CC BY
4УДК 336.14:352
Сергей Николаевич Бочаров, заведующий кафедрой экономики предпринимательства и маркетинга ФГБОУ ВПО «Алтайский государственный университет» (Барнаул, Россия), доктор экономических наук
Наталья Борисовна Грищенко, профессор кафедры экономики и финансов ФГБОУ ВПО «Алтайский государственный университет» (Барнаул, Россия), доктор экономических наук
Светлана Петровна Стребкова, магистрант ФГБОУ ВПО «Алтайский государственный университет» (Барнаул, Россия)
Финансовая обеспеченность местных бюджетов выступает ключевым условием реализации социальной и экономической политики в связи с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения и предоставлением социальных услуг в муниципальном образовании. В статье рассматриваются сложившаяся ситуация в сфере финансовой обеспеченности местных бюджетов Российской Федерации и сопутствующие проблемы. Предложены меры, направленные на улучшение ситуации в виде изменения межбюджетного распределения налоговых поступлений, повышения законодательной самостоятельности в сфере местных бюджетов, совершенствования налогового администрирования и формирования информационной базы, характеризующей динамику социально-экономического положения муниципального образования.
Ключевые слова: местный бюджет, региональная экономика, налоговые доходы.
ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
PROBLEMS OF INCREASING FINANCIAL SECURITY
OF LOCAL BUDGETS
Местные бюджеты имеют определяющее значение в осуществлении экономических и социальных задач, так как непосредственно обеспечивают жизнедеятельность населения и предоставление социальных услуг в муниципальном образовании. Проблемы формирования рациональной бюджетной политики постоянно находятся в центре экономических исследований, однако вопросы повышения финансовой обеспеченности местных бюджетов к настоящему времени остаются нерешенными. Среди 1 Публикация подготовлена при поддержке РГНФ. Исследование № 14-12-22015 «Маркетинг территорий как фактор стратегического развития региона».
них центральное место занимают межбюджетные отношения, определяющие распределение налогов между уровнями бюджетной системы.
Основным источником доходов местных бюджетов на протяжении 20102013 гг. остаются налоговые доходы, при этом местные налоги - земельный налог и налог на имущество физических лиц -продолжают оставаться относительно незначительным источником доходов местных бюджетов, что существенно ограничивает их финансовую самостоятельность. Напротив, самым значимым источником доходов местных бюджетов выступают отчисления от федерального налога на доходы физических лиц, кото-
рый составляет более половины доходов местных бюджетов - в среднем 69% (табл.1).
Как положительную тенденцию можно отметить увеличение удельного веса в налоговых доходах земельного налога - с 10,9% в 2010 г. до 13,2% в 2013 г., а также удельного веса налога на имущество физических лиц - с 0,5 до 1,9% соответственно. Прочие налоговые доходы (единый налог на вмененный доход, налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, транспортный налог, налог на имущество организаций, единый сельскохозяйственный налог) имеют тенденцию к постепенному снижению примерно
83
м
ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ
Таблица 1
Соотношение источников доходов местных бюджетов в 2010-2013 гг., %
Виды доходов 2010 2011 2012 2013
Земельный налог 10,93 12,53 13,36 13,22
Налог на имущество физических лиц 1,73 0,52 1,69 1,90
Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) 67,16 68,29 70,29 69,93
Прочие доходы 20,19 18,66 14,67 14,95
Источник: расчеты Института налоговой политики и налогового администрирования Финансового университета при Правительстве Российской Федерации на основе данных ФНС России1.
с 20% в 2010 г. до 15% в 2013 г., что свидетельствует об уменьшении практики дополнительного закрепления субъектами Российской Федерации за местными бюджетами отчислений от федеральных и региональных налогов.
В 2013 г. правом такого дополнительного закрепления воспользовались 72 субъекта Российской Федерации, или почти 87%. В то же время значения по отдельным видам налогов, установленных на постоянной основе для отчисления в местные бюджеты, являются крайне незначительными для большинства субъектов РФ. Так, по налогу на имущество организаций - 12 регионов, или 14,5% от общего числа субъектов РФ, по налогу на прибыль организаций - 8 регионов (9,6%), транспортному налогу - 7 регионов (8,4%), налогу на добычу общераспространенных полезных ископаемых - 13 регионов (15,7%), налогу
на игорный бизнес - 9 регионов (10,8%), налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения - 30 регионов (36,1%), налогу на добычу прочих полезных ископаемых - 8 регионов (9,6%), акцизам - 7 регионов (8,4%)2. Таким образом, имеющаяся передача рядом субъектов РФ налоговых доходов на местный уровень характеризуется снижением доли таких налогов в доходах местных бюджетов и незначительным процентом регионов, участвующих в такой передаче, в целом.
Причинами существенного снижения налоговой автономии муниципалитетов стали такие как отсутствие возможности вводить самостоятельные налоги, ограничение круга налогов, по которым распределялись поступления, изменение политики региональных властей. С 2006 г. происходит выраженное снижение передачи властями субъ-
екта РФ налоговых поступлений как инструмента регулирования доходов местных бюджетов3.
Снижение законодательной самостоятельности муниципальных образований в регулировании налоговых доходов и увеличение их зависимости от федеральных и региональных решений привели к большей вертикальной финансовой зависимости местных бюджетов. Децентрализация налоговых поступлений во второй половине 2000-х гг. была реализована в пользу региональных, но не местных бюджетов, вследствие предпочтения властями субъектов РФ передавать муниципалитетам безвозмездные поступления вместо налогов (табл. 2)3. Так, в 2013 г. межбюджетные трансферты (без учета субвенций) составили 46,1%, или почти половину финансирования местных бюджетов2.
Таблица 2
Распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы, 1992-2011 гг., %
Годы Федеральый Региональные Местные Годы Федеральный Региональные Местные
бюджет бюджеты бюджеты бюджет бюджеты бюджеты
1992 60 20 20 2002 63 нет данных
1993 46 28 26 2003 64 24 12
1994 48 26 26 2004 64 25 11
1995 48 26 26 2005 58 34 8
1996 50 23 27 2006 57 36 7
1997 48 2007 56 37 7
1998 47 2008 54 38 8
1999 51 нет данных 2009 51 40 9
2000 54 2010 49 42 9
2001 59 2011 52 40 8
Несовершенство межбюджетных налоговых отношений влияет на выполнение органами местного самоуправления текущих задач, большинство из которых связано с жизнеобеспечением населения. Установившиеся принципы налогового финансирования местных бюджетов не обеспечивают их финансовых достаточности и самостоятельности и, как следствие, приводят к ухудшению социально-экономического положения
населения муниципальных образований. Для изменения такого положения целесообразными могут быть следующие меры.
Во-первых, изменение баланса интересов между федеральными, региональными и местными властями в действующей модели межбюджетных отношений. Вопросы взаимоотношений бюджетов различных уровней бюджетной системы - это, прежде всего,
вопросы взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения финансовых ресурсов. Законодательное закрепление за местным уровнем власти бюджетных ресурсов, соответствующих их полномочиям и обеспечивающих их перспективы развития, может стать основанием средне- и долгосрочной финансовой стабильности муниципалитетов, их текущих и капитальных расходов, социаль-
АЛТАЙСКИЙ ВЕСТНИК ГО СУПА РС ТВ Е Н Н О И И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
№
Т2015
но-экономических планов и программ развития территорий. Долгосрочные инвестиционные проекты с участием частного капитала, совершенствование социальной инфраструктуры, развитие трудовых ресурсов и повышение качества жизни населения также являются следствием стабильного финансового обеспечения местных бюджетов.
В условиях низкого уровня собственных доходов у подавляющего числа муниципальных образований разумным будет установление в законодательстве РФ единых критериев и принципов применения механизмов бюджетного регулирования при предоставлении им финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Основой законодательного закрепления налогов за местными бюджетами может быть принцип получения выгод от общественных услуг относительно субъектов обложения. Например, в случае налогообложения налогом на доходы физических лиц, основная часть налоговых поступлений остается на территории проживания налогоплательщика. При условии прозрачных налогового администрирования и отчетов по использованию средств на территории муниципалитета, будет стимулироваться большая ответственность граждан в плане уплаты данного или других налогов.
Другой финансовой основой определения минимальных потребностей муниципальных образований может выступить введение института минимальных государственных социальных стандартов. Принятие соответствующего федерального закона позволило бы формировать и исполнять местные бюджеты, как и бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ с учетом расходов, необходимых для обеспечения минимальных государственных социальных стандартов. За местными бюджетами закрепляются собственные доходы или передаются им в порядке бюджетного регулирования другие источники доходов, необходимые для обеспечения минимальных государственных стандартов. При этом финансовая помощь из бюджета одного уровня бюджетной системы РФ бюджетам других уровней, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансов затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные стандарты4.
Введение института минимальных государственных социальных стандартов также будет обеспечивать реализацию соответствующих положений Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса РФ. Минимальные государственные социальные стандарты и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности могут стать центральными элементами межбюджетных отношений в Российской Федерации. Определение и применение таких стандартов позволит избежать субъективных подходов при оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, распределении и разграничении доходных источников между уровнями бюджетной системы, и будет способствовать выравниванию уровней минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории РФ в целях реализации основных социальных прав и гарантий граждан, определенных в Конституции РФ5.
Во-вторых, смещение акцентов с перераспределения финансовых потоков на их формирование и использование на местах. Эта задача также связана с большим предоставлением муниципалитетам самостоятельности в законодательных вопросах налогообложения, в том числе хозяйствующих субъектов на данной территории. Финансовый потенциал муниципальных образований включает местные бюджеты, а также финансовые ресурсы корпораций и предпринимателей, домохозяйств. Их финансовые деятельность и состояние выступают предпосылками налоговых доходов местных бюджетов и способствуют развитию муниципальных образований. При условии стабильности и адекватности налоговых ставок, справедливой стоимости объектов налогообложения финансовые ресурсы корпораций и предпринимателей (прибыль, амортизация, вмененный доход) и до-мохозяйств (заработная плата, сбережения) способны обеспечивать полноценные налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов.
Планируемое предоставление двухлетних «налоговых каникул» впервые регистрируемым малым предприятиям, а также производствам, которые начинаются с «нуля», и сохранение действующих налоговых
условий на ближайшие четыре года могут стать весомыми факторами закрепления хозяйствующих субъектов на территориях муниципальных образований6.
Другим немаловажным аспектом финансовой деятельности корпораций и предпринимателей выступает развитие механизма государственно-частного партнерства, который, привлекая частные капиталы в экономические и социальные объекты территорий, позволяет создавать и обновлять соответствующую инфраструктуру.
В-третьих, расширение и максимальное использование налогового потенциала муниципальных образований, в том числе путем изменения порядка налогообложения и отчислений по налогам между уровнями бюджетной системы. Налог на доходы физических лиц является основным налоговым доходом в структуре местных бюджетов и, в случае совершенствования порядка его зачисления на местный уровень, позволит решить вопросы его финансового обеспечения. Проследим за изменением динамики отчислений по НДФЛ между региональным и местным бюджетами (табл. 3).
В течение четырех лет, с 1997 по 2000 гг., НДФЛ поступал в полном объеме (100%) в местный бюджет. В 2001 г. норматив отчисления НДФЛ в местные бюджеты составлял 99%. С 2002 г. наблюдается тенденция снижения норматива до уровня 70%, в 2004 г. он установлен в размере 60%, с 2005 по 2011 гг. норматив не изменялся, оставаясь на уровне 40%. В 2012 и 2013 гг. произошло увеличение до 70%, но в 2014 гг. был вновь снижен до 60%. Несмотря на снижение норматива, удельный вес НДФЛ остается достаточно высоким, являясь основным источником дохода собственных доходов бюджета района. Возврат к большему проценту зачисления данного налога в местные бюджеты до 80-90% наряду с отменой перераспределения в виде дополнительного норматива из регионального бюджета позволит укрепить местные бюджеты, а также повысить заинтересованность налогоплательщиков и налоговых агентов в его своевременных и полных исчислении и уплате.
Одним из других важных вопросов налогообложения данным налогом остается его плоская шкала. В нашей стране поступления налога на доходы физических лиц составляют менее
ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ
10% всех поступлений в консолидированный бюджет, в то время как в экономически развитых странах они достигают 30-50%. В период экономического кризиса многие страны пошли по пути повышения ставок налога на доходы физических лиц, делая упор на повышение, в первую очередь, верхней ставки в прогрессивной шкале налогообложения. Например, в США
максимальная ставка НДФЛ, равная 35%, в связи с кризисом была увеличена до 39%. В Дании, имеющей самую высокую ставку налогообложения сверхдоходов в размере 55,4%, власти повысили ее до 65%. Во Франции верхняя ставка НДФЛ также достигает высокого уровня - 40%, но в связи с кризисом была утверждена новая ставка - 75% на сверхвысокие доходы. В Рос-
сии при действующей системе вычетов и ставок НДФЛ он взимается даже с доходов ниже прожиточного минимума, и социальные и прочие вычеты этому не препятствуют. Зарубежный опыт может быть положительно использован в решении вопроса о повышении ставки НДФЛ7.
Таблица 3
Динамика отчислений по налогу на доходы физических лиц в местные бюджеты, 1996-2014 гг., %
Отчисления по Бюджетному кодексу Дополнительный нор-
Год региональный местный матив из регионального Итого В т.ч. поселения
бюджет бюджет бюджета
1996 10 90 - 90 -
1997-2000 - 100 - 100 -
2001 1 99 - 99 -
2002 30 70 - 70 -
2003 30 70 - 70 -
2004 45 55 - 55 -
2005 70 30 - 30 -
2006-2011 70 30 10 40 10
2012 80 20 50 70 10
2013 80 20 50 70 10
2014 85 15 45 60 10
Другим перспективным направлением повышения налоговых поступлений в местные бюджеты является совершенствование налогообложения по налогу на имущество физических лиц и организаций. Среди требующих решения вопросов: расчет налоговой базы по кадастровой стоимости, повышение налоговых ставок и снижение количества льгот. С принятием с 01.01.2015 поправок в ФЗ № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», предусматривающему данные изменения в налоговой системе 28 субъектов РФ, положительные результаты могут быть получены в текущем налоговом году с постепенным повышением до 2020 г., когда они должны быть введены на территории всех муниципальных образований РФ. Закрепление отчислений от налога на имущество организаций за местными бюджетами (до 20-50%) будет стимулировать местное сообщество к полному учету организациями своего имущества, что позволит повысить собираемость данного налога, а также поступления доходов не только в местные бюджеты, но и в региональные.
В настоящее время в бюджеты субъектов РФ в целях обслуживания и развития дорожного хозяйства зачисляются транспортный налог по нормативу 100%, а также акцизы от автомобильного бензина, прямогонного бензина, дизельного топлива, моторных масел для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей также по нормативу 100%. С 2014 г. органы государственной власти субъекта РФ обязаны передавать дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от указанных акцизов, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от данного налога. Вместе с тем указанная доля представляется не вполне обоснованной и достаточной для обеспечения муниципальными образованиями качественной дорожной сети, в связи с чем следует увеличить указанную долю хотя бы до 20% доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от таких акцизов. Кроме того, представляется целесообразным установить аналогичную норму по обязательному зачислению в местные бюджеты не менее 10% от транспортного налога, поступающего в бюджеты субъектов РФ8.
Другими существенными мерами для повышения финансовой обеспе-
ченности местных бюджетов выступают налоговые отчисления от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и единого налога на вмененный доход. Представляется целесообразным установить отчисления в местный бюджет от налоговых поступлений по ним по примеру единого сельскохозяйственного налога или в размере 50%.
Перспективными и важными являются меры по зачислению в местные бюджеты налоговых поступлений по косвенным налогам, в том числе НДС, что имеет положительную практику в налогообложении развитых государств.
В-четвертых, применение наряду с экономическими мерами административных, а также запуск и реализация целевых программ. В предыдущих публикациях мы уже обращались к этой теме, при этом данный вопрос не потерял своей актуальности9. Усилия уровней власти - от субъектов федерации до органов местного самоуправления, налоговых инспекций в части улучшения налогового администрирования, а также проведение регулярных встреч с налогоплательщиками - юридическими и физическими лицами позволяют выявить существующие проблемы, помочь с исчислением налогов, повысить финансо-
алтайский вестник государственной и муниципальной! службы
2015 •
вую и налоговую грамотность налогоплательщиков. Подобная работа может проводиться по проблемам просроченной задолженности по заработной плате, по привлечению налогоплательщиков к оформлению и регистрации объектов недвижимого имущества, введению кадастровой стоимости недвижимости при исчислении налога на имущество.
Целевые программы субъектов федерации выступают дополнительным финансовым источником поддержки и развития муниципальных образований. В зависимости от потребностей и стоящих задач такие целевые программы могут быть едиными для всех муниципальных образований субъекта, например в сфере образования или здравоохранения, или быть территориально определенными - для благоустройства объектов экономической и социальной инфраструктуры в отдельном поселении, районе, городе.
В-пятых, формирование информационной базы, характеризующей текущее состояние и динамику социально-экономического положения муниципального образования, что позволит отслеживать как эффективность, так и целевые направления расходования бюджетных средств местных бюджетов. В настоящее время недостаточно текущей статистической и иной информации для оценки, планирования и контроля за финансовым исполнением местных бюджетов. В связи с этим актуальным является создание соответствующей информационной базы муниципальных образований, в том числе паспортов, планов и программ среднесрочного развития.
Перспективной задачей выступает мониторинг оценки качества жизни населения как отражения уровня социальной инфраструктуры муниципальных образований в регионе. Использование количественного подхода к оценке состояния социальной инфраструктуры,
учитывающее изменение числа образовательных учреждений, введение квадратных метров жилья, количество посещений театров и другие, безусловно, является важным и отражается реальные социальные тенденции. В то же время использование интегральных показателей, позволяющих учитывать качество объектов социальной инфраструктуры в регионе, позволило бы оценивать социальную сторону жизнедеятельности населения и трудовых ресурсов в регионе. Распространенными примерами таких интегральных показателей выступают индексы развития человеческого потенциала или качества жизни. Первый показатель, который периодически определяют ученые Института независимой социальной политики, сопоставим с концепцией развития человеческого потенциала (human development) в рамках программ ООН и предполагает оценку базовых критериев социального развития (долголетие, образование, доход), пригодных для количественных сопоставлений. Второй показатель разработан сотрудниками географического факультета МГУ по заказу Министерства экономического развития и торговли РФ. Индекс предназначен для интегральной оценки приоритетных компонентов качества жизни в субъектах РФ и мониторинга социального развития регионов. Регулярные рейтинги регионов России по этому показателю проводят рейтинговые агентства, такие как «РИА Рейтинг».
Вопросы повышения финансовой обеспеченности местных бюджетов являются многоаспектными, комплексными и требуют усилий всех заинтересованных сторон от федеральных органов законодательной и исполнительной власти до налогоплательщиков муниципальных образований. От внимания к решению таких вопросов, их совершенствования и повышения фи-
нансирования зависит в целом уровень социально-экономического развития региональной экономики.
1 Анализ налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов [Электронный ресурс]. URL: http://www.fa.ru/dep/inpna/analitics/ Documents.
2 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 года (период мониторинга - 2013 год) [Электронный ресурс]. URL: http://www.minfin.ru/common/ upload/library/2014/09/arch/monitoring_ mestnykh_budzhetov_za_2013_god.docx
3 Салина Н.В. Налоговые доходы местных бюджетов Российской Федерации: дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2012.
4 О минимальных государственных социальных стандартах: проект Федерального закона № 209727-3 (ред., внесенная в ГД ФС РФ) [Электронный ресурс] // Справоч-но-правовая система «Консультант Плюс». URL: http://consultant.ru.
5 Талалаев Н.В. Правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов // Интернет-журнал «Право и управление. XXI век». 2008. № 2.
6 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_171774.
7 Пансков В.Г. О некоторых путях увеличения доходной базы консолидированного бюджета // О прогнозе социально-экономического развития РФ до 2017 года и параметрах проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. .Аналитический вестник. 2014. 25 (543).
8 Каюров Е.А. Модернизация системы формирования доходов местных бюджетов России как способ повышения эффективности реализации публичной власти // Налоги и финансовое право. 2013. № 4.
9 Грищенко Н.Б., Сергеева Н.В. Региональные аспекты регулирования страхования // Страховое дело. 2010. № 8.
Sergey Nicolaevich Bocharov, Head of the Department of Business Economics and Marketing of the Federal State Educational Institution of Higher Education "Altai State University" (Barnaul, Russia), Doctor of Economics
Natalia Borisovna Grishchenko, Department of Economics and Finance of the Federal State Educational Institution of Higher Education "Altai State University" (Barnaul, Russia), Doctor of Economics
Svetlana Petrovna Strebkova, the Federal State Educational Institution of Higher Education "Altai State University" (Barnaul, Russia), Undergraduate student
Financial security of local budgets is a key and important condition for the realization of social and economic policy in relation to the direct support of livelihoods of the population provision of social services in the municipality. The article considers the current state of the financial security oflocal budgets of the Russian Federation and the concomitant problems. Measures aimed at improving the situation in the form of budgetary changes in the distribution of tax revenues, increasing legislative autonomy in local budgets, improving tax administration and creation of an information base that characterizes the dynamics of the socio-economic situation of the municipality.
Keywords: local budget, regional economy, tax revenues.
