны вызывать, так как проводится квалифицированная правовая экспертиза, антикоррупционная экспертиза. Основные нарушения по применению Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009, выявленные Минюстом России: акты, которые поступили на государственную регистрацию, не подлежат регистрации; нарушается компетенция субъектов - издавались акты, которые выходили за пределы их компетенции; нарушены процедуры принятия НПА [9, С. 43]. На основании сложившейся практики судов рекомендовано органам публичной власти пользоваться, все-таки, понятием НПА, которое дано в Постановление Пленума ВС РФ № 50.
Процесс принятия НПА федеральных органов законодательной власти (ФЗ, ФКЗ) урегулирован Конституцией РФ, порядок опубликования и вступления в действие определен Указом Президента. Если рассматривать правовое регулирование положений о разработке, принятии, вступление в юридическую силу НПА федеральных органов исполнительной власти (далее - НПА ФОИВ), то здесь, регулирование осуществляется подзаконными нормативными правовыми актами и к основным актам даются дополнительные разъяснения. Существует Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763, Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 (далее Постановление № 1009) [3]. К Постановлению № 1009 даются разъяснения Минюста России в Приказе от 23.04.2020 № 105 [4]. До издания действующего Разъяснения Минюста России действовали Разъяснения, которые были утверждены Приказом Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 [6]. То есть применение норм Постановления № 1009 нуждается в дополнительном разъяснении, и первое разъяснение вышло только спустя 10 лет после принятия Постановления № 1009. Схожесть этих разъяснений в том, что существует настоятельная необходимость в пояснении для ФОИВ понятия и признаков НПА. В первом Разъяснении указывалось, чтобы пользовались понятием сформулированном в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД. Во втором Разъяснении дается ссылка на Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50.
Но эти Разъяснения не снимают вопросов об определении правовой природы нормативных документов - правой или не являющийся таковой. Эти моменты требуют определения, так как, если это НПА, то ФОИВ надо применять Постановление № 1009 при издании правового акта. По названию нормативного акта это также сложно определить, хотя Постановление № 1009 ориентирует на форму вида НПА. Но в Постановлении № 1009 и в Разъяснениях к нему отсутствует раскрытие содержания видов НПА ФОИВ, в каких случаях тот или иной вид принимается, дается только их перечень: постановление, приказ, правило, инструкция, положение. В Положениях о ФОИВ также нет указания на то - какие виды актов должны издавать эти органы. Как показала практика самый распространенный вид по принятию акта - это приказ, что обусловлено историческим развитием правотворчества. Если обратиться к Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 [2], то им установлено, что нормативно-правовое регулирование осуществляется федеральными министерствами, то есть только они могут принимать НПА. Но по факту регулирование может осуществляться и федеральными агентствами, и федеральными службами, если им это полномочие делегируется в Положении о них, что зачастую и закреплено. В НПА можно также встретить формулировки о том, что регулирование может осуществляться соответствующим органом государственной власти, который осуществляет нормативно-правое регулирование этой сферы. А это и есть, согласно Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314, федеральное министерство, но в некоторых случаях, оказывается, что регулирование осуществляется или агентством, или службой. Исследователи подсчитали, что одна треть ведомств выполняют нормативные функции, которые им не свойственны по Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 [9, С. 40].
Соответственно, требует регулирование вопрос о видах НПА ФОИВ, их характеристики, структуре, отличии друг от друга, о субъекте, который принимает тот или иной вид акта, иначе не понятно - для чего введено это видовое многообразие НПА.
Также много вопросов возникает о проведении государственной регистрации НПА внутриведомственного характера, потому что они не
обладают характеристикой - распространение на неопределенный круг лиц, но тем не менее Минюст РФ производит их регистрацию. Этот аспект рассмотрен Аленкиным Н.Е., отмечается, что необходимо отказаться от практики регистрации подобных актов, что снизит расходы бюджета и это не повлияет на их качество, так как существуют иные механизмы государственного контроля [7].
Таким образом, в отношении НПА ФОИВ на уровне подзаконных актов сложилась правовая база регулирования положений о правилах подготовки, государственной регистрации, о порядке опубликования, о порядке вступления в юридическую силу. Хотя вопросы, связанные с признаками нормативности акта, так и не решены на уровне правового регулирования, а только даются ссылки на судебную практику и остаются предметом рассмотрения для суда по правилам главы 22 КАС РФ в порядке оспаривания НПА, и предметом правовой экспертизы Минюста РФ, когда принимается решение о государственной регистрации акта. Конечно, такой подход не совсем верен и надо более четко определить критерии нормативного правового акта на уровне законодательного регулирования, также определить содержание видов НПА ФОИВ.
Библиогра фия:
1. Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации: Постановление ГД ФС РФ от 11.11.1996 № 781 -II ГД // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 49. - Ст. 5506.
2. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Рос. Федерации от 09.03.2004 № 314; в ред. Указа Президента Рос. Федерации от 20.11.2020 № 719 // Рос. газ. - 2004. - 12 март.; Рос. газ - 2020. - 23 ноябр.
3. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Постановление Правительства Рос. Федерации от 13.08.1997 г. № 1009; в ред. Постановления Правительства Рос. Федерации от 02.06.2022 № 1005 // Рос. газ. - 1997. - 21 авг.; http://www.pravo.gov.ru [Официальный интернет-портал правовой информации] (Дата публикации: 02.06.2022).
4. Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Приказ Минюста России от 23.04.2020 № 105 Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru [Официальный интернет-портал правовой информации] (Дата публикации: 27.04.2020).
5. О нормативных правовых актах Российской Федерации: (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 11.11.1996): проект Федерального закона № 96700088-2 // [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.12.2022).
6. Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Приказ Минюста Рос. Федерации от 04.05.2007 № 88 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 14.05.2007 № 9449); в ред. Приказа Минюста Рос. Федерации от 26.05.2009 № 155 (утратило силу) // Рос. газ. - 2007. - 24 мая; Рос. газ. - 2009. - 05 июня.
7. Аленкин, Н.Е. О правовой природе внутриведомственных нормативных документов / Н.Е. Аленкин // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2022. - № 2. - С. 100 - 123.
8. Бошно, С.В. Закон о нормативных правовых актах: прошлое, настоящее и перспективы / С. В. Бошно // Право и современные государства. - 2015. - Выпуск номер 2. - С. 7 - 22.
9. Уманская, В.П. Государственное управление и государственная служба в современной России: монография / В. П. Уманская, Ю.В. Малеванова. -Москва: Норма, 2020. - 176 с.
10. О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Рос. Федерации от 30.07.2013 № 58 (утратило силу) // Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). - 2013. - 06 сент.
11. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: Постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 29.11.2007 № 48 (утратило силу) // Рос. газ. - 2007. - 08 дек. 2007.; Бюллетень Верховного Суда Рос. Федерации. - 2008. - № 1.
12. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами: Постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 25.12.2018 № 50 // Рос. газ. - 2019. - 15 янв.
References:
1. On appeal to the Constitutional Court of the Russian Federation: Resolution of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation of 11.11.1996 No. 781 -II of the State Duma//Sobr. legislation Ros. Federations. - 1996. - № 49. - Art. 5506.
2. On the system and structure of federal executive bodies: Presidential Decree Ros. Federation of 09.03.2004 No. 314; ed. Presidential Decree Ros. Federations from 20.11.2020 No. 719//Ros. gas. - 2004. - March 12.; Grew up. gas - 2020. - November 23.
3. On the approval of the Rules for the preparation of regulatory legal acts of federal executive bodies and their state registration: Resolution of the Government of Ros. Federation of 13.08.1997 No. 1009; ed. Resolution of the Government of Ros. Federations of 02.06.2022 No. 1005//Ros. gas. - 1997. - Aug. 21; http://www.pravo.gov.ru [Official Internet Portal of Legal Information] (Publication Date: 02.06.2022).
4. On the approval of clarifications on the application of the Rules for the preparation of regulatory legal acts of federal executive bodies and their state registration: Order of the Ministry of Justice of Russia dated 23.04.2020 No. 105 Official Internet Portal of Legal Information http://www.pravo.gov.ru [Official Internet Portal of Legal Information] (Publication date: 27.04.2020).
5. On regulatory legal acts of the Russian Federation: (ed., Adopted by the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation in the first reading 11.11.1996): Draft Federal Law No. 96700088-2//[ Electronic Resource]. Access from the ConsultantPlus legal system (date of appeal: 12.12.2022).
6. On the approval of Clarifications on the application of the Rules for the preparation of regulatory legal acts of federal executive bodies and their state registration: Order of the Ministry of Justice Ros. Federation of 04.05.2007 No. 88 (Registered with the Ministry of Justice of the Russian Federation 14.05.2007 No. 9449); ed. Order of the Ministry of Justice Ros. Federation dated 26.05.2009 No. 155 (expired )// Ros. gas. - 2007. - May 24; Grew up. gas. - 2009. - June 05
7. Alenkin, N.E. On the legal nature of internal regulatory documents/N.E. Alenkin//Bulletin of Moscow University. Series 11. Right. - 2022. - № 2. - S. 100123.
8. Boshno, S.V. Law on regulatory legal acts: past, present and prospects/S.V. Boshno//Law and modern states. - 2015. - Issue number 2. - S. 7-22.
9. Umanskaya, V.P. Public administration and public service in modern Russia: monograph/V.P. Umanskaya, Yu.V. Malevanova. - Moscow: Norma, 2020. -
176 s.
10. On some issues arising in judicial practice when arbitration courts consider cases of challenging regulatory legal acts: Resolution of the Plenum of the Supreme Arbitration Court of Ros. Federation No. 58 of 30.07.2013 //Economy and Life (Accounting Appendix). - 2013. - Sept. 06
11. On the practice of consideration by the courts of cases on challenging regulatory legal acts in full or in part: Resolution of the Plenum of the Supreme Court of Ros. Federation of 29.11.2007 No. 48 (expired )//Ros. gas. - 2007. - Dec. 08, 2007; Supreme Court Bulletin Ros. Federations. - 2008. - № 1.
12. On the practice of considering cases by courts on challenging regulatory legal acts and acts containing explanations of legislation and having regulatory properties: Resolution of the Plenum of the Supreme Court of Ros. Federations from 25.12.2018 No. 50//Ros. gas. - 2019. - Jan. 15
