CC BY
120
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Б.Т. ХАМХОЕВ,
докторант кафедры управления органами внутренних дел Академии управления МВД России, кандидат юридических наук Научная специальность: 12.00.11 — судебная власть, прокурорский надзор,
организация правоохранительной деятельности
E-mail: akononov@bk.ru
Аннотация. Проводится сравнительный анализ категорий общественного порядка, общественной безопасности и безопасности в целом, предлагается новое понятие общественной безопасности, предлагаются поправок и дополнение в уголовное законодательство Российской Федерации, в административный кодекс Российской Федерации.
Ключевые слова: общественный порядок, общественная безопасность, личность, общество, государство, безопасность, государственная безопасность, общественная безопасность, национальная безопасность, доктрина, стратегия, концепция.
jÍÍP*'
PROBLEMS OF LEGAL MAINTENANCE OF PUBLIC SAFETY IN THE RUSSIAN FEDERATION
B.T. KHAMKHOEV,
doctoral candidate of the department of management of law-enforcement bodies ofAcademy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of law sciences
Annotation. In article the comparative analysis of categories of a public order, public safety and safety as a whole is carried out, the new concept of public safety is offered, are offered amendments and addition in the criminal legislation of the Russian Federation, in the administrative code of the Russian Federation.
Keywords: a public order, public safety, the person, a society, the state, safety, state security, public safety, national safety, the doctrine, strategy, the concept.
В отечественном законодательстве термин «общественная безопасность» употребляется достаточно широко. Оборону и безопасность Конституция Российской Федерации относит к исключительному ведению Российской Федерации. Что касается обеспечения общественной безопасности, то этот вопрос является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Права и свободы человека и гражданина — непосредственно действующие — определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 2, 18 Конституции РФ). Они могут быть ограничены ис-
ключительно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ).
Иначе говоря, безопасность, занимая основное место в правовой системе Российской Федерации, выступает критерием ограничения основных прав и свобод человека и гражданина, определяет смысл и содержание деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации.
При этом понятия и безопасности, и общественной безопасности, в Конституции РФ не определены.
В различных аспектах и контекстах данные термины часто используется в некоторых федеральных конституционных законах («О Правительстве Российской Федерации», «О военном положении», «О чрезвычайном положении» и др.); многих федеральных законах («О безопасности», «О противодействии терроризму», «О противодействии экстремистской деятельности», «Об общественной палате Российской Федерации», «Об общественных объединениях» и др.); уголовном, жилищном, административном и других кодексах РФ; многих других нормативных правовых актах.
Единственное нормативное определение понятия «безопасность» присутствует в Законе РФ «О безопасности»: это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К жизненно важным интересам законодатель отнес совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. В законе названы и основные объекты безопасности: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность1.
По нашему мнению, такое определение безопасности не вполне корректно. Действительно, пытаясь дать определение термина «в чистом виде», в общем плане, мы, тем не менее, «привязываем» его к интересам личности, общества и государства. Но, во-первых, если быть более точным, то защищенность предполагает обеспечение защиты, что, на наш взгляд, все-таки ближе к обороноспособности, чем к безопасности. Точнее безопасность — это не просто защищенность, а отсутствие угроз.
Во-вторых, безопасность есть такое состояние общественных отношений, при котором личность, государство, общество могут свободно, самостоятельно и суверенно выбирать и осуществлять свое социально-экономическое и политическое развитие.
В-третьих, употребление термина общественная безопасность не соответствует соотношению терминов общество, государство, личность. Порядок, в котором они употребляются в законе, предполагает более широкое содержание понятия государство, а не общество. На самом деле общество всегда включает в себя и государство (несколько государств) и личность.
На наш взгляд, безопасность может существовать «в чистом виде» только лишь теоретически и представ-
ляет собой безопасность конкретных объектов охраны (если уголовно-правовой охраны, то это жизнь, здоровье, собственность и т.д., если административно-правовой охраны, то это личность, права и свободы человека и гражданина, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, общественная нравственность, окружающая среда, общественный порядок и общественная безопасность и т.д.).
Но возникает вопрос: причинение вреда каким конкретным объектам следует рассматривать как нарушение безопасности?
Мы считаем, что состояние безопасности не зависит от того, через какие характеристики и через какой вред законодатель описывает факт ее нарушения. Нам представляется, что безопасность — это объективное состояние и нарушается она уже самим по себе фактом нарушения состояния общественных отношений.
Но угроза безопасности может привести к различным реальным последствиям, которые находятся за рамками отношений безопасности. Эти последствия могут представлять собой нарушения отношений жизни, здоровья, собственности, общественного порядка, общественной безопасности и т.д. Эти отношения — факультативны; законодатель лишь отбирает из них те и указывает лишь тот вред, им причиненный, которые заслуживают повышенной правовой охраны, наделяя сами отношения статусом дополнительного объекта посягательства.
Отсутствие последствий в виде вреда общественным отношениям все равно является посягательством на безопасность общественных отношений. Следовательно, посягательство на факультативные общественные отношения возможно и без причинения им вреда, а значит, они не входят в содержание безопасности как межотраслевого объекта правовой охраны.
Взяв за основу нормативное определение безопасности, под общественной безопасностью можно понимать состояние защищенности интересов и ценностей общества. Но такое определение также не безупречно. Вопросы состоят в том, что все ли интересы и ценности общества оно учитывает, следует ли в нем дать понятие угроз общественной безопасности, наконец, что входит в систему общественной безопасности и систему обеспечения общественной безопасности.
1 Закон РФ от 5 марта 1992. № 2446-1 (ред. от 26 июня 2008 г.) «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 15. Ст. 769.
Традиционно законодатель выделяет отдельные виды безопасности в соответствии с критерием предмета правовой охраны: национальная безопасность, пожарная безопасность, транспортная безопасность, безопасность дорожного движения, радиационная безопасность и т.п.
Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства2.
Пожарная безопасность — состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров3. Транспортная безопасность — состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства4. Радиационная безопасность — состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения5.
Законодательно закреплены и некоторые другие виды безопасности: гидротехнических сооружений, дорожного движения, экологическая, промышленная, биологическая, авиационная, пищевых продуктов, энергетическая и др.
Многообразие федеральных законов, других нормативных правовых актов, к сожалению, не раскрывает, не детализирует понятие безопасности, закрепленное в Законе РФ «О безопасности». Более того, многие из определений содержат коллизии, препятствующие однообразному пониманию и, главное, применению безопасности как правовой категории.
Что касается ненормативного определения некоторых видов безопасности, то их спектр очень широк; это социальная, частная, общественная, информационная, экономическая, военная, экологическая, международная виды безопасности и мн. др. В научной литературе существует множество определений этих и иных видов безопасности; все зависит от предмета охраны и защищаемых интересов.
Таким образом, используя видовые понятия безопасности, невозможно дать определение общественной безопасности. Все перечисленные виды безопасности являются составными частями общественной
безопасности. И поскольку нормативные определения существующих видов безопасности отсутствуют, говорить о целостной системе законодательства в сфере общественной безопасности сегодня не приходится.
Интерес представляет определение общественной безопасности, используемое в нормативных правовых актах МВД России. Анализ многочисленных документов позволяет заключить, что данное понятие достаточно широко используется в практике МВД России, но его определение дано лишь в приказе МВД России от 2002 г., где под общественной безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией в Российской Федерации, а также чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями6.
Как видим, в основу данного определения легло понятие безопасности, взятое из закона РФ «О безопасности». Хотелось бы отметить два важных обстоятельства, которые характеризуют приведенное определение, одно из которых считаем его достоинством, другое — недостатком.
Достоинством определения является отнесение к общественной безопасности защищенность не только интересов личности и общества, но и государства. Тем самым, хотя и косвенно, но подтвержден наш вывод о более широком понимании общественной безопасности, нежели других ее видов — безопасности личности, государственной безопасность и т.д.
Недостатком определения мы считаем отнесение к угрозам общественной безопасности общественно опасных деяний, негативных воздействий чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуа-
2 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
3 Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 25 ноября 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
4 Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (ред. от 19 июля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 7. Ст. 837.
5 Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (ред. от 23 июля 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 141.
6 Приказ МВД РФ от 15 марта 2002 г. № 240 «Концепция развития службы общественной безопасности МВД РФ».
цией, а также чрезвычайные ситуации (вызванные стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями). Законодатель не дает определения данных понятий, поэтому остается только догадываться.
Таким образом, учитывая сказанное, можно сформулировать понятие общественной безопасности.
На наш взгляд, под общественной безопасностью следует понимать такое качественное состояние общественных отношений, при котором обеспечивается устойчивое существование общества, удовлетворение и реализация необходимых потребностей и интересов его граждан, способность к эффективному предотвращению или устранению различного рода опасностей и угроз, прогрессу и развитию. Безопасность общества, общественная безопасность включает в себя безопасность государства и безопасность личности.
Общественная безопасность — неотъемлемая часть, охватывающая те общественные отношения, которые связаны с предотвращением или устранением угрозы для жизни и здоровья людей и их имущества. Она органически связана с личной безопасностью граждан и общественным порядком.
Рассматривая нормативное определение общественной безопасности, необходимо несколько слов сказать о правовых формах обеспечения общественной безопасности. Для этого рассмотрим отдельные положения Уголовного кодекса РФ и кодекса РФ об административных правонарушениях.
Категория «общественная безопасность» присутствует в уголовном законодательстве Российской Федерации при формировании задач УК РФ; структурировании разд. IX УК РФ «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка», в котором общественная безопасность выступает родовым объектом; формировании гл. 24 «Преступления против общественной безопасности»; конструировании некоторых составов, в которых общественная безопасность является одним из ее признаков (например, ст. 317 «Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа», ст. 343 «Нарушение правил несения службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности»).
В целом конструкция разд. IX УК РФ не вызывает претензий. Тем не менее, в нем есть отдельная глава, в которой собраны составы, объектом преступлений которых выступает общественная безопасность, и нет
такого раздела применительно к общественному порядку. Нам остается лишь догадываться, что другие четыре главы имеют непосредственное отношение к общественному порядку. В действительности это не так, а значит резонно возникает вопрос: является ли общественный порядок самостоятельным видовым объектом, либо общественная безопасность включает его в себя? Ответа на этот вопрос нет.
Если посмотреть каким образом законодатель формулирует задачи Уголовного кодекса Российской Федерации (ч. 1 ст. 2 УК РФ), то становится понятным, что общественный порядок и общественная безопасность — однопорядковые понятия. А если учесть и то, что в других разделах и главах Особенной части УК РФ общественный порядок не выступает в качестве объекта посягательства, то получается, что общественный порядок вообще не является объектом уголовно-правовой охраны.
Такой вывод не новый7. Тем не менее, он позволяет критически оценить содержательную часть легального определения безопасности применительно к категории «общественная безопасность». Проблема состоит в том, что данная категория не в полной степени содержательно раскрыта в законе РФ «О безопасности». Да, безопасность понятие более широкое, чем общественная безопасность, что это не есть процесс, а состояние защищенности жизненно важных интересов. Но что же такое жизненно важные интересы общества и что можно отнести к ним?
Во-первых, общественная безопасность представляет такое состояние общественных отношений, при котором граждане не опасаются за свою жизни и здоровье. Но такое состояние должно быть основано на экономических, социальных, экологических, национальных, нравственных и иных предпосылках. Рассматривая эти составляющие общественной безопасности, можно сравнить собственно общественную безопасность и близкую категорию общественный порядок. Последний термин представляет собой урегулированные правом общественные отношения, охраняемые в данном случае уголовно-правовыми нормами. Это же относится и к общественной безопасности.
7 Разгильдиев Б. Т. Категория «общественная безопасность» в уголовном праве Российской Федерации. В сб. Общественная безопасность и ее законодательное обеспечение: материалы Всероссийской науч.-практ. конф. Астрахань, 19—20 апреля 2001 г. / Астрахан. гос. техн. ун-т. Астрахань, 2001. С. 12—18.
Но общественный порядок является объектом различных преступлений, не обязательно находящихся в разд. IX УК РФ. Более того, можно привести многочисленные примеры сложных объектов преступления. Так, в диспозицию ст. 213 УК РФ «Хулиганство» входит грубое нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, либо связанное с сопротивлением представителю власти, либо иному лицу, исполняющему обязанности по охране общественного порядка или пресекающему нарушение общественного порядка (ч. 3 данной статьи). Или ст. 343 УК РФ «Нарушение правил несения службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности» и так далее.
Из этих рассуждений следует достаточно логичный вывод о необходимости иного названия девятого раздела УК РФ: из него необходимо вообще исключить общественный порядок. И, соответственно, должна быть изменена ст. 2 УК РФ «Задачи Уголовного кодекса Российской Федерации», из которой также необходимо изъять общественный порядок. В предлагаемом нами виде данные статьи УК РФ будут выглядеть следующим образом. Раздел IX УК РФ: «Преступления против общественной безопасности». Статья 2 УК РФ: «Задачами настоящего Кодекса являются: охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений».
Во-вторых. Что включает в себя понятие «жизненно важные интересы общества»? А если точнее — «интересы». Данное словосочетание достаточно часто употребляется не только в научных источниках. Оно активно используется и законодателем. Причем в нормативных правовых актах, не связанных между собой однообразными регулируемыми общественными отношениями. Так, «жизненно важные интересы» можно увидеть в многочисленных федеральных законах («О противодействии терроризму» (ст. 11), «О государственной границе Российской Федерации» (ст. 3), «О гидрометеорологической службе» (ст. 1), «О государственной границе» (ст. 13), Трудовом кодексе РФ (ст. 412 и 413), Земельном кодексе РФ
(ст. 51) и т.д.), указах Президента РФ (№ 1013 от 7 августа 2004 г., № 726 от 7 июня 2004 г. и т.д.), постановлениях Правительства РФ.
Но ни в одном из них мы не найдем что же законодатель вкладывает в понятие жизненно важный интерес, да и просто в понятие интерес. Вопрос далеко не праздный, поскольку с этими понятиями напрямую связаны вопросы формирования нормативной правовой базы общественной безопасности, обеспечения этих интересов (силы, средства, способы, финансирование и т.д.). Отечественное законодательство не дает ответа на этот вопрос. А вот зарубежный опыт в данной сфере достаточно богат. Можно привести примеры из законодательства Великобритании, Норвегии, США, Финляндии, Франции и еще многих других государств, в которых данный вопрос урегулирован на конституционном уровне8.
И здесь необходимо указать на значение категорий «жизненно важные интересы» и «интересы» для формирования правовой базы обеспечения общественной безопасности.
Не вызывает сомнения утверждение многих исследователей о необходимости правового обеспечения отношений граждан и общества, о необходимости правового обеспечения их интересов. Другое дело, в нормативном правовом акте какого уровня должны быть раскрыты жизненно важные интересы личности и общества (как впрочем и государства). На наш взгляд таким актом должен быть Федеральный закон «Об общественной безопасности Российской Федерации», в котором наряду с многими другими положениями должны быть раскрыты эти понятия.
Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от ад-
8 Мальцев В.А. «Конституционная категория «интерес» и обеспечение различных видов безопасности: мировой опыт». В сб. Правовая наука и реформа юридического образования: сб. науч. тр. Вып. 22: Свобода и государственное регулирование: соотношение, правовые гарантии, практика осуществления / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2009. С. 122—137.
министративных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.
При том, что задачи административного и уголовного законодательства отличны, КоАП РФ также содержит отдельную главу с таким же наименованием, как и УК РФ: «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность».
Из 27 составов, включенных законодателем в данную главу, только 3 в качестве объекта составляют в чистом виде общественную безопасность (ст. 20.5— 20.7), один — общественный порядок (ст. 20.1), в остальных 23 — объектом правонарушения выступают одновременно и общественная безопасность и общественный порядок.
Рассмотрим состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.6 «Невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Действовавший ранее Кодекс об административных правонарушениях РСФСР не содержал такой нормы. Данная статья административными мерами обеспечивает отношения, урегулированные Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»9. Объект административного правонарушения — отношения в области обеспечения общественного порядка и общественной безопасности; объективную сторону характеризует бездействие.
Оценивая степень общественной опасности анализируемого правонарушения как высокую, возникает вопрос: а в достаточной ли степени определен круг должностных лиц органов, специально уполномоченных на решение задач в области ЧС? Статья 27 Феде-
рального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет, что государственный надзор и контроль в указанной области осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Если сравнить структуру УК РФ и КоАП РФ, то можно сделать несколько выводов.
Во-первых, законодатель более точно структурировал преступления, посягающие на общественную безопасность, чем административные правонарушения. Так, КоАП РФ содержит самостоятельные главы, в которых собраны правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, связи и информации, содержащие составы, которые можно с неменьшим основанием отнести к гл. 20 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность».
Во-вторых, во многих составах административных правонарушений объектом правонарушения выступают общественная безопасность (статьи 20.1, 20.4, 20.6, 20.7, 20.8 и др.) и общественный порядок (статьи 20.1, 20.2, 20.3. 20.5 и др.).
Таким образом, отсутствие точного легального определения общественная безопасность, общественный порядок привело к отмеченным нами проблемам уголовного и административного кодексов.
9 Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ред. от 25 ноября 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 3648.
