CC BY
45
Оборин М.С., Сысоев А.П., Шерешева М.Ю.
Некоторые подходы к оценке экономического потенциала
малых городов России*
Оборин Матвей Сергеевич — доктор экономических наук, профессор, Пермский институт (филиал), Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова; профессор, Пермский государственный национальный исследовательский университет, Пермь, РФ.
E-mail: recreachin@rambler. ru SPIN-код РИНЦ: 8200-9024
Сысоев Александр Петрович — кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник, экономический факультет, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: alex.vp41@gmail.com SPIN-код РИНЦ: 5632-1560
Шерешева Марина Юрьевна — доктор экономических наук, профессор, экономический факультет, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: m. sheresheva@mail.ru SPIN-код РИНЦ: 8538-7274
Аннотация
В данной статье рассмотрены возможные подходы к развитию экономического потенциала малых городов. Анализ их экономического потенциала, представленный в статье, концентрируется в основном на вопросах повышения финансово-бюджетной обеспеченности и эффективности управления муниципальной собственностью малых городов. Одно из центральных мест в исследовании занимают проблемы улучшения налогового администрирования местных имущественных налогов (налога на имущество физических лиц и земельного налога) и повышения их вклада в формирование местных бюджетов. Значительное внимание уделено необходимости более интенсивного и рационального использования потенциала муниципальной собственности как основной базы для перехода малых городов на долгосрочное бездефицитное социально -экономическое развитие. В заключение рассмотрен ряд дополнительных факторов, которые, по мнению авторов, также могут способствовать развитию экономического потенциала малых городов России.
Ключевые слова
Экономический потенциал, малые города, муниципальная собственность, местные налоги, налоговое администрирование, федеральные и региональные трансферты, приватизация, Россия.
Малые города выполняют важную роль в экономике территорий: как показывает зарубежный опыт, они могут выступать в качестве точек стратегического роста, внося свой вклад в устойчивое развитие региона1. В связи с этим разработка
* Статья выполнена при финансовой поддержке гранта Российского научного фонда (проект № 17-18-01324 «Устойчивое развитие экономики территорий на основе сетевого взаимодействия малых городов и районных центров»).
1 Courtney P., Errington A. The Role of Small Towns in the Local Economy and Some Implications for Development Policy // Local Economy. 2000. No 4. P. 280-301; Saraei M.H., Askndy Sani M. Into Large Villages to Small Towns and Their Role of Regional Equilibrium, Case Study: Ryvash, City of Kashmar // Journal of Geography and Development. 2007. No 10. P. 166-170; Ebrahimzadeh I., Tayyebi N., Shafei Y. Functional Analysis of Small Towns Economic Role in Rural Development, Case Study: Zahedshahr, Iran // Journal of Service Science and Management. 2012. No 3. P. 269-279.
комплексного подхода к обеспечению устойчивого развития экономики малых городов привлекает внимание растущего числа исследователей2.
В разных странах существуют различные подходы к определению малых городов. Так, в Китае число жителей в малых городах намного больше, чем в большинстве крупных городов России, поскольку плотность населения страны очень высока3; в ряде других стран принято считать малыми города с населением не более 10 тыс. человек4. В большинстве российских научных публикаций, посвященных вопросам территориального управления, а также в официальных документах к малым относят города5 с численностью населения до 50 тыс. человек6.
В 2015 г. в России насчитывалось более 1 114 городов. Из них около 770 городов с численностью от 10 до 50 тыс. человек, которые можно отнести к категории малых городов или городских поселений. Социально-экономическое развитие малых городов и районных центров серьезно затормозилось после распада СССР, на протяжении уже многих лет наблюдается стагнация их экономики, что создает угрозу устойчивому развитию регионов и России в целом7. Поэтому анализ экономического потенциала малых российских городов и выявление перспективных направлений их развития является крайне важным.
Проблемами развития городов и муниципальных образований и анализа их экономического потенциала занимались такие российские ученые, как Л.Г. Аргунова, Е.А. Балабанова, Н.Я. Джафарли, В.И. Катаева, М.С. Козырев, Е.В. Коршунова,
2 Yamashita M. Decline and Approaches to Revitalization in Small Cities: The Case of Saga, Japan // Dela. 2004. No 21. P. 461-473; Gibb M., Nel E. Small Town Redevelopment: The Benefits and Costs of Local Economic Development in Alicedale // Urban Forum. 2007. No 2. P. 69-84; Knox P., Mayer H. Small Town Sustainability: Economic, Social, and Environmental Innovation. Bazel: Birkhauser Verlag, 2013; Mingaleva Z.A., ShereshevaM.Y., OborinM.S., Gvarliani T.E. Networking of Small Cities to Gain Sustainability // Entrepreneurship and Sustainability Issues. 2017. Vol. 5. No 1. P. 140-156; Portney K.E. Taking Sustainable Cities Seriously: Economic Development, the Environment, and Quality of Life in American Cities. Cambridge, MA: MIT, 2013; Watson G.B. Designing Sustainable Cities in the Developing World. New York: Routledge, 2016.
3 Чжан С. Формирование и развитие бренда малого города на примере Китая: Магистерская диссертация. М., 2017. С. 54.
4 Sefeddini F. Dictionary of Regional and District Planning. Shiraz: Shiraz University Publications, 1999. P. 422.
5 В соответствии с федеральным законом о местном самоуправлении, городское поселение — это город или поселок, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
6 ШерешеваМ.Ю., ОборинМ.С., КостанянА.А. Особенности оценки качества жизни населения малых городов // Ars administrandi. Искусство управления. 2017. № 2. С. 289-311.
7 Обращение к Президенту Российской Федерации Д.А. Медведеву и к Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину Президиума Российской академии архитектуры и строительных наук. г. Москва, 23 декабря 2011 г. // Юрий Васильевич Крупнов. Livejournal.com [Блог]. URL: http://krupnov.livejournal.com/336110.html (дата обращения: 05.06.2017).
Т.Г. Краснова, Н.В. Малиновская, В.С. Метляхина, Е.А. Орехова, А.В. Плякин, Ю.М. Плюснин, А.Г. Санина, Н.А. Чижова и ряд других8.
После вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»9 в РФ появилось значительное количество небольших поселений, в том числе малых городов, неспособных из-за отсутствия соответствующих финансовых средств решать закрепленные за ними вопросы местного значения. Всего к вопросам местного значения было отнесено 39 позиций (на конец 2016 г.). Невольно возникает вопрос: может быть, тот объем расходных полномочий, который в настоящее время вменяется малым городам, является непосильным для их бюджетов и нуждается в пересмотре?
Чтобы вывести экономику малых городов из продолжительного застоя, требуется поиск драйверов, которые стали бы основой подъема и долгосрочного бездотационного развития данных муниципальных образований. С нашей точки зрения, такими драйверами являются, в частности, резкое повышение финансово-бюджетной обеспеченности и более эффективное управление муниципальной собственностью малых городов.
Устойчивое социально-экономическое развитие малых городов возможно лишь в том случае, если их бюджетные полномочия будут подкреплены полноценной финансовой поддержкой не только со стороны федерального Центра и субъектов РФ, но и за счет собственных ресурсов. О необходимости быстрого наращивания собственного экономического потенциала муниципальных образований говорится и в Указе Президента РФ В.В. Путина, определяющем государственную политику регионального развития нашей страны до 2025 г.
8 Плюснин Ю.М. Малые города России. Социально-экономическое поведение домохозяйств, ценностные установки и психологическое состояние населения в 1999 г. М.: Московский общественный научный фонд, 2000; Краснова Т.Г., Балабанова Е.А. Исследование социально-экономического потенциала муниципальных образований // Известия ИГЭА. 2010. № 1 (69). С. 56-58; Аргунова Л.Г., Катаева В.И., КозыревМ.С. Стратегическое управление развитием муниципального образования. М.; Берлин: Directmedia, 2015; Метляхина В.С. Сравнительная оценка имеющегося и используемого экономического потенциала муниципальных районов // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 38 (221). С. 34-40; Чижова Н.А. К вопросу о социально-экономическом потенциале региона: теоретический аспект // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. 2013. № 7 (105). С. 109-112; Орехова Е.А., Плякин А.В. Полигоны Вороного в исследовании факторной структуры потенциала экономического развития муниципальных районов // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Экономика. Информатика. 2014. № 21-1 (192). С. 28-41; Санина А.Г., Джафарли Н.Я., Коршунова Е.В. Современный город как объект публичного управления // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 56. С. 151-167. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/26 2016sanina dzhafarli korshunova.htm (дата обращения: 09.08.2017).
9 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 44571/ (дата обращения: 20.05.2017).
Финансово-бюджетная обеспеченность малых городов
Экономическую основу собственной финансово-бюджетной обеспеченности местного самоуправления в России составляют средства местных бюджетов, находящееся в муниципальной собственности имущество, а также имущественные права муниципальных образований. В соответствии с бюджетным законодательством, местный (муниципальный) бюджет малого города формируется за счет:
- собственных местных налогов (налога на имущество физических лиц, земельного налога), торгового сбора, а также поступлений от реализации (использования) муниципального имущества и различных неналоговых доходов;
- отчислений от регулирующих региональных и федеральных налоговых доходов (налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, НДС и др.),
- федеральных и региональных трансфертов (безвозмездных выплат) в виде дотаций, субсидий, субвенций;
- иных форм финансовой поддержки (частных пожертвований, услуг и т. п.).
Следует обратить внимание, что во многих развитых странах налоги на
имущество являются основным источником доходов местных бюджетов: во Франции они формируют 51% доходов местных бюджетов, в США — 71%, в Великобритании, Ирландии и Австрии муниципалитеты в полном объеме финансируются за счет имущественных налогов. При этом в большинстве стран налог рассчитывается исходя из рыночной стоимости налогооблагаемого объекта недвижимости.
При существующей в настоящее время в России системе имущественных налогов (налога на имущество физических лиц и земельного налога) их доля в местных (муниципальных) бюджетах составляет около 20%10. Поэтому привычным методом формирования бюджетов подавляющего большинства малых городов на протяжении многих лет являются дотации, а также субсидии и субвенции из федерального и региональных бюджетов.
Все малые города, в зависимости от их экономического потенциала и возможности формировать бюджет за счет собственных налогов (доходов) и отчислений от регулирующих региональных и федеральных налоговых доходов или заимствовать для этого средства федерального и региональных бюджетов в виде
10 Например, имущественные налоги составляют 18,8% в доходах бюджета малого города Суворов Суворовского муниципального района Тульской области на 2015 г. и плановый период 2016-2017 годов. См.: Суворовский район [Официальный сайт муниципального образования]. URL: https ://suvorov.tularegi on. ru/documents/? SECTION=7251 (дата обращения: 20.06.2017).
трансфертов, можно разделить на следующие типы: города-доноры, самодостаточные города, города-реципиенты, депрессивные города.
Города-доноры — это муниципальные образования, у которых доходы бюджета, формируемые за счет собственных источников, превышают их бюджетные расходы. Отметим, что данное определение дает косвенное представление о достаточно высоком (по российским стандартам) социально-экономическом потенциале города.
Характерная особенность самодостаточных городов — сбалансированность доходной и расходной частей бюджета, достигаемая за счет собственного экономического потенциала и финансовых источников. Основное содержание данного понятия заключается в устойчивом бездотационном социально-экономическом развитии города. Объективным основанием для такого развития следует считать наличие достаточного экономического потенциала и иных факторов (производственных, финансовых, геополитических), связанных с историческими особенностями и традициями малых городов.
Городами-реципиентами являются города, у которых экономический потенциал и собственные доходы не обеспечивают исполнение их расходных бюджетных полномочий. Данное определение характеризует бюджетное положение этих поселений как фактических получателей денежных средств из вышестоящих бюджетов. По расчетам ряда специалистов, в 2015 г. в России около 80-90% малых городов можно было отнести к городам-реципиентам11.
Понятием депрессивные города обозначается стадия развития малых городов, когда на конкретной территории складывается ситуация, которая (по сравнению с предшествующими годами) характеризуется резким спадом производства, потерей малым городом инвестиционной привлекательности, высокой безработицей, снижением уровня жизни населения, выражающемся в существенном отставании доходов населения от величины прожиточного минимума. По данным Уполномоченного по правам человека в РФ Т.Н. Москальковой, в 2016 г. в России население с денежными доходами ниже прожиточного минимума проживало преимущественно в сельской местности (3 8%) и в малых городах (35,8%)12.
11 Плюснин Ю.М. Указ. соч.
12 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год // Российская газета. 17.05.2017. Федеральный выпуск № 7270 (104). URL: https://rg.ru/2017/05/17/doklad-dok.html (дата обращения: 15.06.2017).
Косвенным фактором, как правило, сопутствующим депрессивному состоянию, является чрезвычайно сложная демографическая ситуация — высокая смертность и низкая рождаемость населения. Если данное состояние экономики принимает устойчивый характер и сопровождается постоянным ухудшением основных социально-экономических показателей, то оно переходит в стадию кризиса. На этой стадии малый город уже не может самостоятельно преодолеть тяжелую социально-экономическую ситуацию и нуждается во внешней помощи, в первую очередь, со стороны федеральных и региональных органов государственной власти13.
Рассмотрим более подробно роль собственных имущественных налогов малых городов в формировании их бюджетов. Основу собственных налоговых доходов малых городов составляют налог на имущество физических лиц и земельный налог. В настоящее время налоговое законодательство России содержит две самостоятельные главы, регулирующие данные налоги.
Налогообложение земельных отношений регулируется главой 31 «Земельный налог» Налогового кодекса (НК РФ), а сам налог рассчитывается исходя из кадастровой стоимости земли. Налогоплательщиками в данном случае являются юридические и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения. Арендаторы земельных участков и лица, имеющие земельные участки на праве безвозмездного срочного пользования, не являются плательщиками земельного налога14.
В малых городах земельный налог устанавливается на основании положений НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов власти этих городов и обязателен к уплате на всей их территории. Предельные ставки земельного налога установлены НК РФ в диапазоне от 0,3 до 1,5% от кадастровой стоимости земельного участка.
НК РФ допускает установление ставок местного земельного налога. Так, решением Собрания депутатов районного центра г. Алексин Тульской области «О земельном налоге» (в ред. от 20.11.2015 № 11)15 были установлены следующие ставки земельного налога от кадастровой стоимости земельного участка:
13 ШерешеваМ.Ю., ОборинМ.С., Костанян А.А. Указ. соч.
14 Сысоев А.П. Системная модернизация налогообложения имущества физических лиц // Экономика и предпринимательство. 2016. № 7 (72). С. 62-68.
15 Земельный налог Алексин 2016 // Налоговая.ру [Сайт]. URL: https://nalogius.ru/tulskaYa-oblast/nalog-na-zemlu/2016/aleksin (дата обращения: 20.06.2017).
- 0,3% в отношении земель сельскохозяйственного назначения или земель в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и используемых для сельскохозяйственного производства;
- 0,3% в отношении земельных участков, занятых домами индивидуальной жилой застройки или приобретенных (предоставленных) для индивидуального жилищного строительства;
- 0,3% в отношении земельных участков, приобретенных (предоставленных) для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного хозяйства, огородничества или животноводства;
- 0,3% в отношении земельных участков, занятых объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса;
- 0,7% в отношении земельных участков, занятых административно-управленческими и общественными объектами;
- 1% в отношении земельных участков, расположенных под гаражами.
- 1,5% в отношении прочих земельных участков16.
Налоговые льготы в виде полного освобождения от уплаты земельного налога, в соответствии с федеральным законодательством, предоставляются:
- религиозным организациям;
- общероссийским общественным организациям инвалидов;
- организациям народных художественных промыслов;
- физическим лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ;
- резидентам особых экономических зон;
- собственникам территорий опережающего социально-экономического развития и ряду других субъектов имущественных отношений.
Одним из важных шагов, направленных на модернизацию отечественной системы налогообложения имущества физических лиц, стало принятие Федерального закона от 04.10.2014 № 284 «О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц"»17. В
16 Земельный налог Алексин 2016 // Налоговая.ру [Сайт]. URL: https://nalogius.ru/tulskaya-oblast/nalog-na-zemlu/2016/aleksin (дата обращения: 20.06.2017).
17 Федеральный закон от 04.10.2014 № 284 «О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской
соответствии с ним, с 1 января 2015 г. в десятый раздел НК РФ была введена новая, 32 глава «О налогах на имущество физических лиц», заменившая ранее действовавший одноименный Закон РФ от 09.12.1991 № 2003-1.
Налогом на имущество физических лиц облагаются находящиеся в собственности граждан жилые дома, квартиры, комнаты, дачи, гаражи, другие строения, помещения и сооружения. С 2015 г. налоговая база в отношении жилого дома, квартиры и комнаты стала рассчитываться как их кадастровая стоимость, уменьшенная на величину кадастровой стоимости общей площади этих объектов, на 50, 20 и 10 квадратных метров соответственно.
Если имущество, подлежащее налогообложению, находится в общей совместной собственности нескольких физических лиц, то все они несут равную ответственность по исполнению налогового обязательства. При этом плательщиком налога на имущество может быть одно из этих лиц, определяемое по договоренности между данными физическими лицами. В случае нахождения имущества в общей долевой собственности нескольких граждан налогоплательщиком в отношении указанного имущества признается каждый из этих граждан в соответствии с его долей в имуществе18.
Согласно НК РФ, право на льготы по уплате налога на имущество (вплоть до полного освобождения от его уплаты) имеют 15 категорий физических лиц. Среди них: Герои Советского Союза и Герои РФ; участники Великой отечественной войны; инвалиды I и II групп; военнослужащие; участники ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС; пенсионеры; физические лица, осуществляющие профессиональную творческую деятельность, и др. Помимо федеральных льгот, органам местного самоуправления малых городов и других муниципальных образований предоставляется право устанавливать собственные дополнительные льготы по уплате налога на имущество физических лиц. Данные льготы предоставляются в отношении объекта налогообложения, находящегося в собственности налогоплательщика и не используемого им в предпринимательской деятельности. Физические лица, имеющие право на льготы по налогу на имущество, должны самостоятельно предоставить необходимые документы в соответствующие налоговые органы. Следует обратить внимание, что в случае введения органами местного самоуправления на территории малого города налоговых льгот сверх
Федерации "О налогах на имущество физических лиц"» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: https://giod.consultant.ru/page.aspx73653312 (дата обращения: 15.06.2017).
18 Сысоев А.П. Указ. соч.
установленных НК РФ, дотации из бюджетов субъектов РФ и муниципальных районов уменьшаются на сумму излишне предоставленных льгот.
Как известно, до 1 января 2015 г. налогооблагаемой базой для исчисления налога на имущество граждан в РФ являлась суммарная инвентаризационная (восстановительная) стоимость, под которой понимается сумма инвентаризационных стоимостей имущества, признаваемого объектом налогообложения и расположенного на территории представительного органа местного самоуправления, устанавливающего ставки по данному налогу. В соответствии с НК РФ, данная стоимость может использоваться малыми городами отдельных субъектов РФ для расчета налогооблагаемой базы на имущество наряду с кадастровой стоимостью до 1 января 2020 г.
При определении суммарной инвентаризационной стоимости учитывается износ жилой недвижимости, динамика изменения цен на строительную продукцию, работы, услуги и другие составляющие данной стоимости. Таким образом, суммарная инвентаризационная стоимость квартиры, дома, дачи и т. д. зависит от года постройки (амортизации), площади помещения, стоимости строительных материалов и рабочей силы по состоянию на момент оценки и год постройки. Суммарная инвентаризационная стоимость имущества может с годами падать, оставаться неизменной или расти в зависимости от уровня цен, зарплаты, инфляции, спроса и предложения. Однако следует заметить, что в данном вопросе порой складывается довольно парадоксальная ситуация: реальное положение с оценкой жилых объектов исходя из инвентаризационной стоимости (в первую очередь жилой недвижимости в ряде малых городов санаторно-курортных и туристических зон) таково, что их стоимость, несмотря даже на значительный износ, год от года только растет.
С 1 января 2015 г., в соответствии с главой 32 «Налог на имущество физических лиц» НК РФ, 28 пилотных регионов России перешли на исчисление налога на имущество исходя из кадастровой стоимости. Среди них: Москва, Московская, Владимирская, Нижегородская, Новосибирская, Самарская области, Забайкальский край, Республики Бурятия, Башкортостан, Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ и другие субъекты РФ. Через год, с 1 января 2016 г., на расчет налога на имущество по кадастровой стоимости перешел еще 21 субъект РФ: Санкт-Петербург, Ленинградская, Воронежская, Калининградская, Омская, Тульская, Челябинская области, Камчатский и Ставропольский края, Чеченская и Чувашская Республики. В
2017 г. стали платить налог на имущество по новой системе жители Краснодарского и Хабаровского краев.
Что касается остальных 34 субъектов РФ, на территории которых пока не определен общий порядок расчета налоговой базы исходя из кадастровой стоимости, налоговой базой для исчисления налога на имущество физических лиц до 1 января 2020 г. может оставаться суммарная инвентаризационная стоимость, исчисленная с учетом коэффициента-дефлятора на основании данных, представленных в налоговые органы19. А с 1 января 2020 г., в соответствии с ФЗ № 284 (статья 5, пункт 3), определение налоговой базы по налогу на имущество физических лиц на основе суммарной инвентаризационной стоимости прекращается, т. к. все регионы РФ должны будут перейти к этому времени на расчет данной базы на основе кадастровой стоимости.
Межбюджетные трансферты
Значительную часть финансово-бюджетного потенциала малых городов составляют межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ. В соответствии с бюджетным законодательством РФ, межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам малых городов могут предоставляться в форме дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов.
Дотации субъектов РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности малых городов предназначаются для повышения финансовых возможностей малых городов по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, исходя из численности их жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности малых городов вычисляется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности данных городов, который определяется соответствующим субъектом РФ в порядке, установленном Правительством России.
В соответствии с Федеральным законом от 30.12.2008 № 318, в целях расширения стимулов по укреплению доходной базы местных бюджетов с 1 января 2009 г. всем муниципальным образованиям было разрешено устанавливать трансфертозамещающие нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц (НДФЛ) взамен дотации, рассчитываемой на душу населения. Данные изменения были внесены в главу 16 «Межбюджетные трансферты» БК РФ.
19 Сысоев А.П. Указ. соч.
Таким образом, в соответствии с БК РФ, при составлении и утверждении бюджета субъекта РФ по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности малых городов и других муниципальных образований могут быть полностью или частично заменены дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в бюджеты этих муниципальных образований от НДФЛ.
Порядок расчета и установления заменяющих дотации дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты малых городов утверждается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ. При этом особое внимание следует обратить на два принципиально важных момента использования института трансфертозамещения, требующих от муниципальных служащих малых городов хорошего знания экономического потенциала своего города и высокого уровня личной ответственности перед его населением.
Во-первых, средства, полученные малым городом по дополнительному (дифференцированному) нормативу отчислений от НДФЛ сверх объема расчетной дотации, изъятию в бюджет субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат.
Во-вторых, потери бюджета малого города в связи с получением средств по дополнительному (дифференцированному) нормативу отчислений от НДФЛ в объеме ниже расчетной дотации компенсации из бюджета субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам также не подлежат.
Согласно БК РФ, субсидиями бюджетам малых городов из бюджета субъекта РФ являются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам данных муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий по вопросам местного значения. Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам малых городов из бюджета субъекта РФ, критерии отбора малых городов для их получения определяются законами субъекта РФ и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (статья 139 БК РФ).
Под субвенциями малым городам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам малых городов при выполнении государственных полномочий (функций) Российской Федерации, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления малых городов (статья 140 БК РФ).
Помимо рассмотренных выше региональных трансфертов, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности малых городов могут предоставляться также из бюджетов муниципальных районов, в состав которых входят эти малые города (статья 142.1 БК РФ). Объем и распределение данных дотаций утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете района на очередной финансовый год и плановый период. Так, общий объем дотаций и других межбюджетных трансфертов, предоставленных Щекинским муниципальным районом Тульской области бюджетам муниципальных образований своих городских и сельских поселений, составил в 2013 г. 85 871,1 тыс. руб., в 2014 г. 73 404,2 тыс. руб., в 2015 г. 80 640,6 тыс. руб.20 Обязательным условием выделения данных средств являлось выполнение муниципальными образованиями поселений требований бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, Тульской области, нормативно-правовых актов Щекинского района и муниципальных образований поселений.
Проверки исполнения местных бюджетов всех малых городов — получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных районов вправе проводить Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта РФ, финансовые или иные органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных районов.
Муниципальная собственность
Муниципальная собственность — это публичная, но не государственная собственность, характеризующая местный (на уровне муниципальных образований) уровень экономической системы страны и коллективное присвоение, осуществляемое
20 Распоряжение Правительства Тульской области от 28.04.2016 № 309-р «Об утверждении перечня муниципальных образований Тульской области — получателей иных межбюджетных трансфертов из бюджета Тульской области, источником финансового обеспечения которых являются иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, на выплату денежных поощрений лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территории сельских поселений Тульской области, и их работникам» // Консорциум Кодекс [Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации]. URL: http://docs.cntd.ru/document/438883927 (дата обращения: 20.06.2017).
от имени этих образований органами местного самоуправления. Наравне с другими формами собственности данная собственность признается и защищается государством.
Законодательную основу муниципальной собственности составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» и целый ряд других федеральных законов, законодательные и нормативные правовые акты субъектов РФ, а также решения местных органов самоуправления.
Остановимся более подробно на муниципальной собственности малых городов. В ее состав, помимо средств местного бюджета, входят: имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные предприятия и организации (в том числе финансово-кредитные); муниципальные учреждения здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта; муниципальные внебюджетные фонды и другое движимое и недвижимое имущество.
Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления малых городов, которые могут передавать объекты собственности во временное или постоянное пользование юридическим и физическим лицам, федеральным и региональным органам государственной власти, представителям местного самоуправления других муниципальных образований. Органы местного самоуправления вправе также создавать муниципальные унитарные предприятия и организации, участвовать в качестве одной из сторон в формировании хозяйственных и культурных межмуниципальных объединений. Главной задачей владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является рост экономического потенциала малых городов на основе повышения эффективности управления муниципальной собственностью. Это включает в себя:
- увеличение поступлений доходов в местные бюджеты на основе повышения эффективности управления муниципальной собственностью;
- более активное использование механизмов муниципально-частного партнерства (в первую очередь концессионных соглашений) в сфере жилищно-коммунального хозяйства, ремонта ветхого жилья, водо- и газообеспечения и т. д.;
- внедрение современных форм распоряжения имуществом (залог, внесение имущественных прав в уставный капитал, доверительное управление, предоставление в
аренду комплексного объекта, состоящего из земельного участка и связанных с ним зданий и сооружений, приватизацию);
- оптимизацию количества объектов муниципальной собственности;
- создание и использование прогрессивных информационных систем, обеспечивающих контроль и полноту информации об объектах муниципальной собственности.
Несмотря на принятый за последние годы значительный блок законодательных актов, направленных на совершенствование различных вопросов местного самоуправления, и накопленный опыт управления муниципальной собственностью, в России все еще сохраняется немало негативных тенденций, препятствующих раскрытию экономического потенциала муниципальной собственности малых городов. Среди них можно выделить:
- слабость социально-ориентированного присвоения населением результатов ее использования (о чем свидетельствует наличие в малых городах значительного числа работающих граждан, находящихся за чертой бедности);
- небольшой объем средств, получаемых местными бюджетами малых городов от использования муниципальной собственности;
- недостаточно отлаженный правовой механизм управления данной собственностью, проявляющийся, с одной стороны, в крупных налоговых наказаниях отдельных физических и юридических лиц, а с другой стороны, в неэффективном использовании огромных земельных и иных ресурсов, находящихся в муниципальной собственности;
- по-прежнему встречающиеся случаи незаконных операций с муниципальной собственностью, таких как ее теневое и криминальное, в том числе коррупционное, присвоение.
Дополнительные возможности повышения экономического потенциала малых городов
Одним из главных условий успешной финансово-бюджетной политики малых городов является эффективное налоговое администрирование. Под налоговым администрированием понимают деятельность уполномоченных органов власти и управления, направленную на исполнение федерального и регионального законодательства, постановлений органов местного самоуправления, а также
международных положений в области налогообложения, в целях обеспечения эффективного функционирования налоговой системы и налогового контроля.
По утверждению специалистов Федеральной налоговой службы (ФНС), в настоящее время на территории малых городов России имеются десятки тысяч незарегистрированных земельных участков и жилых помещений (домов, дач, комнат, квартир, гаражей, хозяйственных построек и т. д.), либо собственники которых неизвестны. В некоторых малых городах различные нарушения, связанные с уплатой земельного налога и налогообложением имущества физических лиц, допускает около половины населения.
Мы считаем, что совместными усилиями территориальных налоговых органов, сотрудников региональных Управлений Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) и местных администраций можно значительно поднять уровень налогового контроля и найти за счет этого дополнительные внутренние ресурсы для пополнения бюджетов малых городов. А данные ресурсы есть. Об этом свидетельствуют многочисленные факты о скрываемых или «потерянных» земельных участках и имуществе физических лиц.
За годы, прошедшие с момента принятия ФЗ № 131, в России существенно увеличилось число муниципальных образований. Если в 2003 г. их было 11 136, то на 1 июня 2015 г., по данным Минюста РФ, в стране насчитывалось 22 820 муниципальных образований, из них: 18 563 сельских поселений, определенная часть которых входит в число малых городов, и 1 628 городских поселений, к которым также относятся и малые города21. При этом финансово самодостаточными из всех муниципальных образований являются менее 10%. В основном это административные центры (столицы) субъектов РФ и крупные города, располагающие хорошей налогооблагаемой базой. При этом в ряде городских и сельских поселений собственных бюджетных средств едва хватает на выплату заработной платы муниципальным служащим. Общее исполнение бюджетов поселениями некоторых регионов РФ за 2016 г. показано в Таблице 1.
21 Федеральная служба государственной статистики [Официальный сайт]. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 20.05.2017).
Таблица 1. Местные бюджеты городских и сельских поселений в 2016 г.
(млн. руб.)22
Субъекты РФ Городские поселения Сельские поселения
доходы расходы дефицит доходы расходы дефицит
Владимирская область 1 899 2 042 143 1 369 1 427 58
Тульская область 1 496 1 554 58 797 816 19
Пермский край 5 507 5 892 385 2 510 2 298 212
То, что в настоящее время подавляющее большинство муниципальных образований России выживает за счет трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, свидетельствует о несовершенстве распределения доходных источников, которое не соответствует реальному учету расходных полномочий. Во многом из-за этого в последнее время все явственнее стала проявляться тенденция к укрупнению малых городов за счет упразднения (ликвидации) сельских поселений или объединения (преобразования) нескольких близлежащих городских и сельских поселений в одно муниципальное образование. Это не противоречит федеральному законодательству о местном самоуправлении и значительно сокращает расходы на содержание местных чиновников. Объединение (преобразование) городских и сельских поселений происходит в соответствии с ФЗ № 131 и законодательством соответствующего субъекта РФ, по инициативе населения и / или органов местного самоуправления объединяющихся территорий, федеральных или региональных органов государственной власти.
Сторонники реорганизации ряда малых городов путем их укрупнения приводят следующие доводы:
1. Современные средства коммуникации, транспорт позволяют значительно увеличить расстояния, на которых сохраняется возможность поддерживать оперативную связь между администрацией муниципальных образований и их населением. Одним из принципиальных отличий сегодняшней экономики от экономики предыдущего века является цифровизация многих процессов. Теперь, чтобы сообщить местному руководству об имеющихся проблемах, не нужно многие часы просиживать «у парадного подъезда». Любую информацию в муниципальные органы власти можно оперативно сообщить, а при необходимости получить через Интернет и мобильную связь.
22 Источник: Федеральная служба государственной статистики [Официальный сайт]. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 20.05.2017).
2. В настоящее время необходимый комплекс отвечающих современным техническим требованиям предприятий (транспортных, банно-прачечных, дорожно-ремонтных, жилищно-ремонтных, информационных и т. д.), а также социальных организаций, служб (детсадов, школ и средних специальных учебных заведений, учреждений здравоохранения, культурных и развлекательных центров и т. п.) может эффективно функционировать лишь при определенном минимуме обслуживаемого населения; нередко этот минимум значительно превышает численность жителей малых городских и сельских поселений.
3. В чрезвычайно сложных условиях, в которых сегодня находится отечественная экономика, обеспечить постоянной работой людей и платить им достойную зарплату могут лишь предприятия и организации достаточно крупных муниципальных образований (особенно это относится к социальной сфере).
Мы считаем приведенные аргументы достаточно убедительными, однако в каждом конкретном случае целесообразно оценивать преимущества и недостатки такой реорганизации, в том числе с точки зрения устойчивого развития территории в целом.
Особо следует отметить большое значение для повышения экономического потенциала малых городов расширения межмуниципальных хозяйственных связей. Однако сотрудничество такого рода, даже между соседними муниципальными образованиями, развивается очень медленно. Одной из причин является отсутствие адаптированных к действующему законодательству технологий создания межмуниципальных хозяйственных объединений. Например, не ясно, какая организационно-правовая форма подходит организуемым субъектам, создаваемым разными муниципальными образованиями; кто, куда и какие должен платить налоги; как будут распределяться доходы; должен ли стоять во главе данного объединения представитель одного из муниципальных образований-партнеров или необходимо создание коллегиального органа (и как могут при этом распределяться полномочия). Много нерешенных проблем, препятствующих межмуниципальному сотрудничеству малых городов, связано также с расходованием и целевым использованием бюджетных средств.
Представляется, что реальной перспективой развития межмуниципальных хозяйственных связей малых городов может быть более тесное взаимодействие их экономических потенциалов в рамках единых хозяйственных агломераций (промышленных, аграрных, строительных, и других). В составе таких агломераций
малые города могут получить доступ к инновационным, производственным, материальным, финансовым, трудовым и т. д. ресурсам соседних муниципальных образований и частных компаний. Основной эффект от создания региональных межмуниципальных агломераций заключается в возможности сформировать из экономически разрозненных муниципальных образований единую сеть взаимодействующих между собой предприятий и других хозяйствующих субъектов малых городов.
Заключение
Говоря о повышении экономического потенциала малых городов, прежде всего следует сказать о необходимости наращивания их собственных средств, т. е. средств полностью и на постоянной (долговременной) основе принадлежащих малым городам. В основном это налоги и сборы, муниципальная собственность, а также неналоговые доходы и внебюджетные источники финансирования.
Существенному повышению экономического потенциала многих малых городов может способствовать переход регионов РФ на налогообложение имущества физических лиц исходя из его кадастровой стоимости, максимально приближенной к рыночной. С одной стороны, это будет способствовать увеличению поступлений средств в местные (муниципальные) бюджеты малых городов, сделает менее привлекательной «покупку впрок» жилья и земельных участков, поднимет инвестиционную привлекательность недвижимости, за счет чего рынки жилья и земли получат дополнительное развитие. С другой стороны, введение налога на имущество физических лиц вызовет повышение налогооблагаемой базы и, соответственно, самого налога на имущество для населения малых городов в несколько раз. Мы считаем, что в данной ситуации региональным и муниципальным органам власти необходимо максимально нивелировать дисбаланс между фискальной политикой государства (субъекта РФ) и социальными интересами большинства населения малых городов, чтобы налог на имущество физических лиц был сопоставим с реальными доходами населения. А эти доходы, как уже говорилось, в 2016 г. были ниже прожиточного минимума у примерно трети населения малых городов страны.
Большое значение в вопросе повышения экономического потенциала малых городов имеет эффективное управление муниципальной собственностью. В частности, важна более широкая приватизация муниципальной собственности и эффективное использование механизмов муниципально-частного партнерства, прежде всего, при
заключении концессионных соглашений о передаче в управление частным инвесторам инфраструктурных объектов.
Проведенное исследование показало, что муниципальные органы власти малых городов весьма слабо используют внебюджетные источники повышения их экономического потенциала. Следует более активно задействовать механизмы муниципально-частного партнерства, ресурсы федеральных и региональных предприятий и организаций, отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий, кредиты, средства фондов и общественных организаций, а также зарубежных инвесторов, заинтересованных в размещении своих производств на территории малых городов.
Но основными источниками формирования бюджетно-финансового потенциала для большинства малых городов на протяжении многих лет остаются межбюджетные трансферты в форме дотаций, субсидий и субвенций. При существующей системе межбюджетных отношений для большинства малых городов трансферты стали настолько привычными, что оказался потерян интерес к повышению собственного экономического потенциала. В этой связи одним из главных условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального и региональных бюджетов должно стать усиление ответственности органов местного самоуправления малых городов за наращивание экономического потенциала, а глав этих городов — за выполнение обязательств по эффективному использованию бюджетных средств и достижению конкретных результатов социально-экономического развития, принятых при получении межбюджетных трансфертов.
Кроме того, в ФЗ № 131 — основном документе, регулирующем вопросы организации местного самоуправления в РФ, — ни разу не встречается словосочетание «малые города». Представляется, что для более четкого понимания отдельных положений ФЗ № 131, в том числе касающихся экономического потенциала малых городов, было бы целесообразно включить малые города в число выделяемых в нем типов муниципальных образований.
Список литературы:
1. Распоряжение Правительства Тульской области от 28.04.2016 № 309-р «Об утверждении перечня муниципальных образований Тульской области — получателей иных межбюджетных трансфертов из бюджета Тульской области, источником финансового обеспечения которых являются иные межбюджетные
трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, на выплату денежных поощрений лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территории сельских поселений Тульской области, и их работникам» // Консорциум Кодекс [Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации]. URL: http://docs.cntd.ru/document/438883927 (дата обращения: 20.06.2017).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 44571/ (дата обращения: 20.05.2017).
3. Федеральный закон от 04.10.2014 № 284 «О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц"» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: https://giod.consultant.r u/page.aspx?3653312 (дата обращения: 15.06.2017).
4. АргуноваЛ.Г., КатаеваВ.И., КозыревМ.С. Стратегическое управление развитием муниципального образования. М.; Берлин: Directmedia, 2015.
5. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год // Российская газета. 17.05.2017. Федеральный выпуск № 7270 (104). URL: https://rg.ru/2017/05/17/doklad-dok.html (дата обращения: 15.06.2017).
6. Земельный налог Алексин 2016 // Налоговая.ру [Сайт]. URL: https://nalogius.ru/tuls kaya-oblast/nalog-na-zemlu/2016/aleksin (дата обращения: 20.06.2017).
7. Краснова Т.Г., БалабановаЕ.А. Исследование социально-экономического потенциала муниципальных образований // Известия ИГЭА. 2010. № 1 (69). С. 56-58.
8. Малиновская Н.В. Понятие «экономический потенциал» в современной литературе // Вестник Челябинского университета. Серия 8. Экономика. Социология. Социальная работа. 2006. № 5. С. 61-64.
9. Метляхина В.С. Сравнительная оценка имеющегося и используемого экономического потенциала муниципальных районов // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 38 (221). С. 34-40.
10. Обращение к Президенту Российской Федерации Д.А. Медведеву и к Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину Президиума Российской академии архитектуры и строительных наук. г. Москва, 23 декабря
2011 г. // Юрий Васильевич Крупнов. Livejournal.com [Блог]. URL: http://krupnov.livejou rnal.com/336110.html (дата обращения: 05.06.2017).
11. Орехова Е.А., Плякин А.В. Полигоны Вороного в исследовании факторной структуры потенциала экономического развития муниципальных районов // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Экономика. Информатика. 2014. № 21-1 (192). С. 28-41.
12. Плюснин Ю.М. Малые города России. Социально-экономическое поведение домохозяйств, ценностные установки и психологическое состояние населения в 1999 г. М.: Московский общественный научный фонд, 2000.
13. Санина А.Г., Джафарли Н.Я., Коршунова Е.В. Современный город как объект публичного управления // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 56. С. 151-167. URL: http://e-
iournal.spa.msu.ru/vestnik/item/26 2016sanina dzhafarli korshunova.htm (дата обращения: 09.08.2017).
14. Суворовский район [Официальный сайт муниципального образования]. URL: https://suvorov.tularegion.ru/documents/?SECTION=7251 (дата обращения: 20.06.2017).
15. СысоевА.П. Системная модернизация налогообложения имущества физических лиц // Экономика и предпринимательство. 2016. № 7 (72). С. 62-68.
16. Федеральная служба государственной статистики [Официальный сайт]. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 20.05.2017).
17. Чжан С. Формирование и развития бренда малого города на примере Китая: Магистерская диссертация. М., 2017.
18. Чижова Н.А. К вопросу о социально-экономическом потенциале региона: теоретический аспект // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. 2013. № 7 (105). С. 109-112.
19. ШерешеваМ.Ю., ОборинМ.С., КостанянА.А. Особенности оценки качества жизни населения малых городов // Ars administrandi. Искусство управления. 2017. № 2. С. 289-311.
20. Courtney P., Errington A. The Role of Small Towns in the Local Economy and Some Implications for Development Policy // Local Economy. 2000. No 4. P. 280-301.
21. Ebrahimzadeh I., Tayyebi N., Shafei Y. Functional Analysis of Small Towns Economic Role in Rural Development, Case Study: Zahedshahr, Iran // Journal of Service Science and Management. 2012. No 3. P. 269-279.
22. Gibb M., Nel E. Small Town Redevelopment: The Benefits and Costs of Local Economic Development in Alicedale // Urban Forum. 2007. No 2. P. 69-84.
23. Knox P., Mayer H. Small Town Sustainability: Economic, Social, and Environmental Innovation. Bazel: Birkhauser Verlag, 2013.
24. Mingaleva Z.A., ShereshevaM.Y., OborinM.S., Gvarliani T.E. Networking of Small Cities to Gain Sustainability // Entrepreneurship and Sustainability Issues. 2017. Vol. 5. No 1. P. 140-156.
25. Portney K.E. Taking Sustainable Cities Seriously: Economic Development, the Environment, and Quality of Life in American Cities. Cambridge, MA: MIT, 2013.
26. Saraei M.H., Askndy Sani M. Into Large Villages to Small Towns and Their Role of Regional Equilibrium, Case Study: Ryvash, City of Kashmar // Journal of Geography and Development. 2007. No 10. P. 166-170.
27. Sefeddini F. Dictionary of Regional and District Planning. Shiraz: Shiraz University Publications, 1999.
28. Watson G.B. Designing Sustainable Cities in the Developing World. New York: Routledge, 2016.
29. Yamashita M. Decline and Approaches to Revitalization in Small Cities: The Case of Saga, Japan // Dela. 2004. No 21. P. 461-473.
Oborin M.S., Susyev A.P., Sheresheva M. Y.,
Some Approaches to the Assessment of Small Russian Cities' Economic
Potential
Matvey S. Oborin — Ph.D., Professor, Perm Institute (branch), Plekhanov Russian University of Economics; Professor, Perm State National Research University, Perm, Russian Federation. E-mail: rec reachin@ rambler. ru
Alexander P. Susyev — Ph.D., Senior Researcher, Faculty of Economics, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: alex.vp41@gmail.com
Marina Y. Sheresheva — Ph.D., Professor, Faculty of Economics, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: m. sheresheva@mail.ru
Annotation
The article discusses some possible approaches to the development of small cities' economic potential. The analysis of this potential, presented in the article, concentrates mainly on the issues of improving the financial and budgetary security and efficiency of municipal property management in small cities. One of the central points of interest in the article is the issue of improving the administration of local property taxes (personal property tax and land tax) and increasing their contribution to the local budgets. Considerable attention is paid to the need for more intensive and rational use of the municipal property potential as the main basis for the transition of small cities to long-term sustainable economic and social development. Finally, a number of additional factors are considered, which, in authors' opinion, can also contribute to the development of small Russian cities' economic potential.
Keywords
Economic potential, small cities, municipal property, local taxes, tax administration, federal and regional transfers, privatization, Russia.
