CC BY
545
ПРОБЛЕМЫ ПОНЯТИЯ И СТРУКТУРЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА
Роль народных избранников в политической жизни общества переоценить сложно, У народа должны быть свои представители, выражающие мнение определенного большинства. При этом необходимо помнить, что эти избранники сами являются его неотъемлемой частью. К сожалению, механизм реализации полномочий депутата до сих пор недостаточно разработан,
Проблема донятая конституционно-правового статуса депутата, его структуры и содержания данных структурных элементов до настоящего времени остается одной из тех, которые постоянно требуют пристального внимания и рассмотрения. Это объясняется тем, что в конституционно-правовом статусе депутата в определенной степени находит свое правовое опосредование идея представительного народовластия, определяющая роль и место народного представителя в системе представительной демократии. Как правомерно в этой связи отмечает Н. В. Витрук: «правовой статус депутата является одним из специальных видов правового статуса гражданина, выступающего в качестве депутата», правовым модусом гражданина. Этот специальный статус есть положение «гражданина в обществе и государстве, связанное с особой его деятельностью (в отличие от общегражданской), что регламентировано соответствующими специальными нормами»3.
Как правило, под конституционно-правовым статусом депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления понимается их положение, определяемое совокупностью правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, его возникновением, прекращением, сроком действия, полномочиями (правами и обязанностями) депутатов, гарантиями их деятельности, а также подотчетностью, подконтрольностью и ответственностью депутатов2.
Правовое положение депутата представляет собой сложный и многогранный конституционно-правовой институт, то есть предметно-системную совокупность конституционно-правовых норм, регулирующую общественные отношения в сфере осуществления депутатом представительских, законодательных и контрольных полномочий, причем депутат является участником различных как по характеру, так и субъектам отношений. Этими субъектами могут быть: политические партии, общественные объединения, избиратели, законодательные (представительные) органы государственной власти, членами которых они являются, вспомогательный аппарат данных органов, иные государственные и местные органы и другие субъекты.
Регламентация статуса члена Совета Федерации и статуса депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ (статьи 97,98) и Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» . Общие начала конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации установлены Федеральным законом «Об общих принципах организа-
ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации»4. Этот Закон является базовым, так как содержит юридические предписания, которые служат отправными началами регулирования данного круга отношений законами субъектов Российской Федерации. Правовой основой статуса депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации являются также конституции и уставы, где в общей форме установлены количество депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, принципы их избрания, характер выполнения полномочий, срок и основания прекращения депутатского мандата.
Подробная регламентация конституционно-правового статуса депутата осуществляется посредством законов о статусе депутата законодательного органа государственной власти соответствующего субъекта Федерации, которые имеются почти во всех субъектах Российской Федерации.
Конституционно-правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления непосредственно определяется Федеральным законом от
6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6, Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации7.
Следует также учитывать, что конституционно-правовой статус депутата есть «конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и практику реализации правовых установлений. Условно его можно именовать доктринальным статусом. Как результат теоретического обобщения такой статус становится научной категорией, раскрывающей сущность и содержание правового состояния»8 депутата представительного органа государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
На доктринальном уровне отмечается, что для конституционно-правового статуса характерно наличие таких свойств, как устойчивость, относительное постоянство и внутренняя системная согласованность структурных элементов9.
При этом, как правомерно отмечает Л. А. Нудненко, устойчивость применительно к конституционно-правовому статусу депутата означает неизменность его основополагающих начал, правомочий, форм деятельности депутата представительного органа власти в течение довольно длительного времени. Изменения, вносимые в содержание статуса, формы ее реализации, не должны затрагивать сути и основных форм проявлений народного представительства. Устойчивость и относительное постоянство придают конституционно-правовому статусу депутата своего рода статичность и фундаментальную значимость10.
Таким образом, конституционно-правовой статус депутата рассматривается как совокупность структурных элементов, устойчивость функциональных взаимосвязей между которыми обеспечивает ему системную целостность и тождественность самому себе31. В теории конституционного права, тем не менее, нет единого мнения относительно структуры конституционно-правового статуса депутата, содержательного наполнения его элементов.
Так, Н. В. Витрук к элементам конституционно-правового статуса депутата относит права и обязанности депутата и его законные интересы12. Под законными интересами при этом понимаются интересы, которые непосредственно не охватываются содержанием установленных законом прав и свобод, но подлежат защите со стороны государства, охраняются законами13. В литературе отмечает-
ся, что применительно к правовому статусу личности законные интересы категория неправовая или доправовая. Учитывая, что по отношению к правовому статусу личности конституционно-правовой статус выступает как специальный, можно отметить, что и в структуре статуса депутата вряд ли целесообразно в качестве элемента выделять законные интересы.
Н. А. Богданова в свою очередь полагает, что в структуре конституционноправового статуса любого субъекта права, а следовательно, и депутата можно выделить четыре, обычно формализованных в нормах конституционного права или вытекающих из них, элемента, которые представляют собой обобщенные и универсальные подходы к характеристике любого субъекта конституционноправовых отношений14.
К этим элементам автор относит: место в обществе и государстве, социальнополитическую роль и назначение; общую правоспособность как основание для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом качестве, в конституционно-правовые отношения; права и обязанности, или компетенцию и ответственность; гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права15.
О. О. Миронов считает, что статус депутата — это его права и обязанности, а также определенные законодательством формы и гарантии депутатской деятельности16. К числу форм обычно относят деятельность депутата на сессии парламента, в постоянных комитетах и комиссиях, депутатских объединениях, парламентских слушаниях, избирательном округе. По своей сути формы деятельности — это основания, по которым можно классифицировать закрепленные за депутатом права и обязанности, означает это, что формы деятельности носят вспомогательный характер по отношению к правам и обязанностям депутата, следовательно, вряд ли их необходимо выделять в качестве самостоятельных элементов конституционно-правового статуса депутата.
А. А. Безуглов на основе функционального критерия выделяет пять элементов рассматриваемого статуса депутата: политико-правовую природу депутатского мандата; основания возникновения и сроки действия депутатского мандата; полномочия депутата; гарантии осуществления депутатских полномочий; отчетность, ответственность и поощрение депутатов17.
А. В. Зиновьев полагает, что в систему правового статуса народного депутата входят следующие элементы: императивность депутатского мандата; функции народных депутатов; права и обязанности народных депутатов и формы их деятельности; гарантии депутатской деятельности18,
О. М. Матвеева называет такие элементы в структуре конституционноправового статуса депутата как: возникновение и срок действия депутатского мандата; его политико-правовую природу; функции и полномочия членов парламента; гарантии депутатской деятельности19.
Вряд ли все перечисленные элементы вышеназванными авторами однозначны по своему значению и содержанию для характеристики конституционноправового статуса депутата.
Представляется, что с долей некоторого обобщения можно говорить о трехзвенной структуре конституционно-правового статуса депутата, то есть о полномочиях, гарантиях и ответственности народного представителя Именно такую структуру конституционно-правового статуса депутата предполагает закопода-
тель в Федеральном законе от 8 мая 1994 года № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»20.
Депутатский же мандат (от лат. тапдаШш — поручение) в широком понимании и является тем политико-правовым институтом, который в целом определяет характер, объем прав и обязанностей депутата, гарантии его деятельности, политико-правовую природу его взаимоотношений с избирателями, гражданским обществом, государством, его ответственность, то есть влияет на все элементы конституционно-правового положения депутата21.
Основу конституционно-правового статуса депутата, несомненно, составляют непосредственные полномочия депутата, состоящие из его субъективных прав и юридических обязанностей в сфере реализации собственно представительного народовластия.
Права депутата в самом общем смысле представляют собой меру возможного поведения соответствующего лица как участника общественных отношений народного представительства. Обязанности — мера должного поведения, закрепленная в нормативно-правовом порядке в соответствии с общественными интересами представительного народовластия.
Как справедливо отмечает Л. А. Нудненко, в правах и обязанностях депутата не только фиксируются определенные стандарты поведения, которые государство считает обязательными и целесообразными для нормального функционирования представительной системы, но и раскрываются основные принципы взаимоотношений между обществом и государством, представителями и представляемыми. Все другие образующие конституционно-правовой статус депутата, элементы так или иначе группируются и объединяются вокруг его прав и обязанностей22. Так, гарантии депутатской деятельности и ответственность депутата также являясь соответственно правами и обязанностями народного представителя, выполняют лишь дополнительную обеспечительную роль при осуществлении депутатом собственно представительного народовластия.
Все элементы статуса депутата, тем не менее образуют систему, характеризующуюся целостностью и единством.
Структуру, содержание и объем депутатских полномочий, гарантий депутатской деятельности и ответственности депутатов определяет конституционное право граждан на народное представительство.
Таким образом, конституционно-правовой статус депутата как производный от конституционно-правового статуса гражданина в сфере народного представительства представляет собой системно-интегрированный феномен, сущность которого проявляется в опосредованном политико-правовой природой депутатского мандата структурном единстве составляющих его элементов.
Примечания
1 Витрук Я В. Структура правового статуса депутата (вопросы теории) // Закон о статусе депутата на практике (материалы науч.-практ, конф.). Ярославль, 1976. С. 20-23.
2 См., например: Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. Я Е. Крутят. М., 1998. С. 304; Авакьян С. А. Депутат: Статус и деятельность. М., 1991; Баглай М. В, Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М,, 2001. С. 555;
Зиновьев А. В, Статус народного депутата в СССР. Л., 1987; Конституционное право Российской Федерации! Учеб. / Отв. ред. М. Ы, Кукушкин. Екатеринбург, 1995. С. 315.
3 Собр. законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1999. № 28. Ст. 3466; 2001. № 32.
Ст. 3317; 2004. № 25. Ст. 2484.
4 Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. №31, Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792, № 30. Ст. 3024. № 50. Ст. 4930; 2003. Ха 27. Ст. 2709.
5 См., например: статьи 71, 72 Конституции Республики Татарстан (в ред. от 12 марта 2004 года); статьи 36, 37 Устава Ростовской области (в ред. от 29 декабря 2003 года); статья 60 Устава Томской области (в ред. от 13 ноября 2003 года) и др.
6 Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506 (с послед, изм. и доп.); Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (с послед, изм. и доп.).
7 См., например: статьи. 29-33 Устава города Екатеринбурга (принят Решением Екатеринбургской городской Думы 4-го созыва от 30 июня 2005 года № 8/1; официальный сайт Екатеринбургской городской Думы www.egd.ru) и, соответственно, Закон Свердловской области от 20 мая 1997 года № 31-03 «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления муниципального образования в Свердловской области» (с изм. и доп. от 18 марта 1998 года, 16 февраля 2001 года),
8 Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 61,
9 Богданова Я. А, Категория статуса в конституционном праве // Вестн. Моск. гос. ун-та. Право. 1998. № 3. С. 47.
10 Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004, С. 47.
п Ливеровский Н. А. Актуальные проблемы федеративного устройства России. СПб., 2002. С. 142.
12 Витрук Я В. Структура правового статуса депутата: Вопросы теории // Закон о статусе депутатов на практике: Материалы науч.-практ. конф. Ярославль, 1976. С. 21.
13 Витрук Я В, Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С, 11.
14 Богданова Я А. Категория статуса в конституционном праве // Вестн. Моек, гос. ун-та. Право. 1998. № 3. С. 14,
15 Там же. С. 14-16.
16 Миронов О, О. Статус депутата российского парламента // Вестн. Сарат. гос. акад. права. 1995. №2. С. 4.
Безуглов А. А. Теоретические проблемы правового статуса советского депутата: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1971. С. 7,
* Зиновьев А. В, Указ. соч. С. 10.
19 Матвеева О. М, Правовое положение депутата в парламентах стран Западной Европы: Автореф. дис.канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 7.
Собр. законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1999, № 28. Ст. 3466’ 2001 № 32 Ст. 3317; 2004. №25. Ст. 2484. ’ ' '
21 См., например: Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред, В. Е. Крут-ских. М., 1998. С. 164, .
См, об этом. Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации, СПб,, 2004, С. 51-52.
