CC BY
146
УДК 341.33
ББК 67 © В.П. Зимин, 2018
Научная специальность 12.00.10 — международное право; европейское право
ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
Владимир Петрович Зимин, старший помощник Генерального прокурора Российской Федерации по особым поручениям, Заслуженный юрист Российской Федерации Издательство «Юнити-Дана» (123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1) E-mail: office@unity-dana.ru
Аннотация. Раскрываются основные проблемы, имеющиеся в международном сотрудничестве в борьбе с преступностью, и предлагаются некоторые меры с целью повышения его эффективности, в том числе по укреплению договорной и национальной правовой базы такого сотрудничества.
Ключевые слова: борьба с преступностью, международное сотрудничество, договорная база, национальное право, выдача, правовая помощь по уголовным делам, конфискация и возврат имущества из-за рубежа, взаимное доверие, признание иностранных решений по уголовным делам.
PROBLEMS CONCERNING THE ENHANCEMENT OF INTERNATIONAL CO-OPERATION IN CRIME CONTROL
Vladimir P. Zimin, Senior assistant to the Prosecutor General of the Russian Federation on special issues, Lawyer of Honour of the Russian Federation
Unity-Dana publishing house (123298, Moscow, ul. Irina Levchenko, d. 1) E-mail: office@unity-dana.ru
Annotation. This article deals with main problems related to the international co-operation in crime control, and some proposals are put forward in order to enhance such co-operation including those related to the strengthening of its treaty and national legal basis.
Keywords: crime control, international co-operation, treaty basis, national law, extradition, legal assistance in criminal matters, confiscation (forfeiture) and recovery of criminal assets, mutual trust, recognition of foreign decisions in criminal matters.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Зимин В.П. Проблемы повышения эффективности международного сотрудничества в борьбе с преступностью. Вестник Московского университета МВД России. 2018;(5):164—169.
В условиях интенсивной интернационализации преступной деятельности, существования как старых, так и новых криминальных угроз регионального и глобального характера успех национальной правоохранительной работы и правосудия во все большей степени зависит от эффективности международного сотрудничества в борьбе с преступностью. Особенно в вопросах криминализации деяний, представляющих международную опасность, выдачи и правовой помощи по уголовным делам, включая конфискацию и возврат имущества, полученного преступным путем.
Хотел бы высказать ряд конкретных предложений, направленных на совершенствование международного сотрудничества по уголовным делам. Эти предложения базируются на большом опыте участия России в межгосударственном сотрудничестве в борьбе с преступностью.
В частности, достаточно сказать, что только Генеральной прокуратурой Российской Федерации
ежегодно рассматривается порядка 10 тыс. запросов о выдаче и правовой помощи по уголовным делам, как поступивших из-за рубежа, так и предназначенных для направления иностранным партнерам1.
Например, с 2012 по 2016 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации в компетентные органы иностранных государств было направлено около 2,5 тыс. запросов о выдаче. В этот период было удовлетворено свыше 1150 российских запросов.
В то же время за последние пять лет Генеральной прокуратурой Российской Федерации приняты решения о выдаче компетентным органам иностранных государств около 5 тыс. лиц.
Кроме того, с 2012 г. в компетентные органы иностранных государств Генеральной прокуратурой
1 Следует отметить, что более 80% всего объема участия России в международном сотрудничестве в сфере уголовного судопроизводства приходится на государства-участники Содружества Независимых Государств (СНГ).
Российской Федерации направлено свыше 13 тыс. запросов о правовой помощи по уголовным делам и рассмотрено свыше 17 тыс. таких иностранных запросов.
Хорошие результаты взаимодействия имеются со многими нашими иностранными партнерами: например, с Германией, Кипром, Испанией, Италией, Грецией, Францией, Швейцарией. Естественно, что у России также сложились обширные и налаженные связи с Азербайджаном, Арменией, Беларусью и Казахстаном, являющимися, как и Россия, участниками СНГ. Развивается взаимодействие и в рамках БРИКС.
Тем не менее, имеется множество проблемных вопросов, которые, как я полагаю, волнуют не только Россию и требуют безотлагательного и системного решения.
В основном имеющиеся проблемы обусловлены различиями в национальном законодательстве, в толковании и применении договорных норм, недостатками и пробелами в правовом регулировании — как на международном, так и на национальном уровнях.
Одной из наиболее распространенных проблем является длительность исполнения запросов о сотрудничестве. Нередки случаи необоснованных, с нашей точки зрения, отказов в выдаче и оказании правовой помощи, в том числе по причине политизации вопросов сотрудничества в борьбе с преступностью. Это часто приводит к нарушению прав потерпевших — жертв преступлений, лишает их возможности получить возмещение за ущерб, причиненный преступными деяниями.
Серьезно подрывает международное антикриминальное сотрудничество применение отдельными странами «двойных стандартов». Не может быть «чужих» и «своих», «плохих» и «хороших» преступников, даже если они вредят стране, с которой сложились не очень хорошие политические отношения, или привезли с собой большие, но «грязные» капиталы.
Нередки случаи злоупотребления институтом убежища. В некоторых случаях в нарушение Конвенции о статусе беженцев (1951 г.) убежище предоставляется лицу, разыскиваемому за совершение общеуголовных преступлений. Стало чуть ли не правилом, что лицо, которое разыскивается в целях осуществления правосудия, обращается к иностранному государству с просьбой о предоставлении убежища в надежде избежать выдачи или затянуть процесс принятия решения о выдаче до истечения сроков давно-
сти в запрашиваемом или запрашивающем государстве. Очевидно, что необходимо скоординировать процедуры выдачи и рассмотрения ходатайства об убежище и скорректировать их правовое регулирование с учетом норм Конвенции о беженцах.
Множатся отказы в сотрудничестве со ссылкой на защиту прав человека2. В связи с этим хотел бы особо подчеркнуть: при решении вопросов выдачи и оказания правовой помощи необходимо помнить, что интересы защиты прав человека в сфере уголовного судопроизводства должны рассматриваться в неразрывной связи с интересами жертв преступлений и общества в целом, в том числе с интересами правосудия, которое само по себе является одной из базовых универсальных ценностей и неотъемлемым элементом обеспечения верховенства закона в демократическом обществе.
Возникают сложности и во взаимодействии с большинством оффшорных зон, т.е. государствами и территориями, предоставляющими льготный режим налогообложения и (или) не обеспечивающими предоставление информации по проведению финансовых операций.
И еще одна озабоченность. В практике некоторых не самых бедных стран в последние годы проявляется тенденция коммерциализации международного правового сотрудничества, как по уголовным, так и по гражданским делам. В частности, в нарушение договоров выдвигается требование, чтобы запрашивающее государство оплачивало вручение документов через частную фирму. Такая порочная практика должна быть прекращена.
Новый характер некоторых существующих и грядущих в ближайшем будущем угроз и вызовов всему международному сообществу, особенно в области терроризма, киберпреступности и другого криминального использования современных технологий3,
2 Добавим к этому проявившуюся в последние годы тенденцию ужесточения позиции Европейского суда по правам человека в делах, касающихся выдачи. В частности, становится весьма затруднительным использовать предоставление запрашивающим государством (дипломатических) гарантий надлежащего обращения с выданным лицом.
3 В частности, на наш взгляд, применительно к национальной и международно-правовой криминализации уже сейчас интерес представляют угрозы, вызываемые возможным криминальным использование достижений в биологии, в том числе в области генной инженерии (конструировании), искусственного разума, робототехники и «умных» автономных механизмов, включая самоуправляющиеся автомобили, дроны и другие виды роботов, которые могут причинить физический вред, в том числе независимо от воли людей-операторов.
требует и новой парадигмы отношений между государствами — выработки и эффективного применения адекватных средств и методов международного противодействия им.
Как представляется, следует обеспечить выход международного сотрудничества по уголовным делам на качественно новый уровень. Антикриминальное взаимодействие в идеале должно основываться не только на традиционных концепциях суверенитета и взаимности, но и на принципах солидарности, взаимной ответственности и, главное, — на доверии и политической воле4.
С учетом этих принципов в мире должно постепенно формироваться общее пространство общественной безопасности и уголовного правосудия. Сначала на региональном уровне, а затем — и на глобальном.
Работа по повышению эффективности международного сотрудничества в борьбе с преступностью, на наш взгляд, должна проходить по следующим основным направлениям:
1) укрепление международно-правовой, или договорной, базы сотрудничества;
2) развитие национального законодательства, обеспечивающего международное правовое сотрудничество;
3) совершенствование практики антикриминального сотрудничества.
Что касается развития международно-правовой базы сотрудничества, то, во-первых, следует провести обзор действующих международных договоров о сотрудничестве по уголовным делам (как «судебном», так и полицейском) с целью их существенной модернизации, а также оговорок и заявлений государств, ограничивающих возможности сотрудничества, на предмет их возможного изменения или отзыва.
На наш взгляд, в перспективе необходимо вести дело к разработке таких договоров, так сказать, второго поколения. Они должны вобрать в себя достижения мировой договорной практики в данной области.
В частности, можно было бы рассмотреть вопрос о совершенствовании содержащихся в договорах положений, касающихся:
♦ розыска, ареста, конфискации и возврата из-за рубежа имущества, полученного от преступлений;
♦ упрощения и (или) ускорения процедур взаимодействия, в том числе путем установления возможности непосредственных сношений заинтересован-
ных правоохранительных и судебных органов, применения современных технических и организационных средств и форм5, включая видеоконференцсвязь, контролируемые поставки, создание и деятельность совместных следственных бригад;
♦ обеспечения оперативного доступа к электронным доказательствам (e-evidence) в так называемом «облачном хранении»;
♦ оказания правовой помощи по делам об уголовной, гражданско-правовой или административной ответственности юридических лиц в связи с преступными деяниями их руководителей, а также сотрудничества в вопросах конфискации, не основанной на приговоре (non-conviction based confiscation);
♦ сокращения или ограничения оснований отказа в сотрудничестве6;
♦ признания и исполнения решений иностранных органов по уголовным делам7;
♦ проведения за границей сложных криминалистических, финансовых и иных экспертиз;
♦ взаимодействия в вопросах оперативно-разыскной работы, в том числе агентурной;
4 К сожалению, как показывает практика современных международных отношений, в том числе в области борьбы с терроризмом и функционирования некоторых международных уголовных трибуналов, отсутствие доверия и политической воли еще долгое время будет препятствовать созданию глобального пространства общественной безопасности и уголовного правосудия.
5 Например, в рамках Интерпола разрабатываются проекты «Электронная выдача» (e-extradition) и «Электронная правовая помощь» (e-MLA).
6 Например, путем включения в договоры положения о том, что в качестве «политического преступления», «преступления, связанного с политическим преступлением» или «преступления, вызванного политическими мотивами» не будет рассматриваться деяние, которое должно признаваться уголовно наказуемым в соответствии с международным договором, участниками которого являются запрашивающее и запрашиваемое государство. В отдельных договорах уже имеются исключения из так называемой «политической оговорки», но они касаются лишь некоторых преступлений (убийство главы государства, террористические преступления и пр.). Но разве, к примеру, незаконный оборот наркотиков, торговля людьми, коррупция и эксплуатация проституции могут считаться политическими преступлениями?
7 Наиболее значительные результаты в данной сфере достигнуты в рамках региональных (субрегиональных) интеграционных группировок. В частности, в Европейском союзе были приняты Рамочное решение Совета о европейском ордере на арест и процедурах передачи лиц между государствами-членами (2002 г., в ред. решения 2009 г.), Рамочное решение об исполнении в Европейском союзе ордеров о наложении ареста на имущество и доказательства (2003 г.), Рамочное решение Совета о применении принципа взаимного признания к ордерам о конфискации (2006 г.), Директива Европейского парламента и Совета о Европейском ордере о расследовании по уголовным делам (2014 г.).
♦ сотрудничества в вопросах защиты свидетелей8.
Например, по инициативе России в рамках Совета Европы уже более 10 лет идет работа по модернизации заключенных несколько десятилетий назад конвенций о выдаче и правовой помощи по уголовным делам. В результате, в частности, были подготовлены и открыты для подписания в 2010 и 2012 гг., соответственно, Третий и Четвертый дополнительные протоколы к Европейской конвенции о выдаче 1957 г., направленные на сокращение формальностей и повышение эффективности взаимодействия в этой области.
Хотелось бы также отметить, что в мире отсутствует надлежащая международно-правовая база (общего характера) для возврата запрашивающему государству имущества, конфискованного за рубежом по его запросу. Фактически решение этого вопроса оставляется на усмотрение запрашиваемого государства, но в таком случае государства не заинтересованы в направлении за границу запросов о конфискации, не имея гарантий возврата конфискованного имущества, в частности, для компенсации ущерба, причиненного преступлениями. Даже в таком «прорывном» в этом отношении документе, как Конвенция ООН против коррупции (2003 г.), содержится обязательство возвращать запрашивающему государству только конфискованные публичные активы9 и только в связи с коррупционными преступлениями.
Кроме того, как известно, некоторые страны возвращают не болееполовиныоттого, что они конфисковали по запросу другого государства10. Это не способствует возмещению ущерба жертвам преступления, да и в целом несправедливо.
Заключение двусторонних и многосторонних международных договоров о возврате имущества, полученного преступным путем и конфискованного в результате международного сотрудничества, будет способствовать возврату из-за границы сотен миллиардов преступно нажитых активов11.
В связи с этим, являясь более 20 лет членом Комитета экспертов Совета Европы по действию европейских конвенций о сотрудничестве по уголовным делам, в 2017 г. я инициировал рассмотрение вопроса о заключении конвенции Совета Европы о возврате из-за рубежа доходов от преступной деятельности, конфискованных в результате международного сотрудничества.
В подготовленном мною для этого Комитета концептуальном документе для дискуссии о возможных вопросах, подлежащих решению в такой конвенции12, в частности, предложено закрепить в будущей конвенции общий подход: запрашивающему государству возвращается все имущество, конфискованное по его запросу, за вычетом экстраординарных расходов запрашиваемого государства (например, по управлению арестованным или конфискованным имуществом), если только международным договором, участником которого являются запрашивающее и запрашиваемое государства, не установлены более благоприятные условия для запрашивающего государства (как, например, в Конвенции МАГАТЭ о физической защите ядерного материала 1980 г. и Конвенции ООН против коррупции 2003 г.). Полагаю, что в случае, если запрашивающее государство оставляет себе конфискованное имущество на сумму, превышающую произведенные им экстраординарные расходы, связанные с конфискацией, то можно говорить о незаконном обогащении такого государства и примере коммерциализации международного правового сотрудничества.
Следует совершенствовать и механизмы реализации принципа аШ dedere аШ judicaгe («выдай или суди»), в том числе в рамках осуществления передачи уголовного судопроизводства. За последние пять лет в Россию поступило из-за рубежа почти тысяча запросов об осуществлении уголовного преследования граждан Российской Федерации, совершивших преступления на территории иностранных государств. Генеральной прокуратурой России по всем этим ходатайствам организовано проведение расследований. И там, где имелись доказательства совершения преступления, виновные понесли наказание. Например, по запросу Министерства юстиции США за совершение убийства двух человек на территории
8 См., например, заключенное в 2006 г. в рамках СНГ Соглашение о защите участников уголовного судопроизводства // СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 460.
9 При этом следует отметить, что норма, обязывающая возвращать только публичные активы, может рассматриваться как дискриминационная по отношению к имуществу физических и негосударственных юридических лиц.
10 В частности, США осуществляют раздел конфискованного имущества, как правило, по принципу «50 на 50».
11 Как представляется, работа по заключению таких договоров может опираться на типовые (модельные) соглашения, разработанные в рамках «Группы восьми» (1999 г.) и ООН (2005 г.).
12 См. док. Совета Европы: PC-0C(2017)09, 14 November 2017.
США российский гражданин Мв ноябре 2015 г. был осужден в России к 19 годам лишения свободы.
Со своей стороны, в 2012—2016 гг. Генеральная прокуратура Российской Федерации направила в иностранные государства свыше 300 ходатайств об осуществлении уголовного преследования иностранных граждан, совершивших преступления на территории России. Об исполнении таких ходатайств информируется российская сторона13.
Таким образом, передача уголовного судопроизводства другому государству позволяет реализовать принцип неотвратимости наказания за совершенное преступление и тем самым обеспечить защиту прав потерпевших.
Что касается специфики оказания международной правовой помощи в расследовании киберпре-ступлений, то уверен, что мировому сообществу не обойтись без заключения в рамках ООН договора о борьбе скиберпреступностью, в том числе путем оперативного получения так называемых «электронных доказательств» и трансграничного доступа к электронным данным и потокам таких данных. Эта идея давно созрела и буквально витает в воздухе. С ее реализацией медлить нельзя: мы и так в этом вопросе дали киберпреступникам большую фору, чем они на протяжении многих лет успешно пользуются. К сожалению, заключенная в рамках Совета Европы Конвенция против киберпреступности 2001 г. не может заменить разработку универсального договора — ввиду как серьезных недостатков самой Конвенции (в вопросах сотрудничества по уголовным делам), так и ее полузакрытого характера в вопросе о присоединении к ней государств-нечленов Совета Европы14.
И еще одно предложение, которое я постоянно озвучиваю в своих выступлениях на международных мероприятиях последних лет. Необходимо как можно быстрее приступить к заключению в рамках ООН универсальных договоров о выдаче и правовой помощи по уголовным делам, в том числе в вопросах выявления, ареста, конфискации и возврата имущества, полученного преступным путем.
Такой подход представляется наиболее перспективным и прагматичным. Человечество не может позволить себе тратить десятилетия и существенные людские и финансовые ресурсы на переговорный процесс по заключению и ратификации многих тысяч двусторонних договоров, с тем чтобы, наконец, все государства мира имели надежную договорную базу сотруд-
ничества друг с другом по уголовным делам. Антикриминальные конвенции, заключенные в рамках ООН и ряда ее специализированных учреждений (например, ИКАО, ММО, МАГАТЭ) дело не спасают, так как они касаются лишь отдельных преступлений.
В частности, России, которая имеет специальные договоры о выдаче и правовой помощи по уголовным делам более чем с одной третью из почти 200 государств мира (а это не самый плохой показатель), потребуется не менее 50 лет на то, чтобы достичь идеала и иметь договорные отношения в рассматриваемой сфере со всеми странами мира (и при наличии политической воли государств-партнеров).
Полагаю, что необходимо обновить и соответствующие типовые договоры о выдаче и правовой помощи, принятые в рамках ООН.
Важное значение имеет работа по приведению национального законодательства в соответствие не только с текущими, но и с перспективными потребностями, в том числе с учетом новых вызовов и тенденций в преступности.
В частности, думаю, что актуально было бы рекомендовать государствам включить в свое законодательство положения, позволяющие в отсутствие договорной базы исполнять иностранные запросы о выдаче и правовой помощи на основе принципа взаимности. Кроме того, следует подумать о включении в национальное законодательство всех стран (и России) такое основание сотрудничества по уголовным делам, как соответствующие резолюции Совета Безопасности ООН.
Что касается совершенствования практики правового сотрудничества, то перспективными направлениями представляются разработка в рамках ООН и соответствующих региональных организаций типовых запросов о выдаче и правовой помощи по уголовным делам, а также создание универсальных,
13 В частности, приговором судебной коллегии по уголовным делам Верховного суда Республики Таджикистан от 1 марта 2016 г. к 29 годам лишения свободы осужден гражданин этой страны R, совершивший ряд тяжких преступлений на территории Российской Федерации.
14 В связи с этим в 2012 г. была начата работа по продвижению российской инициативы, направленной на заключение в рамках ООН Конвенции о сотрудничестве в сфере борьбы с информационными преступлениями. Был подготовлен проект такой конвенции, но его продвижение осуществляется с большим трудом в связи с сопротивлением ряда участников Конвенции Совета Европы (и прежде всего — США), которые стремятся обеспечить присоединение к этой Конвенции возможно большего числа стран с целью превращения ее в универсальный договор.
региональных и субрегиональных органов по координации сотрудничества15 и сетей соответствующих национальных органов, должностных лиц и специалистов16.
Следует отметить также, что для укрепления практического сотрудничества правоохранительные ведомства России заключают соглашения о сотрудничества с компетентными органами других государств. Такие договоренности, в частности, предусматривают возможность установления прямых контактов на рабочем уровне, в том числе на стадии подготовки и исполнения конкретных запросов о сотрудничестве, например, о полицейском взаимодействии17, выдаче и правовой помощи по уголовным делам.
Например, в настоящее время Генеральная прокуратура Российской Федерации имеет 88 многосторонних и двусторонних межведомственных соглашений и иных договоренностей о сотрудничестве с партнерами из 67 иностранных государств.
Такие мероприятия способствуют укреплению доверия между иностранными партнерами. Доверия, критически необходимого в международном сотрудничестве.
Будучи реалистом и сдержанным оптимистом могу выразить не уверенность, а лишь надежду на то, что политическая конъюнктура или временные осложнения в отношениях между государствами не помешают эффективному и взаимовыгодному сотрудничеству в борьбе с общим врагом — преступностью. Очевидно, что от любых сбоев в антикриминальном сотрудничестве, вызванных умышленными или неумышленными действиями, выигрывают только преступники и, соответственно, проигрывают государства и их население.
15 Примерами таких органов являются Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств (БКБОП) и Евроюст (Eurojust) — агентство Европейского союза по вопросам сотрудничества в области выдачи и правовой помощи по уголовным делам.
16 Отметим, например, региональные сети сотрудников, ответственных за осуществление международного сотрудничества по уголовным делам: Европейскую судебную сеть (European Judicial Network) в рамках Европейского союза и т.п. (подробнее см.: док. Совета Европы CDPC (2017) 1_rev, 19 March 2017). C 2017 г. осуществляется совместный проект Международной ассоциации прокуроров и Конттеррористического директората Совета Безопасности ООН «Единая глобальная он-лайн платформа оказания взаимной правовой помощи в борьбе с терроризмом».
17 Участие органов внутренних дел и внутренних войск в международном сотрудничестве: Сб. док. Вып. 1—2. М., 1999—2000.
Юридическая ответственность в публично-правовык. отношениях: Сб. науч. публикаций / Под ред. В.О. Бежанова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2016. 199 с.
Вниманию читателей предлагается сборник научных работ профессорско-преподавательского состава, аспирантов, магистрантов и студентов по материалам круглого стола кафедры публичного права юридического факультета Института экономики, управления и права РГГУ.
Основное внимание уделено проблемам: правового статуса ликвидированной партии; сравнительной характеристики понятий «конституционная ответственность», «публично-правовая ответственность», «политическая ответственность»; коллективной ответственности в избирательном праве, ответственности наблюдателей на выборах, в том числе международных; ответственности государственных органов при осуществлении государственного контроля (надзора) за вред, причиненный субъектам предпринимательской деятельности; защиты работников аппаратов политических партий.
Юридическая ответственность в публично-правовых отношениях
Сборник научных публикаций Юридического факультета
• Статьи преподавателей, аспирантов, магистрантов
• Статьи студентов — участников круглого стола
ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Адрес редакции: 123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1. Тел./факс: 8-499-740-60-14, 8-499-740-60-15 E-mail: unity@unity-dana.ru, www.unity-dana.ru
