CC BY
576
УДК 34
Провалинский Дмитрий Игоревич
Красноярский государственный аграрный университет
ГРАНТЫ - ПУТИ РАЗВИТИЯ: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Гранты являются не до конца изученным правовым явлением, потенциал которого в целях решения наиболее значимых социальных задач используется еще недостаточно широко. Меры грантовой поддержки для отечественной системы права являются относительно новым явлением, существование которого не насчитывает и трех десятков лет, в то время как в европейских странах и США такая форма поддержки в современном ее понимании существует уже более ста лет, достаточно прочно укоренилась в финансировании социальных, научных, образовательных и культурных проектов, продемонстрировала определенные преимущества по сравнению с бюджетным финансированием. Такое положение дел дает автору возможность предложить собственное видение некоторых вопросов, касающихся использования в правоприменительной практике зарубежного опыта грантовой деятельности. В статье сформулированы отдельные предложения по применению российскими грантодателями апробированного в зарубежных странах порядка проведения экспертизы (рецензирования) грантовых заявок, предоставления потенциальным грантополучателям свободного доступа к ознакомлению с итогами рецензирования (экспертизы) грантового проекта, а также с причинами отклонения грантовых заявок.
Ключевые слова: грант, меры грантовой поддержки, грантовая деятельность, государственная поддержка, грантодатель, грантополучатель, правовое регулирование грантовой деятельности.
В российском праве понятие «грант» появилось сравнительно недавно, примерно в середине 90-х годов ХХ в., до этого времени ни в дореволюционной, ни в советской России не существовало сколько-нибудь похожего правового института. С учетом тоталитарного принципа построения советского государства и обобществления собственности о создании негосударственных и/или иных благотворительных фондов, осуществляющих предоставление мер грантовой поддержки, тогда не могло идти и речи.
В постсоветской России широко известным понятие «грант» стало вследствие деятельности американского института «Открытое общество» (Open Society Institute, OSI), более известного у нас под названием Международный научный фонд Джорджа Сороса, которым в 1993-1996 годах для проведения исследований в области естественных наук российским ученым было выделено около 130 млн. долларов.
Однако данный фонд не был единственным. В 90-е годы ХХ в., когда российское государство находилось в состоянии глубокого экономического и социального кризиса, различные международные и иностранные организации в форме грантов осуществляли финансирование отдельных направлений в социальной сфере, науке и культуре, направляли денежные средства на благотворительные цели.
Широкое распространение такой деятельности повлекло необходимость ее законодательного упорядочения.
Таким образом, гранты первоначально «de facto», а затем и «de jure» вошли в правовую действительность российского государства, привнеся за собой основные характеристики данного правового явления: безвозмездность и безвозвратность, целевое использование на общественно полезные цели, предоставление по итогам конкурса, в основе которого заложено рецензирование (экспертиза) грантового проекта, а также отчет о целевом использовании.
В своем становлении в российском правовом пространстве гранты прошли несколько этапов.
Особенностями их правового регулирования на начальном этапе являлось то, что в качестве гран-тодателей могли выступать исключительно иностранные благотворительные организации. Правовое закрепление таких грантов было осуществлено в совместном письме Госналогслужбы и Минфина России от 11.06.93 № ЮУ-4-06/88Н, 04-06-01 «О порядке налогообложения грантов, получаемых от иностранных благотворительных организаций» [3].
На следующем этапе, который отмечается принятием Федерального закона от 21.06.96 № 83 - ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О подоходном налоге с физических лиц"», был расширен действующий круг грантодателей. В их число вошли иные некоммерческие, а также международные организации и организации, включенные в специальный перечень, утверждаемый Министерством науки и технологий РФ [6].
С введением в действие с 01.01.2001 г. части второй Налогового кодекса РФ и принятия Постановления Правительства РФ от 05.03.2001 № 165 «Об утверждении перечня международных и иностранных организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых, предоставленные для поддержки науки, образования, культуры и искусства в Российской Федерации, не подлежат налогообложению» [4] начался современный этап правового регулирования гран-товой деятельности в Российской Федерации, который, сохраняя основные общие подходы к грантам, и сейчас находится в постоянном развитии. Законодательное урегулирование отдельных направлений грантовой поддержки и механизмов ее предоставления осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в качестве грантодателей выступают государственные и муниципальные органы, а также юридические и физические лица,
© Провалинский Д.И., 2017
Вестник КГУ ^ № 2. 2017
191
международные организации, получившие право на предоставление грантов на территории России в порядке, установленном Правительством РФ. Достаточно широким является и перечень целей, на которые предоставляются гранты.
С точки зрения теории права существо гранта как современного, облеченного в правовую форму инструмента взаимодействия государства и общества, состоит в том, что он «вовлекает в процесс взаимодействия» широкий круг участников общественных отношений, включая частных лиц, государство и его органы. Степень и объем участия в данном процессе каждый субъект определяет для себя самостоятельно. Единственным условием установления взаимоотношений является социальная направленность (значимость) и общественная полезность такой деятельности.
Развитие мер грантовой поддержки способствует привлечению внебюджетных и частных источников в финансирование социально-значимых проектов. Тем самым гранты выполняют своеобразную функцию выравнивания диспропорций бюджетного финансирования, а также способствуют развитию в России давно апробированного за рубежом явления, такого, как социальная ответственность крупного бизнеса.
Учитывая, что гранты для отечественного правоприменения являются заимствованным явлением, представляется важным хотя бы схематично обозначить исторический аспект их становления и развития в зарубежных странах, а также основные критерии применения с тем, чтобы постичь правовую природу данного уникального по своей сути социального явления, которое оказало и продолжает оказывать влияние на развитие общественных отношений в постсоветской России, все активнее вовлекая ее мировое «грантовое пространство». Использование опыта зарубежных стран, безусловно, призвано сыграть здесь определенную положительную роль.
В отличие от России в странах Европы гранты насчитывают более чем вековую историю своего существования. Однако сама история появления грантов продолжает оставаться до конца не изученной ввиду двух обстоятельств. Первое - размытость понятия грант, даже в современном его понимании; второе - тесная связь грантов с меценатством, из которого они выделились в самостоятельную форму финансовой (материальной) поддержки.
Считается, что родоначальником грантовой системы финансирования является Великобритания, где созданное в 1660 г. Лондонское королевское общество осуществляло поддержку науки путем предоставления денежных средств на разные исследования [10].
Изучение исторического материала дает основание полагать, что одними из первых появились исследовательские научные гранты, а начальным
этапом выделения грантов в самостоятельную форму поддержки послужило использование научными обществами и академиями наук европейских стран процедуры рецензирования при оценке научных трудов, содержавших описание экспериментальных исследований. Начало ее применения относится к XVII в.
В середине XIX в. европейские академии наук начали осуществлять переход от награждения за выдающиеся заслуги к денежному поощрению ученых, что было еще одним шагом на пути становления грантов.
В это же время доступ к образованию получили представители широких слоев населения, в результате чего в научное сообщество вошли люди, не имеющие средств для проведения серьезных научных исследований. Тогда и появились меценаты, которые были готовы жертвовать денежные средства на науку взамен на общественное признание. Это обстоятельство приблизило появление грантов в современном их понимании.
В Европе первый исследовательский грант был учрежден во Франции в 1907 г. Роландом Бонапартом, предоставившим французской академии наук 100 тысяч франков на научные исследования. Будучи членом одной из самых известных во Франции семей, он не нуждался в прославлении своего имени, основным его требованием было разделение предоставленной денежной суммы для распределения между талантливыми исследователями из разных сфер науки. Учрежденные гранты могли быть присуждены любому ученому, подавшему заявку на участие в конкурсе, вне зависимости от его известности и достигнутых ранее результатов [5].
Однако активное использование практики грантового финансирования произошло именно в США, где уже в начале XX в. были созданы частные фонды, такие как Институт науки Карнеги (Carnegie Institution for Science, 1902г.); Фонд Рассела Сейджа (the Russel Sage Foundation, 1907г.); Фонд Рокфеллера (Rockefeller Foundation, 1913г.); Фонд Форда (Ford Foundation, 1936г.).
Эти и другие благотворительные фонды, созданные на денежные средства частных лиц, оказали неоценимую помощь в поддержке мирных процессов и становлении мирового порядка после Первой мировой войны.
В современном мире практически нет ни одного государства, в котором бы не существовало форм грантовой поддержки. Так, в большинстве европейских стран уже давно отказались от бюджетного финансирования организаций культуры, наиболее распространенной формой их государственного финансирования являются гранты, а условия их предоставления в каждой стране свои.
В Швеции, например, учреждения культуры могут рассчитывать на договорной грант (его размер определяется заключаемым на год соглашени-
ем между государственными органами и учреждением культуры), грант, выплачиваемый по итогам труда в соответствии с лимитами субсидирования или на «базисный (формульный)» грант [7].
Особую роль здесь играют индивидуальные гранты, призванные поддержать «экономическую безопасность» творческой деятельности. К ним относятся гранты в форме гарантированного дохода, присуждаемые выдающимся писателям; бессрочные почетные гранты, выдающиеся деятелям культуры; гранты, дающие авторам право на получение дохода за пользование их произведениями в публичных библиотеках; пятилетние гранты молодым писателям. Для шведской грантовой системы характерна упрощенная процедура предоставления и полная свобода реципиентов (организаций или индивидуальных получателей) в их использовании [7].
В некоторых странах Европы правительство предоставляет гранты на условиях встречного финансирования. Впервые этот механизм стали применять в Великобритании, а затем и в континентальной Европе. Так, в Великобритании с 1988 г. действует специальная программа, согласно которой организации культуры имеют возможность получить грант в размере от 5 до 250 тыс. фунтов стерлингов при условии встречного финансирования проекта в соотношении один к двум [7].
В Финляндии не облагаются подоходным налогом государственные гранты, предоставляемые писателям и иным деятелям культуры. С целью смягчения бремени налогов на работников творческих профессий, имеющих нерегулярные заработки, в большинстве стран разрешено при налогообложении распределять полученный авторский гонорар на несколько последующих лет (в Финляндии, например, на 3 года, во Франции - на 5 лет) [7].
Для частных грантодателей также действуют налоговые стимулы - традиционно не облагаются налогом вклады благотворительных организаций в сферу культуры.
В Швейцарии насчитывается около 13 тыс. благотворительных фондов, большинство из них принадлежит частным лицам (95% фондов федерального уровня и 84,4% фондов кантонального уровня). Достаточно распространенной здесь является особая индивидуальная форма грантов, направленная на покрытие расходов на получение ученой степени, выполнение и поддержку определенного исследования, поддержку исследователей-женщин. Особенностью данной формы финансирования является безвозмездность. В то же время достаточно активно применяется смешанная форма финансовой поддержки научных исследований и перспективных научных разработок. Она включает в себя как безвозмездные формы финансирования с конкурсами грантов, так и формы, где прибыль от проекта идет на погашение выделенного фондом финансирования [9].
Наряду с проведением конкурсов на соискание грантов, некоторые иностранные фонды (например, Фонд Мотта (Caries Stewart Mott foundation США) используют также внеконкурсные механизмы распределения грантовых средств, предоставляемых в культурных, образовательных, научных и иных целях, так называемый подход «open-door» (открытых дверей). Такой подход построен на совпадении поступающих грантовых заявок с основными направлениями деятельности фонда [8].
В Европе в число грантодателей входят также наднациональные общеевропейские советы и фонды. Большая роль в финансировании научной деятельности принадлежит Европейскому исследовательскому совету (European Research Council, ERC), который оказывает поддержку молодым ученым государств-членов Евросоюза. Особое внимание уделяется инновационным идеям, главный критерий отбора грантовых заявок - перспективность исследования [2].
Следует отметить, что зарубежный опыт неоднократно применялся российским законодателем и не только посредством воспроизведения основных признаков грантов.
Так, на основании Указа Президента РФ от 27.04.1992 № 426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала Российской Федерации» был создан первый отечественный научный фонд - Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ).
При разработке модели данного фонда использовался зарубежный опыт, в частности, изучалась деятельность таких научных фондов как NSF (Национальный научный фонд - National Science Foundation - США), DFG (Немецкое научно-исследовательское общество - Deutsche Forschungsgemeinschaft - ФРГ), в результате чего было позаимствовано такое существенное условие в процедуре предоставления гранта как проведение рецензирования при оценке грантовых заявок.
Указанный Фонд, поддерживая фундаментальные исследования, относящиеся к естественным и техническим областям знаний, а также науки о человеке и обществе, осуществляет свою деятельность на протяжении двадцати пяти лет и за это время продемонстрировал определенные достоинства грантового финансирования науки - одной из немногих сфер жизнедеятельности общества, для развития которой губителен уравнительный административный подход финансирования научных исследований.
Несомненно, ввиду объективных причин условия грантовой деятельности за рубежом не сопоставимы с условиями, которые наличествуют в нашей стране.
Тем не менее, интересным и заслуживающим внимания является зарубежный опыт в сфере рецензирования (экспертизы) грантовых заявок. Данная составляющая процесса предоставления грантов не имеет у нас единообразного правового закрепления,
Вестник КГУ ^ № 2. 2017
193
что влечет за собой долю «усмотрения» грантодате-лей, а, значит, допускает необъективность при распределении грантового финансирования.
В качестве примера можно рассмотреть подходы к оценке эффективности научных исследовательских проектов, которые применяет Национальный научный фонд (ННФ) в США.
Экспертиза в указанном Фонде является максимально открытой. Это выражается в том, что соискатель гранта имеет доступ ко всем документам, касающимся его заявки. Данное правило распространяется и на тех соискателей, чьи заявки получили одобрение. Заявитель имеет право знать мотивы отказа. Авторы отклоненной заявки могут затребовать дополнительную информацию и кроме той, которая содержится в направленном им сообщении Фонда [1].
Соискатель гранта имеет право назвать экспертов, наиболее компетентных, на его взгляд, в вопросах, затронутых в его исследовании, а также указать имена экспертов, участие которых в экспертизе проекта он считает не желательным (объяснение причин Фонд не требует). Высказанные пожелания учитываются Фондом, что дает возможность минимизировать риски субъективизма, существующие в любом научном сообществе на почве личных отношений и приверженности к тем или иным научным позициям (мнениям), принадлежности к определенным научным школам и др.
Соискатель может требовать пересмотра решения, если сочтет мотивы отказа неубедительными, а получив повторный отказ, вправе апеллировать к более высоким инстанциям Фонда, со ссылкой на нарушения, как процедуры принятия решения, так и по существу вопроса. Выяснив причины отказа, соискатель может также переделать заявку - такая процедура допустима в случае, если идея продуктивна, но форма подачи или другие параметры, имеющие формальное измерение, не удовлетворяют требованиям Фонда. После чего заявка может быть вновь подана на рассмотрение. В таком случае Фонд рассматривает её как новую заявку. По имеющимся данным, примерно половина повторных заявок впоследствии получает положительную оценку Фонда [1].
Приведенный пример касается получения научных исследовательских грантов, однако, учитывая унифицированный характер мер грантовой поддержки, такой опыт можно рассматривать применительно к остальным видам грантов, имея в виду, в первую очередь, государственные гранты.
В заключение следует отметить, что более чем за двадцатилетний период существования в российском праве гранты доказали свою жизнеспособность и эффективность в разрешении проблем социальной направленности. Благодаря вовлечению внебюджетных источников финансирования, они занимают особое место среди мер государственной поддержки, имеют мощный правостимулирующий
потенциал, способствуют развитию социальной активности участников общественных отношений.
Библиографический список
1. Еременко Г.А. Новая модель государственного финансирования инициативных научных исследований // Наука. Инновации. Образование. -2007. - Вып. 3. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://riep.ru/almanac-science-innovations-education/88000006/ (дата обращения: 28.07.2016).
2. Конюшкина ЮА. Финансирование научной деятельности как гарантия реализации конституционного права на свободу научного творчества // Юридическое образование и наука. - 2014. - № 3. - С. 9-11.
3. Письмо Госналогслужбы РФ и Минфина РФ от 11 июня 1993 г. NN ЮУ-4-06/88Н, 04-06-01 «О порядке налогообложения грантов, получаемых от иностранных благотворительных организаций» // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. - 1993. - № 9.
4. Постановление Правительства РФ от 05.03.2001 № 165 (ред. от 19.11.2003) «Об утверждении перечня международных и иностранных организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых, предоставленные для поддержки науки, образования, культуры и искусства в Российской Федерации, не подлежат налогообложению» / Документ утратил силу с 1 января 2009 года в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 28.06.2008 № 485 // Собр. законодательства РФ. - 12.03.2001. - № 11. - Ст. 1038.
5. Стрельцова Е.А. Исследовательские гранты в поле современной науки (социологический анализ): дис. ... канд. соц. наук. - Санкт-Петербург, 2015. - С. 63-64.
6. Федеральный закон от 21.06.1996 № 83-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О подоходном налоге с физических лиц» / Документ утратил силу с 1 января 2001 года в связи с принятием Федерального закона РФ от 05.08.2000 № 118-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 24.06.1996. - № 26. - Ст. 3035.
7. Финансирование культуры в европейских странах: обзор подходов и методов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.strana-oz. ru/2005/4/finansirovanie-kultury-v-evropeyskih-stranah-obzor-podhodov-i-metodov (дата обращения: 05.06.2016).
8. Фонд Чарльза Стюарта Мотта. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: М!р://.той.о^/ (дата обращения: 24.07.2016).
9. Фонды Швейцарии: поддержка университетских научных исследований / публ. подгот. А.Ю. Кругловым // Вестник Герценовского университета. - 2009. - № 8. - С. 44-47.
10. Фридлянов В.Н. Грантовая политика в области науки // Образование и образованный человек в XX веке. - 2013. - № 1. - С. 17-20.
