Проблемы повышения эффективности экологического управления регионом Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОМ

БУГАЯН С.А.,

соискатель, преподаватель, Южный федеральный университет, е-mail: kisusanna@yandex.ru

Анализ системы государственного экологического управления с позиций эффективности и результативности является актуальной и важной задачей. Вопросы повышения эффективности управления в области природопользования и охраны окружающей среды для Российской Федерации в условиях экономического роста и реструктуризации монопродуктовой экономики становятся особенно значимыми и требуют проведения целого ряда научных исследований. Итогом таких исследований стала бы разработка жизнеспособной модели системы управления и механизмов ее реализации.

Ключевые слова: государственное экологическое управление; регулирование природоохранной деятельности; экономический механизм природопользования; функции органов управления.

The analysis of system of the State ecological management from efficiency and productivity positions is an actual and important problem. Questions of increase of management efficiency in the field of wildlife management and preservation of the environment for the Russian Federation in the conditions of economic growth and re-structuring of monogrocery economy become especially significant and carrying out of variety of scientific researches demand. Working out of viable model of a control system and mechanisms of its realization would become a result of such researches.

Keywords: the state ecological management; regulation of nature protection activity; the economic mechanism of wildlife management; function of controls.

Коды классификатора JEL: Q57, Q58.

Государственная экологическая политика задает общую целевую ориентацию для реализации экологической функции государства по решению актуальных проблем в области природопользования и охраны окружающей среды. Распоряжением Правительства в 2002 г. принята Экологическая доктрина России, в которой сформулированы цели, задачи, основные направления государственной политики в области экологии, обозначены приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации. К сожалению, Экологическая доктрина имеет декларативный характер. Законодательно закрепленных положений национальной экологической политики на сегодняшний день в Российской Федерации еще нет. Отсутствие внятной формализованной экологической политики, на основе которой бы строилась экологическая деятельность в стране, также является, по-видимому, политикой.

Действующая в настоящее время система государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды ориентирована на наращивание объемов использования природных ресурсов. Такая целевая направленность не способствует организации экономически эффективного и экологически безопасного природопользования в условиях перехода к рынку, с соблюдением баланса федеральных, региональных и местных интересов.

Целевое состояние в области охраны окружающей среды задается с помощью нормативного метода через нормативы качества окружающей среды, которые в подавляющем своем большинстве являются наиболее жесткими в мире и, соответственно, труднодостижимыми. Избыточно жесткое экологическое нормирование обуславливает заведомое неисполнение требований и приводит к практически нулевому результату.

Действующий комплекс природоохранных министерств, федеральных служб и агентств не имеет общей целевой установки и связанных с ней задач, определяемых государственной экологической политикой, страдает разобщенностью, неправомерным совмещением и разделением функций, а также их дублированием, избыточностью и недостаточностью. Его деятельность не скоординирована и практически не контролируется с позиций эффективности. Такая система управления не стимулирует предприятия к совершенствованию экологической политики, что, естественно, не приводит к сокращению сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, выбросов в атмосферный воздух и снижению других негативных воздействий на окружающую среду. Не наблюдается также рост инвестиций в энерго- и ресурсосбережение.

© С.А. Бугаян, 2011

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 3

Эффективный механизм в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды может служить мощным рычагом госуправления в судьбоносном для России секторе экономики и в целом для укрепления государственности. Государство поможет «прорасти» зеленому движению, власть наберет выигрышные «экологические» проценты у электората, повысит свой имидж на международной арене.[2, с.3-8]

Реформирование системы управления охраной окружающей среды и природопользованием (государственное экологическое управление (ГЭУ) должно иметь системный характер, охватывающий все основные составляющие этой системы.

Стратегической целью ГЭУ является качественное и структурное снижение антропогенного воздействия на окружающую среду до приемлемого уровня, позволяющее обеспечивать экологическую безопасность нации, поддерживать жизнеобеспечивающие функции экосистем биосферы и осуществлять социально-экономическое развитие общества.

Основная задача государственной экологической политики заключается в создании государством (системой государственного управления) необходимых условий (институциональных, организационных, финансовых и др.) для достижения стратегической цели (рис. 1).

Рис. 1. Основные составляющие государственного экологического управления.

(Составлено автором по материалам исследования)

Сущность национальной экологической политики отражена в Конституции Российской Федерации, которая содержит ключевое положение для системы национальных ценностей: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». В ст. 42 Конституции указывается, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями. Среди объектов национальной безопасности главенствующее место занимают не государство и даже не большинство в обществе, а именно личность, человек. Обеспечение безопасности личности, и экологической безопасности в том числе, является жизненно важным интересом, высшим приоритетом для государства и общества.

Экологическая нормативно-правовая база должна создать необходимые институциональные условия для реализации государственной экологической политики и обеспечения эффективности системы управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, для обеспечения техногенной и экологической безопасности. Приоритетные направления развития нормативной правовой базы регулирования природоохранной деятельности и природопользования можно определить следующим образом:

• законодательное закрепление основных положений государственной экологической политики, разработанной на основе концепции устойчивого развития;

• совершенствование экологического законодательства в комплексе с целью создания кодифицированных нормативных актов, а также по отдельным компонентам окружающей среды и видам природных ресурсов;

• разработка и принятие технических регламентов, отражающих требования международных стандартов и учитывающих уровень социально-экономического развития страны;

• институциональное обеспечение практической эффективности административных и экономических методов экологического управления;

• согласование нормативно-правовой базы на федеральном и региональном уровнях;

• разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• законодательное закрепление различных форм участия общественных граждан и организаций в природоохранной деятельности. [3, с 34-35]

Достаточно очевидна необходимость разработки и принятия федерального закона «Об экологическом контроле», содержащем правовые акты: о порядке осуществления государственного и общественного экологическо-

ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ... 153

го контроля, о порядке ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства и области охраны окружающей среды, а также нормативный акт о муниципальном экологическом контроле.

Необходимо также разработать правовое обеспечение комплексного государственного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования, осуществляемого на объектах хозяйственной деятельности. К нему относятся государственный экологический, геологический, земельный, водный, санитарно-эпидемиологический и другие виды контроля. При этом важно отразить взаимодействие различных видов контроля с целью их оптимизации и повышения эффективности, а также удобства проведения контроля для природопользователей.

В регулировании общественных экологических отношений и формировании экологически сообразного поведения людей велика роль неформальных институциональных норм, определяемых традициями, обычаями и доминирующими в обществе ценностями. Эффективность правового регулирования в большой степени зависит от согласованности правовых и неформальных норм. Оторванность плохо контролируемой нормативно-правовой базы от реальных, неписаных правил поведения, имеющих социально-экономическое и культурно-историческое происхождение, приводит в целом к весьма низкой эффективности экологического управления.

Вступление в силу в 2003 г. Федерального закона «О техническом регулировании» положило начало кардинальным изменениям в системе стандартизации и практике технического регулирования, которые приведут к существенной трансформации отношений между производителями, потребителями и государственными органами управления в сфере обеспечения безопасности и качества, что вызовет масштабные экономические и социальные последствия. Государственная политика технического регулирования и соответствующая нормативная правовая база должны способствовать интеграции российской экономики в мировую экономическую и правовую систему.

В разработке технических регламентов принимают участие заинтересованные стороны власти, бизнеса и общественности. Законом предусмотрена обязательная стадия публичного обсуждения проекта технического регламента. Появляется реальная возможность найти компромисс интересов, в отличие от существующего нормативного метода, который задает излишне жесткие и часто заведомо невыполнимые требования.

Источником структурных преобразований являются наличие и степень остроты экологических, природоресурсных и техногенных проблем в обществе, а также низкая эффективность их решения. Существуют также объективные предпосылки к созданию консолидированной системы государственного экологического управления, в наибольшей степени отвечающей принципу целостности (единства) природы. Различного рода структуры, и управленческие структуры в том числе, представляют собой формы адаптации к институциональным (формальным и неформальным) и другим условиям внешней среды.

Согласно Конституции Российской Федерации, Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе экономической, социальной и экологической политики (ст. 80). Правительство Российской Федерации призвано обеспечивать их реализацию (ст. 114). Достаточно очевидна потребность в разработке согласованной политики в вышеназванных сферах деятельности на основе стратегии устойчивого развития. Поэтому целесообразно создание такого органа в аппарате Президента Российской Федерации, который бы выполнял функцию советника (Совет по устойчивому развитию). Основной задачей этого органа является разработка оптимизированной экономической, социальной и экологической политики России. Первостепенное значение, как представляется, в работе Совета должны занять вопросы обеспечения экологической и техногенной безопасности. Отметим, что в США закон регламентирует создание Совета по качеству окружающей среды в рамках исполнительного аппарата Президента на правах вспомогательного и совещательного органа. Совет занимает центральное место в разработке экологической политики и контроле за ее реализацией.

Представляется целесообразным создание Министерства экологической и техногенной безопасности Российской Федерации в ведении Президента, что обусловлено прогрессирующей актуальностью и остротой проблем в области охраны окружающей среды и техногенной сфере, а также крайне низкой эффективностью управления, почти полной стагнацией государственного контроля в области охраны окружающей среды. Система Министерства экологической и техногенной безопасности РФ предусматривает наличие федеральных служб и агентств в соответствии с концепцией проводимой административной реформы. Должны быть распределены функции по нормативно-правовому регулированию (министерство), по контролю и надзору (служба) и по оказанию государственных услуг и управлению госимуществом (агентства). На основе ст. 5 «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды» ФЗ «Об охране окружающей среды» можно определить ряд функций органов управления системы Министерства экологической и техногенной безопасности РФ в части охраны окружающей среды [4, с. 23-31].

Стратегические и приоритетные функции:

■ разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

■ организация взаимодействия с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

■ координация деятельности смежных федеральных органов исполнительной власти по вопросам охраны окружающей среды;

■ установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

■ координация и реализация мероприятий в зонах экологического бедствия на территории Российской Федерации;

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 3

■ управление особо охраняемыми природными территориями федерального значения.

Функции экономического регулирования:

♦ экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

♦ экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

♦ установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окру-

жающую среду, размещение отходов и другие» виды негативного воздействия на окружающую среду;

♦ государственная поддержка рыночных методов охраны окружающей среды, в том числе экологического аудита и страхования [1].

Таким образом, структуры государственного управления создаются с целью обеспечения формальных институциональных норм (нормативная правовая база). Эти структуры обязаны обеспечить наибольшее соответствие деятельности природопользователей законодательству в сфере охраны окружающей среды и техногенной безопасности. Неформальные институциональные условия связаны с наличием политической воли и возможностей для запуска процесса преобразований. Разрешение противоречий и формирование адекватной структурнофункциональной организации системы государственного управления даст весомое приращение эффективности управленческой деятельности и позволит добиться результатов в реализации государственной экологической политики.

Отметим, что предложенная модель системы управления строится на базе существующих структур, цели, методы и средства работы которых должны быть изменены в рамках новой комплексной и целостной структуры министерства. В результате, это позволит проводить единую политику, осуществлять системный анализ и планирование своей деятельности.

ЛИТЕРАТУРА

1. Анопченко Т.Ю. Мероприятия по снижению вредного воздействия автотранспорта на окружающую среду // Проблемы региональной экологии. М.: Изд-во «Аква-пресс». 2001. № 1.

2. Колпакова Г.М. Экологические формы организации хозяйственной деятельности // Экономика природопользования. 2006. № 6. С. 3-8.

3. Крапивин В.Ф., Потапов И.И. Эколого-экономические аспекты управления природными ресурсами // Экономика природопользования. 2008. № 3. С. 7-8

4. Круглое В.В. Правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности на современном этапе (региональные аспекты) // Экологическое право. 2008. № 4. С. 34-35.