CC BY
304
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗВИТИЯ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ
ОЛЕГ ВИКТОРОВИЧ БЕЛЯВСКИЙ
Российский фонд фундаментальных исследований
119334, Российская Федерация, Москва, Ленинский проспект, д. 32а
E-mail: [email protected]
SPIN-код: 1659-5124
ORCID: 0000-0002-7232-0711
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГРАНТОВОЙ ПОДДЕРЖКИ ФУНДАМЕНТАЛЬНЫХ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. Создание условий для плодотворных занятий научной деятельностью занимает важное место в политике любого сильного и независимого государства. В последнее время гранты стали приоритетным направлением и весьма эффективным способом финансирования научных исследований, инновационных разработок. В соответствии со Стратегией инновационного развития на период до 2020 г. в России проводится работа по созданию законодательных актов, обеспечивающих правовое регулирование грантовой поддержки научной деятельности.
Однако процесс совершенствования законодательства, регламентирующего статус грантодателей, грантополучателей и процедуры предоставления научных грантов, еще не завершен. Главной проблемой является неопределенность правового режима гранта. Трактовки понятия гранта, а также правовой режим грантов различаются в бюджетном, налоговом законодательстве, законодательстве в сфере образования и науки. Российское гражданское законодательство не содержит понятия гранта как вида сделки, а договор, регулирующий получение гранта, в полной мере не охватывается ни одним из обязательств, предусмотренных в ГК РФ.
Зарубежное законодательство о науке и научно-технической политике намного четче, чем российское, определяет цели, задачи и принципы государственной политики в области науки. Кроме того, в России сложилась практика использования грантов для восполнения недостаточного бюджетного финансирования научно-исследовательских работ.
Автор статьи приходит к выводу, что целесообразно принять закон о правовом регулировании гранта, регламентирующий виды грантов, правила и способы их выделения и получения, а также закрепить в федеральных законах о социальных взносах преференции в отношении выплат грантополучателям — физическим лицам за счет грантов по аналогии с преференциями, предусмотренными в Налоговом кодексе РФ.
Ключевые слова: фундаментальное научное исследование, грант, законодательство о науке и научно-технической политике, налоговые льготы, Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ)
OLEG V. BELYAVSKIY
Russian Foundation for Basic Research
32a, Leninskiy Ave., Moscow 119334, Russian Federation
E-mail: [email protected]
ORCID: 0000-0002-7232-0711
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF THE GRANT SUPPORT OF FUNDAMENTAL SCIENTIFIC RESEARCH IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. The creation of conditions for fruitful scientific activity occupies an important place in the politics of any strong and independent state. Recently, grants have become a priority tool of financing research and innovation. In connection with this approach, reflected in the Strategy for Russia's Innovative Development until 2020, the government is working continuously to create a package of legislative acts that provide legal regulation of grant support for scientific activities.
However, the Russian legal system still suffers from a number of gaps in this area. Work has still not been completed to improve this part of the legislation, which places special emphasis on problems of the status of grantors and grantees and the procedure for providing scientific grants. The main problem is the uncertain legal regime of the grant in Russian legislation. Various branches of legislation, such as budget and tax legislation, education and science legislation, qualify differently the legal status of grants, and the interpretation of the concept of grant depends on its type. Russian civil law does not include the concept of a grant as a type of transaction, and the contract governing the receipt of the grant is not fully covered by any of the types of obligations provided for by the Civil Code.
Foreign legislation on science and scientific and technical policy is much clearer than the Russian one, as it defines the goals, tasks, and principles of state policy in the field of science. In Russia a practice has formed of using grants to fill in insufficient basic budget funding for scientific research.
The author comes to the conclusion that it is advisable to pass a law on the legal regulation of the grant, its types, rules and methods for allocating and receiving grants and to fix preferences in federal laws on social contributions with regard to payments within grants to individual grantees, in analogy with tax preferences contained in the Tax Code of the Russian Federation.
Keywords: fundamental scientific research, grant, legislation on science and scientific and technical policy, tax preferences, Russian Foundation for Basic Research (RFBR)
1. Введение
Одной из основных задач любого государства, претендующего на значимое место в глобальном разделении труда, является создание условий, позволяющих его гражданам плодотворно заниматься научной деятельностью. Наука представляет собой важную сферу государственной деятельности, не менее значимую, чем сельское хозяйство и промышленность, связь и транспорт, оборона и безопасность. Сильная, самостоятельная наука необходима для независимого существования государства. В последнее время в качестве приоритетного способа финансирования научных исследований и разработок рассматривается грантовое финансирование. Этот подход нашел отражение и в Стратегии инновационного развития на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р1. По мнению исследователей2, это позволяет говорить о том, что наметилось сближение с некоторыми зарубежными моделями финансирования науки (прежде всего, с американской). В соответствии с выбранным Правительством РФ курсом на строительство инновационной экономики разрабатываются и принимаются законодательные акты, направленные на стимулирование инновационной и научной деятельности российских ученых, что отражает принципиальную позицию власти в отношении формирования национальной инновационной системы3.
В соответствии с Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»4 финансовое обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности базируется на целевой ориентации и множественности источников финансирования, научную деятельность могут финансировать Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования, а также физические и юридические лица (ст. 15). Однако пока еще не завершена работа по совершенствованию
1 СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 216.
2 См.: Черных С.И., Букина И.С. Государственные фонды поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности: состояние, проблемы, перспективы // Инновации. 2013. № 10. С. 27.
3 См.: Хрусталёв Е.Ю., Цыганов С.А., Рудцкая Е.Р. Грантовая методология стратегического инновационно ориентированного управления фундаментальными исследованиями // Экономический анализ: теория и практика. 2013. Т. 12. Вып. 13. С. 4.
4 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
законодательства по вопросам финансирования науки за счет бюджетных средств, регламентирующего статус грантодателей, грантополуча-телей и процедуры предоставления научных грантов.
2. Становление института грантовой поддержки научной деятельности за рубежом и в России
Поскольку в нашей стране институт грантовой поддержки научной деятельности является заимствованным, целесообразно хотя бы кратко рассмотреть историю становления и развития грантов за рубежом. Это позволит полнее осмыслить правовую природу этого уникального социального явления, ориентированного, в частности, на вовлечение постсоветской России в мировое научное пространство5.
По-видимому, история грантов как самостоятельного вида финансовой поддержки науки началась с XVII в., когда научные общества и академии наук европейских стран стали применять рецензирование для оценки научных работ с описанием экспериментов. Тем не менее государственное финансирование инициативных научных исследований формируется лишь XIX в.6
По мнению Д.И. Провалинского, грантовая система финансирования научной деятельности возникла в Великобритании, где с 1660 г. Лондонское королевское общество стало выделять деньги ученым. На континенте исследовательские гранты были введены французом Р. Бонапартом в 1907 г. Однако наиболее масштабное и систематическое развитие грантовая поддержка получила в США, где в начале XX в. появился целый ряд частных фондов — Институт науки Карнеги (Carnegie Institution for Science), Фонд Рассела Сейджа (RussellSage Foundation), Фонд Рокфеллера (Rockefeller Foundation), Фонд Форда (Ford Foundation)1. Развитие грантовой системы в США обусловлено значительным финансовым потенциалом страны, структурой ее научно-технического комплекса, в котором главную роль играют «исследовательские» университеты, особенно-
5 См.: Провалинский Д.И. Гранты — пути развития: отечественный и зарубежный опыт // Вестник Костромского государственного университета. 2017. Т. 23. № 2. С. 191-194.
6 См.: Ерёменко Г.А. Новая модель государственного финансирования инициативных научных исследований // Наука. Инновации. Образование. 2007. № 3. C. 53.
7 См.: Провалинский Д.И. Гранты — пути развития: отечественный и зарубежный опыт.
стями национального менталитета с ярко выраженной конкурентной составляющей8.
В российском праве понятие «грант» появляется лишь в начале 90-х гг. XX в., когда в политической, экономической и социальной сфере были созданы условия для формирования нового законодательства и сотрудничества с зарубежными государствами в различных сферах деятельности. Как отмечал Д.И. Провалинский, ни в советский, ни в дореволюционный период Россия не знала похожих правовых институтов9.
Сам термин «грант» приобрел известность в России в связи с деятельностью Института «Открытое общество» (Open Society Institute, OSI) — международного научного фонда, учрежденного американским финансистом и филантропом Дж. Соросом, который выделил свыше 130 млн долл. на российские исследования в области естественных наук в 1993—1996 гг. В период экономического и социального кризиса другие иностранные и международные организации также оказывали финансовую поддержку отдельным проектам в социальной сфере, науке и культуре10. При этом они не всегда преследовали традиционные для российской науки цели.
Ориентируясь на успешно действовавшие в США формы организации и финансирования научных исследований, Правительство РФ стало создавать новые структуры — научные фонды, получавшие средства из федерального бюджета, которые поддерживали программы индивидуальных и коллективных научных исследований. Впоследствии стали возникать неправительственные благотворительные организации, на деятельность которых выделяли финансовые средства крупные предприниматели, имевшие собственное мнение в отношении перспектив научно-технического развития и форм инвестирования в научную деятельность. В результате материальное и финансовое обеспечение российской науки существенно усложнилось по сравнению с советским периодом.
Создававшиеся Правительством РФ научные фонды были призваны не только модернизировать государственную поддержку научных исследований на основе опыта зарубежных стран, но и, по
8 См.: Бойченко В.С. Грантовая система поддержки науки: накопленный потенциал и направления развития // Инновации. 2016. № 9. С. 22.
9 См.: Провалинский Д.И. Гранты — понятие и признаки // Вопросы российского и международного права. 2016. № 12А. С. 202.
10 См.: Провалинский Д.И. Гранты — пути развития: отечественный и зарубежный опыт. С. 191-194.
крайней мере первоначально, «сгладить» серьезные финансовые проблемы науки. Фонды, располагавшие гораздо меньшими средствами, чем Правительство СССР, должны были тщательно выбирать те проекты, которые получат их поддержку. Одним из способов решения этой задачи стало распределение финансирования на конкурсной основе. Многие российские ученые негативно отнеслись к созданию фондов, но со временем отношение к ним стало меняться11.
Для проведения конкурсного отбора лучших научных проектов, представленных учеными в инициативном порядке, и последующего организационно-финансового обеспечения их реализации был учрежден Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ)12. В целях государственной поддержки развития и возрождения традиций отечественной гуманитарной науки был создан Российский гуманитарный научный фонд13, впоследствии преобразованный в Отделение гуманитарных и общественных наук РФФИ.
Российский фонд фундаментальных исследований сотрудничает с национальными фондами Германии, США, Франции, Китая 14. В то же время, как и другие российские фонды, он не привлекает частный капитал к финансированию науки, в результате чего масштабы его деятельности существенно меньше, чем у аналогичных фондов в странах Европейского союза и США15.
Для Российской Федерации характерна иная, чем в странах Запада, структура расходования финансовых средств по гранту: большая часть финансирования выделяется на подготовку кадров, поддержку
11 См.: Дежина И.Г., Грэхем Л. Наука в новой России: кризис, помощь, реформы. Ростов н/Д, 2009. С. 71-75.
12 См.: Указ Президента РФ от 27 апреля 1992 г. № 426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 18. Ст. 1028.
13 См.: постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1023 «О Российском гуманитарном научном фонде» // СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2386.
14 См.: Панченко В.Я. Российский фонд фундаментальных исследований: состояние дел и проблемы законодательства // Состояние и актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере науки и научно-технической деятельности. Материалы парламентских слушаний 26 ноября 2009 года. С. 55. URL: http://council.gov.ru/activity/analytics/publications/450/ (дата обращения: 13.04.2018).
15 См.: Цыганов С.А., Рудцкая Е.Р., Хрусталёв ЕЮ. Совершенствование конкурсных механизмов поддержки и финансирования научной, научно-технической и инновационной деятельности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. Т. 8. Вып. 11. С. 13.
молодых ученых, развитие инфраструктуры исследований, и меньшая доля средств выделяется собственно на научные исследования16.
Россия восприняла подходы США и других западных государств в отношении правового регулирования грантов и иных форм безвозмездной помощи образованию и науке, а также обычаи и правила делового оборота в области финансовой поддержки науки и образования. Почти во всех развитых странах основным инструментом научно-технической политики служат государственные фонды поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности. Эти квазигосударственные организации финансируются из бюджета и в силу этого в той или иной степени (в зависимости от страны и типа фонда) ориентируются на приоритеты политики государства в данной сфере, однако в целом они имеют большую свободу в выборе направлений распределения финансовых средств, прежде всего грантов. При этом зарубежные фонды исходят из несколько иного понимания грантов, поскольку в их странах даже базовое финансирование науки состоит в основном из получения грантов от специальных фондов (grant agencies), финансируемых за счет государственных средств или являющихся государственными организациями17. Исследователи отмечают, что зарубежное законодательство о науке и научно-технической политике более четко, чем российское, определяет цели, задачи и принципы государственной политики в области науки18. Грантовая система по-разному функционирует в различных странах19, и ее роль в развитии фундаментальной науки неоднозначно оценивается зарубежными исследователями20.
16 См.: Леонова Т.Н. Эффективность грантового финансирования научно-исследовательских работ: мировой опыт и российские перспективы // Экономическая наука современной России. 2014. № 4. С. 90.
17 См.: Черных С.И., Букина И.С. Указ. соч. С. 25.
18 См.: Хабриева Т.Я. Право и научный прогресс // Состояние и актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере науки и научно-технической деятельности. Материалы парламентских слушаний 26 ноября 2009 года. С. 14. URL: http://council.gov.ru/activity/analytics/publications/450/ (дата обращения: 13.04.2018).
19 См.: БойченкоВ.С. Указ. соч. С. 22.
20 См.: Goldsworthy J. Research Grant Mania // Australian Universities Review. 2008. Vol. 50. No. 2. P. 17; Jacob B.A., Lefgren L. The Impact of Research Grant Funding on Scientific Productivity // Journal of Public Economics. 2011. Vol. 95. No. 9-10. P. 1168-1177; Figueiredo de J.M., Silverman B.S. How Does the Government (Want to) Fund Science? Politics, Lobbying and Academic Earmarks // Science and the University / Ed. by P.E. Stephan, R.G. Ehrenberg. Madison, 2007. P. 36-54; Shibayama S. Distribution
Следует отметить, что российское законодательство не всегда успевало адаптироваться к новым реалиям. Так, в середине 90-х гг. ХХ в. возникла необходимость принять дополнения к налоговому законодательству, отвечающие международным стандартам финансирования образования и науки. Правовая коллизия заключалась в том, что в соответствии с российским законодательства гранты Института «Открытое общество», выделявшиеся в России ученым и преподавателям, считались объектом налогообложения, а в зарубежных странах благотворительные гранты в области образования и науки освобождались от налогов. Организации, предоставляющие гранты в указанной сфере на территории другого государства, считались благотворительными, если предусматривалось их освобождение от налогообложения. В случае обложения грантов налогом организация-нерезидент утрачивала специальный статус благотворительной организации и должна была платить все налоги, от которых она была освобождена по месту регистрации. Для исправления указанной ошибки Закон РФ от 6 декабря 1991 г. № 1992-1 «О налоге на добавленную стоимость»21 был дополнен в 1995 г. специальными положениями, касавшимися иностранных и международных грантов, которые имели обратную силу, т.е. регламентировали отношения, возникшие до их принятия.
Аналогичную ошибку в отношении налогообложения грантов законодатель сделал и в первом варианте Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 148-ФЗ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности»22. После введения единого налога в действие был издан приказ Министерства РФ по налогам и сборам от 29 декабря 2000 г. № БГ-3—07/465 «Об утверждении Методических рекомендаций по порядку исчисления и уплаты единого социального налога (взноса)»23, согласно которому налогообложению подлежали выплаты,
of Academic Research Funds: Case of Japanese National Research Grant // Scientomet-rics. 2011. Vol. 88. Iss. 1. P. 44-45.
21 Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 52. Ст. 1.
22 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3826. Данный Закон утратил силу с 1 января 2003 г. в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3021.
23 См.: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_30326/ (дата обращения: 12.05.2018). Документ утратил силу с 1 января 2002 г. в соответствии с приказом Министерства РФ по налогам и сборам от 5 июля 2002 г. № БГ-3-05/344.
осуществляемые благотворительными организациями как в денежной, так и в натуральной форме физическим лицам, не связанным с ними договором гражданско-правового характера, трудовым договором о выполнении работ или оказании услуг, авторским или лицензионным договором. Основываясь на этом положении, налоговое ведомство обложило гранты, выделяемые Фондом Дж. Сороса, налогом в 35%, а Фонд заморозил свою деятельность в России до прояснения ситуации. Впоследствии ошибочные положения Закона о едином социальном налоге, согласно которым выданные международными и иностранными организациями гранты подлежали налогообложению, были отменены.
Российский фонд фундаментальных исследований и Российский гуманитарный научный фонд были вынуждены также на некоторый срок приостановить свою деятельность по выдаче грантов в 2000 г., поскольку вследствие ошибочной позиции законодателя Министерство финансов РФ получило нормативные основания не включать научные гранты в категорию субвенций и субсидий.
3. Правовой режим гранта в российском законодательстве
Неопределенность правового режима гранта в российском законодательстве представляет серьезную проблему. Существуют определенные различия в его трактовке в бюджетном и налоговом законодательстве, законодательстве, регламентирующем научную и образовательную деятельность. В качестве гранта в российском праве может рассматриваться целевое благотворительное пожертвование, целевое финансирование общественно полезных программ общественных объединений, а также бюджетные ассигнования или налоговые освобождения. Существуют гранты Президента РФ, государственные и благотворительные гранты. В нормативных правовых актах используются такие термины, как грантовые программы, бюджетные гранты для поддержки отечественных инновационных проектов, грантовая поддержка выпускников вузов, поступающих на работу в сельские школы, предоставление грантов для устойчивого развития сельских территорий, грантовое поощрение инициатив сельских сообществ и т.д.
В настоящее время содержание понятие гранта для целей налогообложения определяется в ст. 251 части второй Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ). Законодатель не включил гранты в налогооблагаемую базу по налогу на прибыль, рассматривая их в качестве средств целевого финансирования. Грантами признаются денежные средства или иное имущество, полученное в соответствии с опреде-
ленными условиями. Они должны предоставляться на безвозмездной и безвозвратной основах российскими физическими лицами, некоммерческими организациями, а также иностранными и международными организациями и объединениями. Гранты выделяются на осуществление конкретных программ в области образования, искусства, культуры, науки, физической культуры и спорта (за исключением профессионального спорта), охраны здоровья, охраны окружающей среды, защиты прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных законодательством РФ, социального обслуживания малоимущих и социально незащищенных категорий граждан, а в случае предоставления грантов Президента РФ — на осуществление деятельности (программ, проектов), определенной актами Президента РФ. Условия предоставления грантов устанавливаются грантодателем, которому в обязательном порядке предоставляется отчет об их целевом использовании.
В Бюджетном кодексе РФ (далее — БК РФ) предусматриваются гранты в форме субсидий, в том числе предоставляемых на конкурсной основе, в составе бюджетных ассигнований, направляемых в соответствии с решениями Президента РФ или Правительства РФ, высшего должностного лица или высшего исполнительного органа субъекта Федерации, а также местной администрации на предоставление юридическим лицам (за исключением муниципальных учреждений), индивидуальным предпринимателям или физическим лицам (ст. 78).
Использование в БК РФ словосочетания «грант в форме субсидии» позволяет провести сравнение соответствующих понятий 24. Гранты и субсидии объединяют целевое назначение, безвозмездность предоставления средств и безвозвратность. Расходование субсидии строго регламентировано, в частности с помощью сметы расходов, а в отношении расходования грантов допускаются различные подходы. Так, для грантов Российского гуманитарного научного фонда характерно установление жесткой сметы, а гранты Российского фонда фундаментальных исследований допускают относительную свободу в выборе конкретных направлений расходования средств.
В Федеральном законе от 11 августа 1995 г. № 135-Ф3 «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)»25 в качестве благотворительных грантов рассматриваются целевые благотворительные пожертвования, предоставляемые в денежной или натуральной форме гражданами и юридическими лицами (ст. 15).
24 См.: Провалинский Д.И. Гранты — понятие и признаки. С. 202.
25 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.
Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»26 содержит определение гранта как формы финансовой поддержки научных исследований (ст. 2). В качестве таковых рассматриваются денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями27 на осуществление конкретных научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями.
Договор, регулирующий получение гранта, не охватывается в полной мере ни одним из предусмотренных в Гражданском кодексе РФ (далее — ГК РФ) обязательств. В тексте ГК РФ грант не упоминается, но при рассмотрении споров о выплатах, осуществляемых за счет грантов, последние квалифицируются как пожертвование. Согласно ст. 582 ГК РФ пожертвованием признается дарение в общеполезных целях вещи или права. Получателями пожертвований могут быть граждане, медицинские, образовательные, культурные учреждения, организации социального обслуживания и аналогичные им (в том числе благотворительные, научные, культурные учреждения, общественные, религиозные и иные некоммерческие организации), государство и другие субъекты гражданского права. Для принятия пожертвования не требуется чьего-либо согласия или разрешения. Жертвователь может обусловить пожертвование имущества его использованием по определенному назначению (в отношении юридического лица такое условие является обязательным). При отсутствии такого условия пожертвование имущества гражданину считается обычным дарением.
26 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
27 Многие вопросы, связанные с предоставлением грантов международными организациями урегулированы на уровне нормативных правовых актов Правительства РФ. См.: постановление Правительства РФ от 23 апреля 2013 г. № 367 «Об утверждении Правил получения международными организациями права на предоставление грантов на территории Российской Федерации на осуществление конкретных научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями» // СЗ РФ. 2013. № 18. Ст. 2268; постановление Правительства РФ от 28 июня 2008 г. № 485 «О перечне международных и иностранных организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых не подлежат налогообложению и не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций — получателей грантов» // СЗ РФ. 2008. № 27. Ст. 3287.
Юридическое лицо, принявшее пожертвование, должно вести обособленный учет всех операций по использованию соответствующего имущества. Если в силу изменившихся обстоятельств использование имущества по такому назначению невозможно, то использование его по другому назначению осуществляется только с согласия жертвователя или по решению суда в случае ликвидации юридического лица или смерти гражданина, пожертвовавших имущество. На пожертвования не распространяются положения ст. 578 («Отмена дарения») и ст. 581 («Правопреемство при обещании дарения») ГК РФ. Поскольку гранты, как правило, предоставляются на конкурсной основе, к ним с определенными исключениями и оговорками применимы положения гл. 57 ГК РФ, касающиеся публичных конкурсов.
При использовании гранта как формы финансовой поддержки научных исследований результатом исследований являются объекты интеллектуальной собственности. Соответственно, к отношениям, возникающим в связи с предоставлением гранта, применяются положения ст. 1060 гл. 57 ГК РФ («Использование произведений науки, литературы и искусства, удостоенных награды»)28, а также части четвертой ГК РФ, регулирующей правовую охрану прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации29.
4. Правовые проблемы, возникающие в связи с предоставлением грантов, и позиция РФФИ
В связи с отсутствием законодательного регулирования порядка предоставления грантов и отношений между участниками грантово-го процесса особую значимость приобретают устанавливаемые гран-тодателем условия предоставления грантов. В последние годы приобрела актуальность проблема, связанная с неполным пониманием
28 В соответствии со ст. 1060 ГК РФ если предмет публичного конкурса составляет создание произведения науки и условиями конкурса не предусмотрено иное, лицо, объявившее публичный конкурс, приобретает преимущественное право на заключение с автором удостоенного награды произведения договора об использовании произведения с выплатой ему за это соответствующего вознаграждения.
29 См.: письмо Федерального агентства научных организаций РФ от 18 февраля 2016 г. № 007-11.0-09/12 «Об отражении в учете грантов РФФИ»; письмо Министерства финансов РФ от 25 января 2016 г. № 02-07-10/2899 «О порядке отражения в учете грантов Российского фонда фундаментальных исследований, предоставленных физическим лицам по трехсторонним соглашениям» // Аюдаринфо: URL: https://www.audar-info.ru/docs/documents/detail.php?artId=1805193 (дата обращения: 12.05.2018).
условий предоставления грантов РФФИ органами, администрирующими начисление страховых взносов согласно Федеральному закону от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»30 и Федеральному закону от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных за-болеваний»31.
В феврале—марте 2016 г. Федеральное агентство научных организаций России направило руководителям и главным бухгалтерам подведомственных учреждений письма Министерства финансов РФ (от 25 января 2016 г. № 02-07-10/2899) и Министерства труда и социальной защиты РФ (от 15 марта 2016 г. № 17-4/В-107)32. В частности, Министерство труда и социальной защиты России отмечало, что «если организация производит выплаты физическим лицам, которые состоят с ней в трудовых отношениях или заключили гражданско-правовые договоры на выполнение работ, оказание услуг, то суммы выплат независимо от источника их финансирования, в том числе за счет средств полученного гранта, подлежат обложению страховыми взносами»33. РФФИ считает указанное утверждение обоснованным в тех случаях, если грантополучателем выступает непосредственно сама научная организация.
Министерство труда и социальной защиты России разъяснило также, что выплаты за счет средств грантов, осуществляемые в со-
30 СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738. Данный Закон утратил силу с 1 января 2017 г. в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование"» // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. 1). Ст. 4183.
31 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.
32 Письмо Министерства финансов РФ от 25 января 2016 г. № 02-07-10/2899 «О порядке отражения в учете грантов Российского фонда фундаментальных исследований, предоставленных физическим лицам по трехсторонним соглашениям» // Аюдаринфо: URL: https://www.audar-info.ru/docs/documents/ detail.php?ar-tId=1805193 (дата обращения: 25.07.2018).
33 Письмо Федерального агентства научных организаций РФ от 21 марта 2016 г. № 007-11.0-09/26 «О направлении письма Минтруда России от 15 марта 2016 г. № 17-4/В-107». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_199199/ ec3e2f4da03617dcc8ac 739ad 4b3 867 00dc595b0/ (дата обращения: 19.06.2018).
ответствии с трудовыми договорами организацией-грантополучате-лем в пользу физических лиц, которые состоят с этой организацией в трудовых отношениях, являются частью заработной платы в соответствии со ст. 129 Трудового кодекса РФ и, следовательно, учитываются при расчете средней заработной платы34. Но при этом выплаты физическим лицам из средств грантов в рамках гражданско-правовых отношений не учитываются при расчете средней заработной платы. Однако это разъяснение не учитывает специфику отношений, возникающих при выплатах средств физическим лицам за счет грантов РФФИ.
Проводя в ряде регионов Российской Федерации проверку организаций, осуществлявших выплаты средств физическим лицам за счет грантов РФФИ, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования начисляли социальные взносы. Академические институты были привлечены к ответственности в связи с нарушением требований федеральных законов о социальных взносах и вынуждены обжаловать решения проверяющих органов в арбитражных судах.
Фонд в качестве третьего лица принял участие в судебных разбирательствах, чтобы разъяснить условия предоставления грантов РФФИ. Его позиция сводилась к следующему. В тех случаях, когда РФФИ в силу соглашения между грантополучателем и организацией зачисляет средства грантов на лицевой счет организации в соответствии с договорами о выделении грантов, заключаемыми грантода-телями, включая РФФИ, с грантополучателями — физическими лицами, указанные средства находятся во временном распоряжении, поскольку средства грантов, полученных физическими лицами, не являются средствами организации (письмо Министерства финансов РФ от 25 января 2016 г. № 02-07-10/2899).
Осуществление платежей и выдача организацией наличных средств физическим лицам — грантополучателям представляют собой доведение средств гранта до конечного получателя. В связи с выполнением проекта между организацией и грантополучателем не возникают трудовые отношения. Согласно Федеральному закону от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ объектом обложения страховыми взносами для плательщиков взносов, производящих выплаты физическим лицам, признаются выплаты и иные вознаграждения, начисляемые плательщиками страховых взносов в пользу физических лиц по тру-
34 C3 PO. 2002. № 1 (i. 1). CT. 3.
довым и гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг (ч. 1 ст. 7).
Наличие трудовых отношений между работодателем и работниками само по себе не свидетельствует о том, что все выплаты, начисляемые работникам, представляют собой оплату труда (см., например, постановление Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 мая 2013 г. № 17744/1235). В систему оплаты труда работников не входят выплаты организацией средств гранта его получателям. В Федеральном законе от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ под «работой» понимается деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут быть реализованы для удовлетворения потребностей организации (п. 13 ст. 2). Осуществляя проекты, грантополучатели не выполняют работы и не оказывают услуги, но результаты их деятельности нацелены на удовлетворение потребностей организации.
Отметим, что РФФИ и ранее получал от Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям поручения изучить вопрос о непосредственном выделении грантов физическим лицам и пришел к выводу, что предоставление грантов для исследовательских проектов напрямую физическим лицам предполагает легитимное решение ряда вопросов со стороны грантодателя, грантополуча-теля и контролирующих органов. Это касается, в частности, проверок обоснованности заявки физического лица на поддержку из средств государственного бюджета (заявка должна содержать подтверждение сведений о предыдущем опыте заявителя, его интеллектуальном потенциале и технических возможностях выполнения работ), определения статуса физического лица — исследователя как предпринимателя без образования юридического лица с постановкой на учет в соответствующих ведомствах, проведения тендера при необходимости привлечения других организаций к работам по гранту (в законодательстве не определена нормативная база таких тендеров), устранения юридических проблем найма членов научного коллектива, определения ответственности за нецелевое использование грантовых средств, решения вопросов правообладания в связи с созданием новой интеллектуальной собственности за счет государственного бюджета и вопросов ее вовлечения в хозяйственный оборот36.
35 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2013. № 10.
36 См.: Хрусталёв Е.Ю., Цыганов С.А., Рудцкая Е.Р. Финансово-экономический анализ инновационно ориентированных конкурсов Российского фонда фундаментальных исследований // Экономический анализ: теория и практика. 2012. Т. 11. Вып. 3. С. 8-9.
В связи с внесением изменений в НК РФ с 1 января 2017 г. администрирование страховых взносов осуществляется налоговыми органами, однако позиция РФФИ не изменилась. В соответствии с ч. 2 ст. 420 НК РФ для плательщиков, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, объектом обложения страховыми взносами признаются выплаты и иные вознаграждения по трудовым договорам (контрактам) и гражданско-правовым договорам, предметом которых являются выполнение работ для физических лиц или оказание им услуг.
Согласно разъяснениям Министерства финансов РФ 37 выплаты средств членам научного коллектива — грантополучателям не являются объектом обложения страховыми взносами, так как лишены признаков, предусмотренных ч. 2 ст. 420 НК РФ. Эти подходы подтверждаются вступившими в законную силу решениями арбитражных судов.
5. Заключение
На основании проведенного анализа можно прийти к следующим выводам. Во-первых, в связи с отсутствием однозначного толкования понятия гранта в российских нормативных правовых актах необходимо принять закон о правовом регулировании гранта, закрепляющий виды грантов, правила и способы их выделения и получения. Во-вторых, поскольку администрирование социальных взносов передано Федеральной налоговой службе России, в федеральном законодательстве о социальных взносах необходимо установить преференции в отношении выплат за счет грантов физическим лицам — грантополуча-телям по аналогии с преференциями, содержащимися в НК РФ.
В области грантового финансирования научной деятельности, по мнению самих исследователей, необходимо установить оптимальный баланс между имеющимися механизмами финансирования фундаментальной науки. Грантовое финансирование предназначено для поддержки внеплановых, инициативных исследований в приоритетных областях науки, техники и технологий, оно призвано стимулировать как обновление действующих научных институтов, так и создание новых организаций и коллективов, в том числе ориентированных
37 См.: письмо Министерства финансов РФ от 3 апреля 2017 г. № 03-1506/19483 «О начислении страховых взносов на выплаты, производимые организацией за счет средств гранта, полученного от грантодателя». URL: http://www.klerk. ru/doc/460368/ (дата обращения: 22.05.2018).
на практическое внедрение новейших научных достижений38. В то же время российская грантовая система, сформировавшаяся сравнительно недавно, подчас вынуждена заполнять пробелы, образованные недостаточным бюджетным финансированием научных организаций 39, что способствует возникновению проблем и трений между участниками грантового процесса. В целях более эффективного управления правами и имуществом организационно-правовая форма РФФИ должна быть приведена в соответствие с действующим законодательством40.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Бойченко В.С. Грантовая система поддержки науки: накопленный потенциал и направления развития // Инновации. 2016. № 9. С. 21—32.
Дежина И.Г., Грэхем Л. Наука в новой России: кризис, помощь, реформы. Ростов н/Д: Изд-во Южного федерального университета, 2009.
Ерёменко Г.А. Новая модель государственного финансирования инициативных научных исследований // Наука. Инновации. Образование. 2007. № 3. С. 53-62.
Ильина И.Е. Анализ деятельности научных фондов, обеспечивающих поддержку фундаментальных исследований в России // Наука. Инновации. Образование. 2015. Вып. 18. С. 179-203.
Лазар М.Г., Стрельцова Е.А. Грантовая система финансирования российской науки: итоги одного социологического опроса // Социология науки и технологий. 2015. Т. 6. № 3. С. 38-49.
Леонова Т.Н. Эффективность грантового финансирования научно-исследовательских работ: мировой опыт и российские перспективы // Экономическая наука современной России. 2014. № 4. С. 89-101.
Миндели Л.Э., Черных С.И. Финансирование фундаментальных исследований в России: современные реалии и формирование прогнозных оценок // Проблемы прогнозирования. 2016. № 3. С. 111-122.
Провалинский Д.И. Гранты — понятие и признаки // Вопросы российского и международного права. 2016. № 12A. С. 201-210.
38 См.: Миндели Л.Э., Черных С.И. Финансирование фундаментальных исследований в России: современные реалии и формирование прогнозных оценок // Проблемы прогнозирования. 2016. № 3. С. 113-114.
39 См.: Лазар Г.М., Стрельцова Е.А. Грантовая система финансирования российской науки: итоги одного социологического опроса // Социология науки и технологий. 2015. Т. 6. № 3. С. 48.
40 См.: Ильина И.Е. Анализ деятельности научных фондов, обеспечивающих поддержку фундаментальных исследований в России // Наука. Инновации. Образование. 2015. № 18. С. 201-202.
Провалинский Д.И. Гранты — пути развития: отечественный и зарубежный опыт // Вестник Костромского государственного университета. 2017. Т. 23. № 2. С. 191-194.
Хрусталёв Е.Ю., Цыганов С.А., Рудцкая Е.Р. Грантовая методология стратегического инновационно ориентированного управления фундаментальными исследованиями // Экономический анализ: теория и практика. 2013. Т. 12. Вып. 13. С. 2-10.
Хрусталёв Е.Ю., Цыганов С.А., Рудцкая Е.Р. Финансово-экономический анализ инновационно ориентированных конкурсов Российского фонда фундаментальных исследований // Экономический анализ: теория и практика. 2012. Т. 11. Вып. 3. С. 8-9.
Цыганов С.А., Рудцкая Е.Р., Хрусталёв ЕЮ. Совершенствование конкурсных механизмов поддержки и финансирования научной, научно-технической и инновационной деятельности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. Т. 8. Вып. 11. С. 2-16.
Черных С.И., Букина И.С. Государственные фонды поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности: состояние, проблемы, перспективы // Инновации. 2013. № 10. С. 25-31.
Figueiredo de J.M., Silverman B.S. How Does the Government (Want to) Fund Science? Politics, Lobbying and Academic Earmarks // Science and the University / Ed. by P.E. Stephan, R.G. Ehrenberg. Madison: University of Wisconsin Press, 2007. P. 36-54.
Goldsworthy J. Research Grant Mania // Australian Universities Review. 2008. Vol. 50. No 2. P. 17-24.
Jacob B.A., Lefgren L. The Impact of Research Grant Funding on Scientific Productivity // Journal of Public Economics. 2011. Vol. 95. No. 9-10. P. 1168-1177. DOI: 10.1016/j.jpubeco.2011.05.005
Shibayama S. Distribution of Academic Research Funds: Case of Japanese National Research Grant // Scientometrics. 2011. Vol. 88. Iss. 1. P. 43-60. DOI: 10.1007/ s11192-011-0392-z
REFERENCES
Boychenko, V.S. (2016). Grantovaya sistema podderzhki nauki: nakoplennyy poten-tsial i napravleniya razvitiya [Grant System of Support of Science: The Saved-up Potential and Directions of Development]. Innovatsii [Innovations], (9), pp. 21-32. (in Russ.).
Chernykh, S.I. and Bukina, I.S. (2013). Gosudarstvennyye fondy podderzhki nauch-noy, nauchno-tekhnicheskoy i innovatsionnoy deyatel'nosti: sostoyaniye, problemy, per-spektivy [State Funds for Support of Scientific, Scientific-Technical and Innovative Activity: The State, Problems, Perspectives]. Innovatsii [Innovations], (10), pp. 25-31. (in Russ.).
Figueiredo, de J.M. and Silverman, B.S. (2007). How Does the Government (Want to) Fund Science? Politics, Lobbying and Academic Earmarks. In: P.E. Stephan and R.G. Ehrenberg, eds. Science and the University. Madison: University of Wisconsin Press, pp. 36-54.
Dezhina, I.G. and Graham, L. (2009). Nauka v novoy Rossii: krizis, pomoshch', re-formy [Science in the New Russia: Crisis, Assistance, Reforms]. Rostov-on-Don: Yuzhnyi federal'nyi universitet Publ. (in Russ.).
Eremenko, G.A. (2007). Novaya model' gosudarstvennogo finansirovaniya initsia-tivnykh nauchnykh issledovaniy [A New Model of State Financing of Initiative Scientific Research]. Nauka. Innovatsii. Obrazovaniye [Science. Innovation. Education], (3), pp. 53-62. (in Russ.).
Goldsworthy, J. (2008). Research Grant Mania. Australian Universities Review, 50(2), pp. 17-24.
Ilina, I.E. (2015). Analiz deyatel'nosti nauchnykh fondov, obespechivayushchikh podderzhku fundamental'nykh issledovaniy v Rossii [Analysis of the Activities of Science Foundations, which Provide Support for Fundamental Research in Russia]. Nauka. Innovatsii. Obrazovaniye [Science. Innovation. Education], (18), pp. 179-203. (in Russ.).
Jacob, B.A. and Lefgren, L. (2011). The Impact of Research Grant Funding on Scientific Productivity. JournalofPublicEconomics, 95(9-10), pp. 1168-1177. DOI: 10.1016/j. jpubeco.2011.05.005
Khrustalov, E.Y., Tsyganov, S.A. and Rudtskaya, Ye.R. (2012). Finansovo-ekono-micheskiy analiz innovatsionno oriyentirovannykh konkursov Rossiyskogo fonda funda-mental'nykh issledovaniy [Financial and Economic Analysis of the Innovation-Oriented Contests Sponsored by Russian Foundation for Basic Research]. Ekonomicheskiy analiz: teoriya ipraktika [Economic Analysis: Theory and Practice], 11(3), pp. 2-10. (in Russ.).
Khrustalov, E.Y., Tsyganov, S.A. and Rudtskaya, E.R. (2013). Grantovaya metodo-logiya strategicheskogo innovatsionno oriyentirovannogo upravleniya fundamental'nymi issledovaniyami [Grant Methodology of Strategic Management-Oriented Basic Research and Innovation]. Ekonomicheskiy analiz: teoriya ipraktika [Economic Analysis: Theory and Practice], 12(13), pp. 2-10. (in Russ.).
Lazar, M.G. and Streltzova, E.A. (2015). Grantovaya sistema finansirovaniya rossiy-skoy nauki: itogi odnogo sotsiologicheskogo oprosa [Grant Funding System of Russian Science: the Results of a Public Opinion Poll]. Sotsiologiya nauki i tekhnologiy [Sociology of Science and Technology], 6(3), pp. 38-49. (in Russ.).
Leonova, T.N. (2014). Effektivnost' grantovogo finansirovaniya nauchno-issledova-tel'skikh rabot: mirovoy opyt i rossiyskiye perspektivy [Efficiency of Grant's Funding of Research Work: International Experience and Prospects of Russia]. Ekonomicheskaya nauka sovremennoy Rossii [Economics of Contemporary Russia], (4), pp. 89-101. (in Russ.).
Mindeli, L.E. and Chernykh, S.I. (2016). Funding of Basic Research in Russia: Modern Realities and Forecasts. Studies on Russian Economic Development, 27(3), pp. 318-325. DOI: 10.1134/S1075700716030114 [Russ. ed.: Mindeli, L.E. and Chernykh, S.I. (2016). Fi-nansirovaniye fundamental'nykh issledovaniy v Rossii: sovremennyye realii i formirovani-ye prognoznykh otsenok. Problemyprognozirovaniya, (1), pp. 111-122].
Provalinskiy, D.I. (2016). Granty — ponyatiye i priznaki [Grants: Conception and Features]. Voprosy rossiyskogo i mezhdunarodnogoprava [Matters of Russian and International Law], (12A), pp. 191-194. (in Russ.).
Provalinskiy, D.I. (2017). Granty — puti razvitiya: otechestvennyy i zarubezhnyy opyt [Grants — Development Pathways: Russian and Foreign Experience]. Vestnik
Kostromskogogosudarstvennogo universiteta [Vestnik of Kostroma State University], 23(2), pp. 191-194. (in Russ.).
Shibayama, S. (2011). Distribution of Academic Research Funds: Case of Japanese National Research Grant. Scientometrics, 88(1), pp. 43-60. DOI 10.1007/ s11192-011-0392-z
Tsyganov, S.A., Rudtskaja, E.R. and Khrustalev, E.J. (2012). Sovershenstvovaniye konkursnykh mekhanizmov podderzhki i finansirovaniya nauchnoy, nauchno-tekhniche-skoy i innovatsionnoy deyatel'nosti [Improvment of Competitive Mechanisms of Support and Financing Scientific, Scientific-Technical and Innovative Activity]. Natsional'nyye in -teresy:prioritety i bezopasnost' [National Interests: Priorities and Security], 8(11), pp. 2-16. (in Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Белявский Олег Викторович — директор Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ).
AUTHOR'S INFO:
Oleg V. Belyavskiy — Director of the Russian Foundation for Basic Research (RFBR).
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Белявский О.В. Проблемы правового регулирования грантовой поддержки фундаментальных научных исследований в Российской Федерации // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2018. Т. 13. № 4. С. 170-189.
CITATION:
Belyavskiy, O.V. (2018). Problems of Legal Regulation of the Grant Support of Basic Scientific Research in the Russian Federation. Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 13(4), pp. 170-189.
