ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ФУНКЦИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЦЕНТРОМ, СУБЪЕКТАМИ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ (заседание «Меркурий-клуба») Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ЗАСЕДАНИЕ «МЕРКУРИй-КЛУБА»

Проблемы перераспределения экономических функций между Федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами (заседание «Меркурий-клуба»)

21 мая 2013 года в Центре международной торговли состоялось очередное заседание «Меркурий-клуба» на тему «Проблемы перераспределения экономических функций между Федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами». Вел заседание и выступил перед участниками президент «Меркурий-клуба» академик Российской академии наук Е.М. Примаков.

Для обсуждения участниками были предложены следующие вопросы:

1. Какие секторы экономики требуют федерального контроля, а какие могут более эффективно функционировать под эгидой региональных и местных органов власти? Нужен ли закон, регламентирующий распределение функций между Федеральным центром и субъектами Федерации?

2. Вопросы совершенствования бюджетной и фискальной политики в целях выравнивания социально-экономического положения регионов.

3. Контроль за целевым расходованием госбюджета на федеральном и региональном уровнях. Как повысить эффективность действий по искоренению коррупции?

4. Плюсы и минусы политического проекта укрупнения субъектов Федерации.

5. Какими властными социально-экономическими полномочиями целесообразно наделить муниципалитеты?

6. Как эффективнее обеспечивать на региональном уровне рост производительности труда (технологически, организационно, материально и морально)?

7. Вопросы взаимодействия органов власти разных уровней и частных компаний в целях модернизации производства.

8. Как и на каких уровнях вертикали власти необходимо обеспечивать благосостояние средних и малоимущих слоев населения?

4

Заседание «Меркурий-клуба»

9. Проблемы пространственного развития национальной экономики и привлечения отечественных и зарубежных инвестиций в целях инновационного освоения Восточной Сибири и северных районов России.

10. Индикативное планирование актуальных и стратегических задач социально-экономического развития страны в условиях децентрализации федеральных функций.

11. Какие примеры зарубежной практики взаимоотношений центральной и местных администраций можно было бы применить в российской экономике?

В заседании приняли участие представители органов исполнительной и законодательной власти, бизнеса и общественных организаций, известные политики, ученые, профильные эксперты.

Предлагаем читателям стенограмму заседания, предоставленную оргкомитетом «Меркурий-клуба».

Стенограмма печатается в оригинальном виде, без редактирования.

5

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

Стенограмма заседания «Меркурий-клуба» «Проблемы перераспределения экономических функций между Федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами»

21 мая 2013 года

Кузнецов В.А.

Уважаемые члены и гости «Меркурий-клуба»! От имени руководства мы Вас приветствуем на очередном заседании нашего клуба. Хотя «очередным» его можно назвать условно — только по счету, а по значению, я бы сказал, внеочередном, поскольку вопросы, предлагаемые сегодня к обсуждению, не только жизненно актуальны, но и потому, что в конце этого года, как известно, на Госсовете Российской Федерации эти же вопросы будут предметно рассматриваться для принятия законодательных решений.

Сейчас разрешите ознакомить вас с регламентом. После вступительного слова Примакова Е.М. для выступлений предоставляется 10 минут, для реплик и вопросов до 3 минут.

Слово предоставляется президенту «Меркурий-клуба», академику Примакову Евгению Максимовичу.

Примаков Е.М.

Уважаемые коллеги, товарищи! Тема, вынесенная на сегодняшнее обсуждение «Меркурий-клуба», одна из наиболее важных. Она имеет несколько аспектов. Не буду выстраивать их иерархию, поскольку считаю, что все эти аспекты представляют жизненный интерес для России, ее граждан.

Во-первых, от оптимизации отношений между федеральным центром и субъектами Федерации зависит территориальная целостность нашего государства, по сути, ее существование.

Есть две стороны медали. Одна — насущная необходимость перенесения центра тяжести в экономической политике на регионы. Иными словами, децентрализация экономики. Сегодня достаточно остро стоят вопросы о реиндустриализации развития аграрно-промышленного комплекса страны и об изменении структуры нашей экономики. И для решения всех этих вопросов регионы должны серьезно усилить свою роль в экономическом плане.

Другая сторона — это необходимость на пути демократизации России не растерять политические, экономические, административные функции центра, скрепляющие страну в единое целое.

6

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

Передел полномочий между центром и регионами необходим. Движение в этом направлении обозначилось. Однако противоречит общегражданским интересам медлительность в выработке комплексного подхода, исходящего из продуманных, выверенных решений. В первую очередь это относится к экономике. По свидетельству Министерства финансов Российской Федерации, раздел налоговых доходов между центром и регионами сейчас составляет 52:48. Цитирую: «Весьма ограничена возможность и новых отчислений федеральных налогов на местах».

Ряд экономистов считает, что разброс еще Больший. Между тем в Германии, которая весьма успешно конкурирует в развитии экономики и уровня жизни населения, доли от налогов федерального центра и земель практически равны и, что весьма важно, стабильны в отношении России, где проявляется тенденция роста налоговой доли центра. Такая стабильность характерна и для Соединенных Штатов.

Во-вторых, правильное выстраивание взаимоотношений между федеральным центром и регионами — важнейшее условие решений социальных задач, в конечном итоге подъем жизненного уровня нашего населения и сохранение магистральной социальной ориентированности нашей экономики.

Очевидно, необходимо претворить в жизнь планы, намеченные в предвыборных статьях Президента В.В. Путина. Конечно, жизнь показала, что следует удлинить сроки имплементации некоторых из них. Об этом сказал сам Путин. Однако без коренного изменения существующей на сегодняшний день практики вообще невозможно добиться этой цели. Давайте об этом говорить откровенно. Известно, что 30 процентов расходов консолидированного бюджета связано у нас с социальными платежами. Мы часто повторяем эту цифру, но при этом не продвигаемся к решению ключевой задачи: определение соотношений социальных расходов между федеральным бюджетом, бюджетами регионов и бюджетами муниципалитетов.

Трансферты, да еще и явно недостаточные, из федерального бюджета на решение отдельных задач не решают общей проблемы. Более того, Минфин намерен переложить расходы на выполнение указаний Президента об увеличении зарплат бюджетников — учителей, врачей, работников культуры — на плечи субъектов Федерации без определения дополнительного финансирования из федерального бюджета. И это происходит в условиях, когда возрастает дефицит региональных бюджетов. С 2008 по 2012 годы суммарный дефицит бюджетов субъектов Федерации возрос с 456 млрд рублей до 1,2 трлн рублей.

Перекладывание социальных расходов на регионы без соответствующего финансового обеспечения создает поистине тупиковую ситуацию. Регионам не будет хватать примерно 300 млрд, рублей в год, или более 4 трлн рублей, до 2025 года. У субъектов Федерации, это очень важно: не останется достаточно ресурсов для осуществления уже переданных в их ведение таких экономических и социальных функций, как охрана здоровья, решение проблемы, которую Президент охарактеризовал словами:

7

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

«Вытащить наших людей из трущоб,... улучшить содержание театров, музеев, библиотек, других объектов культуры.»

Нужно отметить, что такая постановка вопроса отнюдь не отрицает необходимость гражданского контроля за расходами региональных и местных бюджетов и жесткого пресечения коррупционной практики, развивающейся на местах.

Не секрет, что некоторые, по сути, сомневаются в выполнении президентских обещаний. Объяснение Центра развития Высшей школы экономики, например, сводится к тому, что растет разрыв между плановым и реальным дефицитом региональных бюджетов, а финансировать его из федерального бюджета, переживающего не лучшие времена, я цитирую: «вряд ли получится. Наращивание же займов подобных масштабов может привести некоторые регионы к предбанкротному состоянию». Все это действительно отражает реальность, но где же выход из создавшегося положения?

Характерный ответ на этот вопрос не связывается с возможностью использовать дополнительные источники федерального финансирования развития регионов. Говоря о дополнительных источниках, приведу в этой связи предложение Министра экономического развития Белоусова: «Понизить установленную в резервном фонде без всякого экономического обоснования, кстати, неприкасаемую сумму — 7 процентов от ВВП до 5 процентов ВВП. Цитирую: «Для развития экономики страны эти два процента ВВП в год могут означать очень много — заявил Белоусов. Это больше 1 трлн рублей в расчете на три года». Если мы примем такое решение, то начиная с 2015 года мы сможем тратить приличные деньги на дороги, на энергетическую инфраструктуру, на помощь регионам в ликвидации ветхого и аварийного жилья.

В-третьих. Экономическое соотношение между центром и периферией напрямую связано с такой важной для России проблемой, как демография. Ее решение или, во всяком случае, ощутимое снижение остроты во многом зависит от размещения производительных сил на территории нашей страны. Нужно сказать, что демографическое состояние России определяется не только динамикой рождаемости и смертности как бы она не была важна. Российское население уже в настоящее время стягивается в крупнейшие агломерации, где жизнь намного более привлекательна. Этот процесс будет развиваться и в будущем, причем отток населения происходит в основном из регионов, отстающих в своем экономическом и социальном развитии. Это только один из примеров остроты проблемы выравнивания социально-экономического положения регионов.

В марте этого года Правительством страны был утвержден план стимулирования органов власти регионов и муниципалитетов к привлечению инвестиций. Это, несомненно, важно, но увеличение доли целевых субсидий центра проблемы выравнивания регионов не решает. Социально-экономическое сближение субъектов Российской Федерации упирается в отсутствие комплексного подхода. Его главным элементом должна стать заинтересо-

8

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

ванность региональных властей в увеличении закрепленных за ними налоговых источников и в мерах поддержки, в том числе предоставления привлекательным инвесторам системы льгот и гарантий со стороны федерального центра. Естественно, регионы должны сами бороться за инвесторов и создавать для них привлекательные условия.

Заслуживают гораздо большего внимания проблемы, связанные с влиянием эмиграционных процессов на состояние дел субъектов Федерации. Эти проблемы, опять-таки, нужно решать комплексно для создания взаимной заинтересованности регионов и российских мигрантов, а также эмигрантов из зарубежных стран.

Один из просматриваемых способов социально-экономического нивелирования субъектов Российской Федерации — укрепление регионов путем их объединения. Естественно, это нелегкий путь, но его, очевидно, придется пройти. Главное при этом, не навязывание сверху решения об объединении. Как заявил Путин: «Люди сами должны прийти к выводу о том, что, да, целесообразнее, исходя из необходимости более эффективного решения социально-экономических проблем, объединиться в более крупные субъекты». Конечно, при этом следует принимать решения, учитывая национальный фактор в том или ином регионе. Конечно, это, безусловно.

Председатель Совета Федерации Матвиенко поднимает вопрос о необходимости перенести на периферию из центра головные офисы крупных компаний, начиная с госкомпаний. Хотя особых иллюзий у Матвиенко нет. И действительно, зреет колоссальное сопротивление. Тем не менее при наличии политической воли и согласия топ-менеджеров проект можно реализовать за три года, считает Матвиенко.

В-четвертых. Жизнь выдвигает требования изменить законодательство о местном самоуправлении, определить его организационные и финансовые основы, распределить полномочия и финансовые ресурсы между регионами и уровнями местного самоуправления. Иными словами, закрепить функции, с одной стороны, за регионами, а с другой — за муниципалитетами. Но трудно согласиться с теми, кто считает, что будто оптимизация соотношений функций между этими двумя уровнями государственной власти заключается лишь в движении сверху — вниз. Ряд специалистов, например, предлагает передать с муниципального уровня региональным структурам вопросы здравоохранения, что позволит поднять качество медицинского обслуживания населения.

В целом следовало бы дополнить градацию муниципалитетов по численности населения (универсальный подход здесь, очевидно, не уместен), определением тех социально-экономических функций, которые закреп-

9

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

ляются за муниципалитетами разных уровней.

Конечно, названные четыре пункта не исчерпывают всей совокупности проблемы. Следует ожидать, что выступающие на заседании «Меркурий-клу-ба» сконцентрируются не только на тяжелом положении в сфере распределения функций между разными этажами государства, но выскажут конкретные предложения о мерах по выходу из существующей сложной ситуации.

Слово предоставляется президенту ОАО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона» Геннадию Федоровичу Алексееву. Подготовиться Владимиру Филипповичу Городецкому.

Алексеев Г.Ф.

Уважаемый Евгений Максимович, уважаемые коллеги! Я не первый раз участвую в заседаниях «Меркурий-клуба» и хотел бы поблагодарить за то, что всегда ставятся достаточно жесткие, важные и ключевые вопросы социально-экономического развития Российской Федерации. Всегда проходит очень интересная дискуссия и формируются внятные и понятные предложения в итоговое решение заседания «Меркурий-клуба».

Я готовился, конечно, к сегодняшнему заседанию и из тех вопросов, которые были представлены на обсуждение, остановился на девятом пункте наиболее Близком мне — это проблема пространственного развития национальной экономики и привлечение отечественных и зарубежных инвестиций в целях инновационного освоения Восточной Сибири и в северных районах России.

Несколько слов по Дальнему Востоку. Как вы знаете, в декабре 2009 года была принята Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона, где была четко сформулирована главная целевая установка, которая соответствует сегодняшней теме обсуждения. Это закрепление населения Дальнего Востока за счет создания комфортных условий для жизни людей и бизнеса, и нужно обеспечить опережающее социально-экономическое развитие регионов Дальнего Востока и Прибайкалья.

Уже в марте 2013 года была утверждена распоряжением правительства государственная программа по развитию Дальнего Востока и Байкальского региона. Шаг за шагом создается такая система управления, а если еще вспомнить о том, что все регионы в этом году уже сформируют бюджеты на программно-целевом принципе формирования бюджетов, то таким образом система управления, обеспечивающая комплексное развитие территорий, в принципе, она шаг за шагом формируется. Тем не менее везде подчеркивается необходимость особых подходов и особых условий для опережающего со-

10

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

циально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона. На наш взгляд, эти особые условия должны быть сосредоточены по трем основным принципиальным направлениям, которые также неоднократно озвучивались на всех уровнях власти. Это же, конечно, опережающее развитие инфраструктуры, это вопросы тарифного регулирования, которые сегодня уже выходят за рамки, скажем так, здравого смысла, и это вопросы государственно-частного партнерства. Так как реализация государственной программы требует по оценкам более 10 трлн рублей, то конечно же бюджетных денег никаких не хватит. Нужно, естественно, обеспечить привлечение частных инвестиций, в том числе на инвестиционные проекты: долгие, длинные, тяжелые, в первую очередь в инфраструктуре.

Что для этого нужно сделать? Нужно для этого конечно же обеспечить стабильные и понятные, максимальные и простые стимулы для людей и бизнеса и правила игры.

Евгений Максимович упоминал уже Германию, ее законодательство. Я хотел бы сказать, что практически все страны, обеспечивая опережающее развитие депрессивных территорий, обязательно выпускают соответствующие законодательные акты. Это и Соединенные Штаты, Канада, Китай, Япония и та же Германия. Когда было объединение и присоединилась Восточная Германия, там тоже был выпущен соответствующий закон, который так и назывался — «Об ускорении развития инфраструктуры в связи с объединением Германии». Поэтому важно на законодательном уровне закрепить особое отношение государства к тем задачам, которые необходимо решить на депрессивной территории. Это общая мировая практика, что еще раз хотел бы подчеркнуть.

С точки зрения фундаментальных инвестиционных проектов, важнейших для Востока России, это конечно же модернизация БАМа и Транссиба, причем не только в части строительства второй нитки на БАМе, но и, конечно же, с точки зрения повышения коммерческой скорости движения железнодорожных составов, да и сам подвижной состав, — конечно же, нужно, естественно, инновационные методы применять для того, чтобы подвижной состав соответствовал XXI веку, а не был по чертежам, которые были сделаны еще в 30—40-х годах прошлого века. Это важнейшая задача не только экстенсивным путем развивать инфраструктуру, но и интенсивным путем повышения скорости, производительность труда все же важнейшая задача для того, чтобы обеспечить конкурентоспособность нашей страны в целом.

Если говорить о механизмах государственного регулирования и как дать инструменты и механизмы регионам, я бы хотел сказать, что сегодня государство для поддержки и развития Востока России делает уже очень много. Кроме того, что я сказал, есть еще федеральные целевые программы, субсидии, льготы, компенсации, межбюджетные трансферты и т.д. Но есть целый ряд документов, которые сегодня находятся на рассмотрении в Государственной Думе и которые очень важны как для России в целом,

11

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

так и для Дальнего Востока в первую очередь. Это конечно же проект Федерального закона о государственно-частном партнерстве. Конечно же, это важный закон, и вижу, что здесь очень много депутатов. Обратите, пожалуйста, внимание на то, что этот закон нам очень необходим — это, конечно же, Закон об аквакультуре. На Дальнем Востоке, кроме природных ресурсов на суше, огромный потенциал природных ресурсов в прибрежных морях и океанах и, конечно же, Закон об аквакультуре, который позволил бы более эффективно использовать и развивать биоресурсы мирового океана на Дальнем Востоке, более чем необходим.

Конечно же, очень важен для нас Закон о государственном стратегическом планировании, потому что практически все инвестиционные проекты на Дальнем Востоке очень длинные и для того, чтобы частному инвестору принимать сегодняшние правила игры (и как это будет выглядеть в долгосрочной перспективе), такие законодательные фундаментальные основы для нас очень важны.

Было соответствующее поручение о необходимости разработки проекта Закона об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемых формах капитальных вложений. Этот закон уже 20 лет никто не изменял и конечно же он сегодня не соответствует условиям сегодняшнего дня. Тоже надо бы посмотреть, как внести в него изменения.

Подхожу к самому главному: об особых условиях. Мы считаем, что нужно объединить усилия по выполнению поручения Президента Российской Федерации по поводу законодательной базы по особым условиям для развития Дальнего Востока и Байкальского региона. На заседании Государственной комиссии 2 апреля в г. Якутске соответствующим протокольным поручением Председателю Правительства Российской Федерации было дано поручение по разработке законопроекта о развитии Дальнего Востока и Байкальского региона.

Что еще сдерживает реализацию этих важнейших задач? Безусловно, это вопросы, касающиеся подготовки кадров, кадров на местах, которые могли бы пользоваться теми инструментами и теми возможностями, которые сегодня уже дает законодательная база Российской Федерации и которые будут даны, если будут приняты соответствующие законопроекты. Она потребует очень высококвалифицированных кадров, которые могли бы структурировать внятно те взаимные обязательства государства и бизнеса, которые позволили бы привлечь серьезные долгосрочные инвестиции в важнейшие фундаментальные инвестиционные проекты на Дальнем Востоке.

Я уже упоминал БАМ и Транссиб. Кроме этого конечно же важнейшая для всей половины Российской Федерации — это реализация Восточной газовой программы, к которой приступил Газпром. Причем, не только с точки зрения добычи природного газа, но и, конечно же, вопросы газопереработки и газохимии. Эта самая добавленная стоимость формируется именно там, непросто рентные платежи за счет продажи сырья за рубеж, а

12

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

именно производство высокотехнологичной продукты — газохимии и газопереработки. Она, безусловно, требует очень высокопрофессиональных кадров для того, чтобы обеспечить конкурентоспособное производство этой продукции. Конечно же, эти высокопрофессиональные кадры требуют нормальных и комфортных условий для своей жизни, поэтому все взаимосвязано. Здесь, конечно, очень важно обеспечить координацию и взаимодействие всех заинтересованных сторон: и государства, и регионов, и муниципалитетов, и компаний естественных монополий, и крупнейших российских частных компаний для того, чтобы решать задачи не только с точки зрения сегодняшнего дня, но и с учетом долгосрочных перспектив, которые были внятно и четко сформулированы на заседании президиума Госсовета Российской Федерации по вопросам развития Дальнего Востока и Байкальского региона, который прошел 29 ноября прошлого года. Там в материалах Госсовета есть слайд, который так и называется «Перспективные экономические специализации регионов» как посыл для государства, бизнеса, да и для людей, куда идти учиться детям, имея в виду, что те перспективные экономические специализации, которые есть в регионах, они потребуют соответствующие специализации как инженерно-технических работников, так и науки для того, чтобы обеспечить реализацию этого потенциала перспективных экономических специализаций.

Поэтому, что я предлагаю в проект решения. Провести анализ мер госрегулирования, которые уже предусмотрены в утвержденных государственных программах (не только в госпрограмме по Дальнему Востоку),

13

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

оценить насколько в проектах законодательных актов, о которых я говорил, учтены те особенности Востока России, которые должны быть. Конечно, же, объединить усилия по разработке тех особых условий в законодательной базе, которые могли бы обеспечить опережающее эффективное развитие регионов Востока России. Спасибо.

Примаков Е.М.

Спасибо. Слово предоставляется Владимиру Филипповичу Городецкому — мэру города Новосибирска, президенту Ассоциации сибирских и дальневосточных городов. Подготовиться Александру Порфирьевичу Торшину.

Городецкий В.Ф.

Уважаемые коллеги, уважаемый Евгений Максимович! Большое спасибо за возможность принять участие в обсуждении столь важного и злободневного вопроса и поделиться суждениями не столько от имени самого крупного муниципального образования России, которым является Новосибирск, но и от такого представительного сообщества муниципалитетов — это Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, которая объединяет 67 муниципальных образований, все городские округа Сибири и Дальнего Востока. Поэтому по всем этим вопросам развития, поверьте, у нас есть выверенная точка зрения, профессиональная, поскольку 26 лет работает площадка ассоциации. Это площадка для диалога, обмена мнениями, связи с региональными органами власти и т.д.

Я несколько суждений выскажу по поводу того, какими полномочиями, как правильно было бы наделить местное самоуправление и т.д. Прежде всего хочу сказать, что в этом году отмечается 10 лет реформам местного самоуправления. В этом году 10 лет судьбоносному 131 Федеральному закону. Я хорошо помню, когда мы работали в рабочей группе. В течение полутора лет спорили, размышляли, как правильно распределить полномочия в то очень непростое (экономически) время, со всех сторон было самое непростое: и как найти выход более рационального распределения полномочий во всех уровнях власти, как обеспечить тот минимум финансовой обеспеченности для выполнения этих полномочий. Закон получился таким, каким он получился.

Мы, как пилотный город, мы вместе с Краснодарским краем участвовали в течение полутора лет в пилотном воплощении в жизнь 131-го закона и потом уже с 2005 года все должны были перейти на его функционирование. Поэтому мы первые ощутили на себе все прелести: как бы плюсы и минусы, недостатки, а может быть даже противоречивость некоторых положений, но, тем не менее, у нас была возможность активно вести себя с точки зрения диалога, анализа, мониторинга ситуации и т.д. Поэтому наше мнение, я говорю мнение не от одного муниципалитета, это то, что 131-й закон свою судьбоносную роль выполнил. Он в то время мак-

14

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

симально так разграничил полномочия, максимально тех возможностей, о том очертании времени все-таки сформировали ту бюджетную минимальную обеспеченность и как результат мы все-таки сумели уйти от тех противоречивых, помните время, когда болью всей России, мне кажется, большинства регионов было ненормальное взаимоотношение руководителя региона с мэром центра. Потому не были разграничены полномочия по финансовой обеспеченности, а когда строже стало, то все по-другому стало. С другой стороны, та минимальная финансовая обеспеченность позволила нам выйти из нормального текущего состояния местного самоуправления. Все расходные статьи: зарплата, коммунальные платежи, всё, что в компетенции местного самоуправления, оно сегодня, можно сказать, надежно защищено тем минимумом финансового обеспечения.

Но в тоже время надо сказать, что за это время 131-й закон не мог предусмотреть, Россия велика и разные регионы и города имеют разный уровень социальный и экономический, поэтому он идеальный для всех не мог быть. Поэтому по нашей инициативе, по инициативе Минрегиона, федера-нальных органов, Государственной Думы, мы очень тесно взаимодействовали и со всеми структурами, были внесены сотни поправок в 131-й Федеральный закон и с точки зрения полномочий, и имущественных комплексов, и финансового обеспечения. Надо сказать, что мы приходим к мнению, что дальнейшее внесение вот таких точных изменений в этот базовый закон, уже не приведет к улучшению дальнейшего развития местного самоуправления и сбалансированности полномочий. Поэтому мы приходим к такому уверенному мнению, что настал период именно сейчас — это разработать Концепцию государственной политики развития местного самоуправления. Этап формирования местного самоуправления мы прошли: организационный, структурный и т.д., а вот развитие сегодня — это самый болевой вопрос. Поэтому, когда вопрос, а каких полномочий не хватает муниципалам, чтобы вы эффективнее там управляли на территориях, как самая приближенная власть к людям, я бы и не брался сегодня перечислять Большой реестр этих полномочий, которых якобы не хватает, мне думается, что не хватает самого главного — это сбалансированности дальнейшего финансового обеспечения не для текущей деятельности, а для развития муниципалитетов, для развития функционалов по отношению к тем их функциональным обязанностям, которые закреплены тем же 131 законом. Ведь правильно судьбоносная задача стоит: модернизация экономики, инновационное развитие, но это же касается и нас, наших полномочий муниципальной власти. Это развитие транспортной инфраструктуры, пассажирских перевозок и всех полномочий, а вот финансовая обеспеченность совершенно сегодня не учтена.

Я хочу сказать на примере Большого полуторомиллионного города, где бюджет не самый маленький — 34 млрд, бюджет совокупный города, но бюджет развития составляет всего 8 млрд, рублей. У других городов и этого Близко даже нет, но это капля в море, которую измеряют для того, чтобы вложить

15

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

в модернизацию, чтобы соответствовать своей инфраструктуре, своими полномочиями тем глобальным вопросам, которые решает экономика, в данном случае Новосибирского нашего региона. Многие хозяйственные субъекты переходят на приличный уровень инновационного развития, нанотехнологии в жизнь входят, а мы инфраструктурой своей, за которую несем персональную ответственность, мы настолько отстаем и мы тормозим тот вклад, который они вносят в реальную экономику. Поэтому нам думается, что разработка Концепции государственной политики в дальнейшем, она крайне нужна. Наработан Большой диалог, мониторинг всей системы местного самоуправления и поэтому Было бы очень правильно, и мы этот вопрос поставили на совете местного самоуправления, при Нарышкине, при Президенте, наши коллеги от муниципалов участвовали, что именно этот акт сегодня нужен.

Что касается полномочий, то я думаю, что в 131-м законе в то время все Было правильно. Это по истечении времени говорим, что это уже не соответствует, тогда это очень соответствовало. Были унифицированы все полномочия органа местного самоуправления, но ведь мы самые разные: и полуторомиллионный промышленный город, который дает 74 процента экономики региона и научный потенциал громаднейший, и малые города, а функционал унифицирован. Я думаю, что дифференциация требуется. К примеру, сегодня в 131-м законе в полномочиях муниципалитетов не обознается тема — это реализация промышленной и научно-технической политики. Для кого-то это не актуально, для какой-то части муниципальных образования, но для таких промышленных центров, как Новосибирск, другие города, — это первейшая тема: должно быть взаимодействие с экономикой, с реальным центром экономики в городе для создания его развития. Самых разных примеров и направлений поддержки сегодня в наших полномочиях нет, поэтому какую-то статью (34 млн рублей) мы закладываем на гранты, развитие и т.д., товарищ прокурор говорит: «Это нецелевое использование средств, это не ваши полномочия». Я думаю, что это совершенно неправильно. Есть такие примеры, которые могут быть и должны быть реализованы. Поэтому наше главное предложение: я хочу сказать, что мы не обижены вниманием властных структур, мы постоянно в диалоге. Нас лучше стали слышать — местное самоуправление. Действительно, мы имеем возможность участвовать во всех формализованных органах местного самоуправления, высказывать свое профессиональное мнение, но мы твердо говорим, что сегодня наступил момент не точечного изменения 131-й базовый закон, он «разлохмачен», он сегодня уже не сбалансирован. Мы сегодня что-то выдергиваем, а что-то проваливает-

16

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

ся. Мы должны прийти к разработке Концепции государственной политики дальнейшего развития местного самоуправления. Нам хотелось, чтобы это было следующим базовым шагом. Я ведь хорошо помню то время, когда после 131-го закона мы вздохнули, у нас появилась какая-то уверенность в стабильности и ясность полномочий, но, с другой стороны, и обеспеченность. Сегодня это время уже сгладило и поставило другие задачи.

Примаков Е.М.

Спасибо. У меня такой вопрос: Вы правильно затронули тему финансового обеспечения перспектив развития муниципальных округов и т.д. на местах. А как Вы считаете, в принципе, три этажа: федеральный бюджет, региональный бюджет и бюджет муниципалитетов, как оптимизацию провести на этих трех этажах? У Вас есть идея на этот счет, или Вы просто ставите вопрос о том, что необходимо финансировать?

Городецкий В.Ф.

Нет, Евгений Максимович, я понимаю суть Вашего вопроса. Наше видение не просто: «Дайте больше денег, и мы что-нибудь сделаем». Ни в коем случае, мы рассматриваем следующий вопрос, но прежде всего надо понимать проблему муниципальных образований с точки их функционала. Вот, например, наша прямая сегодня ответственность по 131-му закону — это капитальный ремонт, снос ветхого аварийного жилья и т.д. Сегодня нет реальной оценки, даже вот этой беды, которая сегодня есть в Новосибирске, в каждом городе, это снос аварийного жилья. Чтобы расселить 1 тысячу 576 домов в Новосибирске, надо минимум 39—40 млрд рублей. Да, федеральная программа нас поддерживает, 131 Федеральный закон в том минимуме, но в соответствии с ним учитывается только 114 домов по Новосибирску, которые считаются аварийными. И так по всей России. Мы не видим тот срез беды, проблемы, мы видим частичку «айсберга», а это говорим, что не вошло до 2012 года. Поэтому нет реальной оценки и нет тогда сбалансированности местных бюджетных отношений.

Второй вопрос. Когда я говорю о промышленной политике, закрепить за муниципалами дифференцированно, может быть, не за всеми даже категориями муниципальных образований. Я вижу это следующим образом. Есть налог на прибыль, он не рублем, не копейкой, не полпроцентом не закрепляется за местным уровнем власти. Так зацепить один процент, к примеру говорю, и уменьшить даже подоходный налог, даже этим самым мотивировать нас к стабильному росту экономики, и тогда мы будем понимать мотивацию прироста стабильного, такого же адекватного. Такие примеры есть, мы это давно уже сформировали, поверьте. Мы непросто говорим: «Дайте денег», мы говорим, по каким принципам, по каким направлениям, поэтому давайте предложения. Мы уже формулировали, пытаемся их сформировать не в первый раз.

17

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

Примаков Е.М.

Спасибо. Слово предоставляется Торшину Александру Порфирьеви-чу — первому заместителю Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Подготовиться Дмитриевой Оксане Генриховне.

Торшин А.П.

Уважаемый Евгений Максимович, уважаемые коллеги! Позвольте мне прежде всего от имени Валентины Ивановны Матвиенко передать ее искренние сожаления о том, что она сегодня не может присутствовать здесь. В плане это было, но, видимо, какой-то здесь был сбой в планировании, она сегодня открывает Невский экологический конгресс. Очень важное мероприятие, поэтому она просила меня обязательно выступить и озвучить некоторые ее идеи, но я еще добавлю несколько своих.

Сейчас, чтобы не повторять предыдущих выступающих, я просто хотел развить тему, которую поднял Владимир Филиппович Городецкий. Речь идет действительно о финансовой самостоятельности регионов.

Вот посмотрите, какими цифрами обладает Совет Федерации. Сейчас бюджеты большинства, точнее 72 субъектов Федерации, являются дефицитными и дотационными. По состоянию на 1 января 2013 года величина государственного долга субъектов Федерации достигла 1,36 трлн рублей, что составляет 26 процентов доходов региональных бюджетов. При этом в двух десятках регионов данный показатель превышает 50 процентов, а в отдельных достигает 75 процентов. По оценке экспертов, до 60 процентов регионов не в состоянии расплатиться с долгами — 60 процентов наших субъектов Федерации! Хотя в прошлом году уже произведена реструктуризация бюджетных кредитов для 36 регионов, но острота проблемы не снижается. Это связано в том числе и с проведением политики перераспределения полномочий. Получая новые задачи, не подкрепленные достаточным финансированием, российские регионы будут просто вынуждены брать в долг. Сейчас в Российской Федерации действует принцип передачи полномочий и функций и может осуществляться только с передачей необходимых ресурсов для их выполнения. Но регионы часто выражают недовольство тем, что передаваемых средств недостаточно для выполнения новых функций. В ряде случаев это недовольство оказывается вполне оправданным, и решать эту проблему надо общими усилиями.

А теперь я хотел остановиться на том, а что видится вот здесь. Кстати, еще одна проблема, вытекающая отсюда. Регионы в долгах, понятно. Для того чтобы обслуживать долги и для того, чтобы решать какие-то проблемы, надо брать еще. Где? Но судя по нашей экономической погоде, Оксана Генриховна меня поддержит, что из федерального бюджета будет меньше субсидий и дотаций. Понятно. Где брать? Банковская система, по идее, должна была бы здесь при такой востребованности сыграть свою

18

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

роль. Вам известны процентные ставки, под которые наши банки дают кредиты. А вот иностранные банки дают под другой процент. Нет ли тут серьезной угрозы, и стоит ли задуматься, как бы мы не оказались в долгу совершенно не у нашего государства, а у «доброго дяди», который эти проценты и долги потом будет взыскивать. Сейчас банковское сообщество говорит о том, что такой проблемы нет, не будут они давать в долг. Но еще хуже, тогда что делать? Свои не дают, чужие тоже обходят стороной. Как-то надо выкручиваться. И в этом плане конечно же те предложения дополнительных источников бюджетных, которые озвучивала Валентина Ивановна, кстати, вот это предложение о том, чтобы штаб-квартиры наших госкорпораций и крупных экономических структур перевести из столицы в регионы, она была озвучена на встречи с Президентом Российской Федерации. Возражений не вызвало, вызвало ту же реакцию одного из крупнейших субъектов Федерации, который сильно обеспокоился, что это может быть. Но я тоже разделяю ее точку зрения о том, что за три года можно вполне бы и управиться с этой проблемой.

Второе, то о чем говорил Евгений Максимович, это объединение регионов. Быстро время летит. Я 12 лет назад пришел в Совет Федерации, как сейчас помню, было 89 субъектов Федерации, и началась работа по объединению. За 12 лет смогли сократить до 83 и остановились года четыре назад, споткнувшись об одну из северокавказских республик, и с тех пор сказали: «Нет, не буди лихо, пока оно тихо». Хотя это неоправданно. Конечно, речь не идет о таких вещах, здесь, конечно, очень взвешенно надо подходить, потому что иногда этими предложениями начинают пользоваться в ходе тех или иных избирательных кампаний. Я не помню, не хочу обидеть Михаила Дмитриевича Прохорова, кажется, он до пяти хотел субъектов Федерации сохранить с 83, но так широко шагать нам, «штаны» порвешь, в чем ходить будешь? На самом деле работу эту надо продолжать, но пока я скажу, что палаты регионов сейчас этим делом не занимаются. Реально это совершенно неправильно, я думаю.

И еще один вопрос и претензия к нашему законодательству. Их действительно много: законодательство у нас, как часто бывает, реагирует на ситуацию. Уже «латанный» и «перелатанный» Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс тоже выглядит весь в «заплатках». Тут я поддерживаю высказанное уже мнение о том, что необходимо принимать Закон о государственном стратегическом планировании. Что делать? По-другому никак. И в том в законе вот эти пропорции распределения денег между центром и регионами, может быть, максимально так подробно закрепить, потому что на самом деле по процедуре изменения подходов этого соотношения, исполнительная власть довольно вольно себя ведет. А вот попробуй сделать изменение в закон. Нет, при личном раскладе, конечно, тоже не очень трудно, но не избежать серьезной дискуссии. А то знаете, приходит губернатор на работу и с Большим удивлением обнаруживает, что пропорции поменялись, да еще и задним числом, а ты дальше смотри как хочешь, по-

19

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

тому что стоит также задача не провалить социальные программы, совершенно недозволительно, и здесь вполне понятно уменьшение поддержки нашего населения через социальные программы.

Вот всё о чем я хотел сказать. Тут и Валентины Ивановны мысли, и мои. Мы готовы к диалогу и очень надеемся, что сегодняшнее заседание «Меркурий-клуба» послужит подспорьем для принятия нового законодательства или хотя бы корректировки действующего. Спасибо.

Примаков Е.М.

Спасибо. Слово предоставляется Оксане Генриховне Дмитриевой — первому заместителю председателя Комитета Госдумы Российской Федерации по бюджету и налогам, председателю Комитета ТПП России по вопросам социальной политики. Подготовиться Бухвальду Евгению Моисеевичу.

Дмитриева О.Г.

Большое спасибо, Евгений Максимович, за приглашение и за предоставленное слово. Я хочу сказать, что сегодня в Государственной Думе в части политических заявлений с утра, я как раз вспомнила ситуацию 2002 года, вернее бюджета на 2001 год. Обсуждалась подробно роль господина Кудрина за наши стагнации и, в частности, вопросов межбюджетных отношений. Я, коллеги не дадут соврать, вспомнила, что единственный бой с участием какой-то части партии и власти был дан под Вашим руководством в 2000 году, когда мы отстояли: первый был — Кудрин, мы отказались за него голосовать. Он прошел с минимальным перевесом — 236 голосов и тогда мы, если Вы помните, отстояли возврат субъектам Российской Федерации подоходного налога с физических лиц. И вот этот налог тогда хотели частично у регионов отобрать. Это была первая и последняя победа и относительная. Но в целом, если говорить о региональной политике, межбюджетные отношения не охватывают всю региональную политику, но эта важнейшая часть.

Так вот по межбюджетным отношениям: с 2000 года по 2013 год доля субъектов Федерации в консолидированном бюджете снизилась с 50 процентов, даже было больше 50, 51—52 процента, до 35—34. Дальше она не меняется на протяжении последних лет: обеспечит развитие регионов? Решение социальных проблем (а вся социалка преимущественно лежит на «плечах» субъекта Федерации), все вопросы жилищно-коммунального хозяйства — это все вопросы правомочия субъекта Федерации. При этом они имеют 35 процентов от консолидированного бюджета. Нужно четко понимать, что вся благоприятная экономическая конъюнктура, весь рост цены на нефть, который был в 10 раз по сравнению с 2000 годом до пиков, он достался не регионам, он достался федеральному бюджету, а федеральный бюджет его перекачал в резервные стабилизационные фонды. То есть все это не бесплатное удовольствие и не бесплатный «сыр». В итоге субъекты сейчас имеют 35 процентов, и все предложения о том, что давайте штаб-

20

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

квартиру туда переведем, сюда переведем, вот так перемещаем, потом так пересядем — это все вопросы о том, как «раздербанить» вот эти 35 процентов уже внутри регионов, между регионами. А вопрос нужно ставить о том, чтобы вернуться к той норме, которая была в Бюджетном кодексе, который был принят в 1998 году: 50 на 50; 50 — федеральный центр, 50 — субъекты Федерации. Только в таких условиях можно сбалансировать те расходные полномочия, которые есть у субъектов Федерации.

Действительно, если говорить дальше о финансах, у нас парадоксальная ситуация, у нас хронический профицит федерального бюджета за исключением двух лет 2009—2010. У нас профицит Пенсионного фонда, потому что накопительная часть, которая не идет на выплаты пенсий, это все профицит. У нас профицит расширенного правительства и при этом у нас хронический дефицит бюджетов субъектов Федерации, то есть объективная нехватка средств.

Почему-то и федеральный бюджет тоже это делает, хотя это, на мой взгляд, абсурд: давать кредиты бюджетам субъектов Федерации, причем кредиты на традиционные бюджетные расходы. Например, кредит на строительство детских садов. Из каких источников дальше субъект Федерации может отдавать средства на этот кредит? Это же не строительство или создание какого-то коммерческого объекта, который потом будет иметь прибыли, и за счет прибыли будет отдавать свой кредит и платить проценты. Поэтому тут нужно называть вещи своими именами и кардинальным образом менять приоритеты бюджетной политики, межбюджетных отношений, исходя из того, что 50 на 50 и отдайте субъектам Федерации.

Следующий вопрос, как я уже сказала, региональная политика не сводится к межбюджетным отношениям. Важнейшие вопросы, здесь все просто, здесь нужна только политическая воля, рецепт в межбюджетных отношениях прост, нужно просто сделать 50 на 50.

Гораздо более сложные вопросы — это вопросы выравнивания экономического и социального развития. Они очень тяжело поддаются реализации, особенно то, что касается экономического развития, потому что очень сложно подобрать стимулирующие механизмы для депрессивных регионов. Причем очень часто депрессия возникает вследствие того, что какие-то регионы долгое время были донорами для приоритетного развития других частей страны. В частности, это в Центральной России произошло, поскольку в течение длительных периодов, еще при периоде социализма, наши все сейчас регионы, которые мы относим к депрессивным: Ивановская область, Владимировская область, Центральная Россия — они были самыми мощными донорами для сдвига производительных сил на Север, на Восток, в Среднюю Азию и т.д. Они были самыми главными донорами, и в результате те средства, которые реально получались и были в Центральной России, они не были использованы для диверсификации экономики и для создания иных рабочих мест. Поэтому выкачивание средств из регио-нов-доноров сейчас, оно тоже чревато в будущем длительной и серьезной

21

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

депрессией. Но, тем не менее, политики здесь у нас нет никакой, полное ее отсутствие и также нет четких характеристик, какие регионы у нас не с точки зрения финансовой, а с точки зрения экономической являются депрессивными, а которые имеют хорошие экономические перспективы.

Следующий вопрос, который забыт, о котором вспоминает только в этом зале Евгений Максимович, это вопрос о том, что у страны до 28 приоритетов региональной политики. Вообще-то у страны должна быть и политика размещения производительных сил. Эта теория, когда все практические модели прекрасно были развиты в нашей стране и существовали, и до сих пор существуют схемы размещения производительных сил, которые были собраны в Совете по изучению производительных сил. Более того, это исторически прекрасно развитое направление еще со времен тех обзоров по экономическим районам, который сделал в дореволюционной России Семенов-Тян-Шан-ский, то есть прекрасное экономическое наследие в этой области. Сейчас это все на нуле и размещаем мы в абсурдном варианте, то есть мы размещаем технико-внедренческие зоны, допустим, по развитию науки, наукограда в тех местах, где нет ученых и вряд ли они туда приедут. Это не только к Сколкову относится, у нас еще в несколько раз больше было потрачено средств на технико-внедренческие зоны, свободные экономические зоны. Цель была: их размещение исключительно на голом месте с полным отсутствием какого-либо научно-технического потенциала. Но это один из примеров.

Мы очень любим развивать и давать лучшие участки земли в регионах, под производства, их специализация мелкосерийное, высококвалифицированное и опытное производство такое, как, например, Санкт-Петербург, там размещается отверточная сборка в виде автомобильного кластера. Из последних примеров развития производительных сил. Очевидно, потом нужно будет завозить гастарбайтеров, чтобы они работали вот в этой отверточ-ной сборке, потому что специфика региона и специфика того потенциала, который есть в Санкт-Петербурге, он совершенно к этому не приспособлен. Поэтому здесь надо сказать, что очень сложные вопросы их стимулов и планирования и хотя бы определение каких-то основных ориентиров, основных приоритетов, которые могут предоставляться уже для инвесторов и для субъектов Федерации с тем, чтобы планирование и размещение производительных сил, привлечение инвесторов оно все-таки осуществлялось, но хоть мало-мальски в разумных рамках. Я уже не говорю о том, что эти все вопросы подлежат расчетам и имитационному моделированию. В этом направлении у нас существовали, я надеюсь, что до сих пор существуют, прекрасные научные школы и школы, которые приспособлены для регионального проектирования. Спасибо за внимание.

Примаков Е.М.

Спасибо. Слово предоставляется Бухвальду Евгению Моисеевичу — и.о. заведующего Центром исследований федеративных отношений и ре-

22

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

гионяльного развития Института экономики РАН. Прошу подготовиться Андрею Юрьевичу Мурге.

Бухвальд Е.М.

Уважаемые коллеги! Специфика сегодняшней ситуации состоит в том, что экономика правовой основы федеральных отношений, будучи важным, если не важнейшим условием эффективного функционирования всей системы государственной власти сами по себе развивается бессистемно, не имеет четкой экономически осмысленной и юридически выверенной Стратегии на долговременную перспективу. Перераспределением полномочий, именно полномочий, а не функций на той или иной правовой базе мы занимаемся уже больше 20 лет, двигаемся, правда, по закону маятника: то туда, то сюда. Если серьезной долговременной Стратегии развития в Российской Федерации не будет, то и следующие 20 лет мы будем заняты задачей перераспределения полномочий, все еще будем обсуждать эту задачу и столь же будем далеки от ее решения.

Начатая 10 лет назад так называемая федеративная реформа, мне кажется, пребывает в «коме». Отсутствие изначального целеполагания привело к тому, что на сегодня вообще трудно сказать, завершилась ли эта реформа или она еще продолжается, а если, да, то каких следующих шагов от нее еще можно ожидать? Один, может быть, даже не более важный объявленный вектор реформы — это укрупнение регионов, и тот в отсутствие собственной четкой экономической мотивации, мне кажется, тоже сегодня зашел в тупик. Вместо 89 субъектов Федерации мы получили 82, а что дальше? Тайна, покрытая мраком. Я не против укрупнения регионов, но за последние 10 лет я слышал десятки, а может быть, и сотни разного рода комментариев на эту тему, но не одного четкого экономического аргумента в пользу укрупнения я так и не услышал. Просто даже интересно, если мы возьмем два региона-середничка, соседей — Тульскую и Рязанскую область, мы их объединим, и из чего следует, что из двух бедных регионов получится один богатый. Я думаю, что экономически серьезные и мотивированные концепции укрупнения регионов должны стать одной из составляющих частей как раз вот той Стратегии развития российского федерализма, о которой я говорил.

Совсем недавно Правительство России после длительного воздержания о целостном обращении системы федеративных отношений регионального развития утвердила две государственные программы: и одна из них — это программа региональной политики и федеративные отношения. Но еще одна программа по управлению региональными и муниципальными финансами.

У меня такое впечатление, что ознакомление с этим очень важным документом, которого мы, в принципе, ждали, оставляет очень много вопросов. Прежде всего, целью программы является, как написано в ее паспорте: «Обеспечение сбалансированного развития субъектов Федерации». Вот возникает вопрос, а от чего сейчас сбалансирован, непонятно. Программа говорит

23

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

о том, что при достижении вот этого сбалансированного развития предполагается обеспечение условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан. Вот возникает вопрос, что вот из того, с позволения сказать, определения можно извлечь для практики государственного управления? Как конкретно можно оценить, где необходимые и достаточные ресурсы, а также достойные условия жизни граждан, если практически отсутствует нормативный подход к планированию, а финансовое выравнивание, то есть помощь субфедеральному бюджету сверху принципиально не ориентируются на конкретные объемы их расходов, тем более на некий норматив объема этих расходов. По-моему, это по принципу «жить стало лучше, жить стало веселее». Но самое главное непонятно, что вкладывают авторы этой государственной программы в понятие «совершенствование нефедеративных отношений»?

Вот здесь несколько моментов. Один из них связан с таким новейшим увлечением методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований с целью предоставления так называемых поощрительных межбюджетных трансферт. Я считаю, что это тоже совершенно тупиковый путь.

Вот эта практика оценки была у нас введена не так давно: был один список, потом он бесконечно расширялся, сейчас его сократили. Но вот что интересно: в этом списке не один показатель не соответствует понятию эффективности, потому что эффективность в классическом варианте — это соотношение эффекта и затрат. Ни одного показателя, построенного по этому принципу, в этом списке нет. Но дело в том, что сама идея стимулирования субрегиональных органов уровня власти через систему каких-то поощрительных трансфертов тоже неэффективна. И не случайно здесь уважаемый господин мэр говорил: «Дайте мне один процент налога на прибыль». Не трансферты сегодня дали, завтра там эти показатели поменялись и уже не дали. А именно, что стимулирование через систему расщепления наиболее важных, наиболее представительных и экономически значимых налоговых доходов и является вот эта система поощрения, поддержки и стимулирования органов власти субфедерального уровня.

Второй вопрос — это вопрос разграничения полномочий. Здесь можно много говорить, но я хотел бы обратить внимание, что проблема поднималась в 2011 году, когда Президент Медведев говорил о необходимости децентрализации управления, передачи полномочий на субфедеральный уровень. Работали две комиссии, но итоги деятельности этих комиссий, двух рабочих групп они откровенно разочаровали. То, что ими было предложено, откровенно не тянет на изначально поставленную задачу, не просить провести децентрализацию, об этом четко говорил Медведев, а именно провести такую децентрализацию полномочий, такое реформирование налогового и бюджетного механизма, который сделал бы, федеральный уровень управления заинтересованным, активным субъектом политики инно-

24

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

вационной модернизации. А пока такое впечатление, что вся компания по децентрализации у нас сводится к формуле «Гора родила мышь».

Я бы на что обратил внимание. Мы уже 20 лет мусолим идею перераспределения полномочий и нужно иметь в виду, что наша практика правового регулирования движется от принципа «разрешено только то, что разрешено, к принципу «разрешено всё, что не запрещено». В принципе, вот это один из лейтмотивов серьезной эволюции 131-го Закона по местному самоуправлению. Введение статей 14, 15 и 16, примечаний говорит о том, что органы местного самоуправления вправе выполнять любые полномочия, не включенные в полномочия по вопросам местного значения, если это не запрещено какими-то федеральными законами.

Но вот то, что здесь сказал уважаемый мэр о том, что так мы хотели бы потратить деньги на промышленную политику, а прокурор говорит, что это нецелевое расходование средств. Да, к сожалению, это реальность и ее истоки, видимо, в том, что происходит несовпадение между формально разрешенными или незапрещенными управленческими полномочиями и бюджетными расходами полномочными, которые по-прежнему построены по принципу «разрешено только то, что записано соответственно в Бюджетном кодексе, бюджетной классификации». Видимо, в этом направлении надо продвигаться и все возможности реализовать, потому что внесены изменения в Закон о науке и научно-технической политике, где теперь обозначены все инструменты и формы государственной поддержки инновационной деятельности и специально подчеркнуто, что все, что обозначено в законе, в принципе может быть реализовано и допустимо к реализации на уровне муниципального управления.

Я, завершая свое выступление, хочу поддержать мысль прежде всего о необходимости полной концептуальной переработки 131-го Федерального закона. Может быть, есть смысл вернуться к практике, когда параллельно с Законом об общих принципах организации местного самоуправления действовал Закон о финансовых основах местного самоуправления. Видимо, усилиями всего научного и экспертного сообщества надо действительно серьезно работать над долговременной Концепцией развития российской модели федерализма, включая все ее составляющие правовые, экономические, финансово-бюджетные, социальные и далее...по всей вертикали, включая, конечно, развитие российской практики местного самоуправления. Спасибо.

Примаков Е.М.

Спасибо. Слово предоставляется Андрею Юрьевичу Мурге — президенту ТПП Ставропольского края, члену Комитета Госдумы по финансовым рынкам. Прошу подготовиться Сергею Дмитриевичу Валентею.

Мурга А.Ю.

Уважаемые коллеги! Хотелось бы немножко вернуться к истории вопроса. Восемь лет назад в Совете Федерации примерно такое проходило

25

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

мероприятие, слушание по межбюджетным отношениям. Один из вопросов 6ыл, что надо, чтобы стимулировать регионы для развития, чтобы они думали, как зарабатывать деньги, как их тратить и т.д. Но, примерно 3,5 часа была дискуссия: мы обсуждали, давали предложения от регионов. В конце вышел достаточно уважаемый седой академик и сказал: «Вы знаете, все это хорошо, но сегодня система перераспределения бюджетных средств — это система управления государством». Федеральный центр забирает все деньги себе, а потом раздает их в зависимости от каких-то предпочтений.

На мое усмотрение за эти 8 лет сдвиги произошли незначительные в этой системе, и сегодня эта система как работала, так и работает. Для того чтобы можно было делать предложение, как реформировать, наверно, надо понять, как она работает, что для нас, для меня лично, остается загадкой и на сегодня. Мы сегодня гордимся небольшими сдвигами в этой области. На прошлой неделе проходили парламентские слушания в Государственной Думе как раз по бюджету следующего года. Депутаты, как дети, радовались, что впервые за много лет сначала прошли парламентские слушания до внесения бюджета в Правительство Российской Федерации, хотя это достаточно закономерная и простая процедура. Так и должно быть всегда, но сегодня мы радуемся даже таким небольшим успехам.

Представлял бюджет министр финансов. Наверно, это важно и все правильно. Мы услышали направления налоговой и фискальной политики и развития, но если брать по аналогии, то это бюджет, наверно, социальных обязательств, и как он будет исполняться. Но если брать по аналогии из действующих обычных предприятий, то, наверно, никогда бухгалтер не мог определить экономическую политику и развитие на предприятии. Это человек, который просто констатирует факт и то, что происходит, поэтому, на мой взгляд, конечно, если бы еще министр экономического развития говорил о том, какие направления на несколько лет закладываются через бюджетные отношения, через трансферт, через то, что мы говорим, через перспективы развития регионов в Федерации, наверно, это было бы несколько по-другому.

Сегодня мы видим результат тех отношений, которые сложились. Я хочу сказать на примере Северокавказского федерального округа. Сегодня средние расходы бюджетов на одного жителя по Российской Федерации, это открытые данные, примерно — 2,5 тысячи рублей на человека, Ставропольский край — 3,5 тысячи рублей на человека. Наши соседи республики — это от 10 до 17 тысяч рублей на человека. Вопрос собираемости налогов еще более катастрофическая пропорция: плюс с этих территорий катастрофические неплатежи за газ, за свет и за все остальное. Поэтому сегодня вопрос: правильно ли стимулирование активности регионов на инвестиционную привлекательность и на все остальное, наверно, становится очень сложным, а рассматривать в контексте примеры отдельных субъектов, которых у нас было 89, а стало 83. Поэтому что же надо сегодня делать? Ко-

26

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

нечно, это глобальная проблема, которая назрела давно и требует неоднозначного подхода. Конечно же это те регионы, которые сегодня доноры, это экономическое стимулирование экономической активности. Но за этот год, к сожалению, экономическая активность стимулируется, несмотря на указы Президента, слабо, а те направления, которые заложены на перспективу 2013—2016 годов, на мой взгляд, как раз предусматривают увеличение фискальной нагрузки, увеличение налоговой нагрузки на предпринимателей. У нас налоговая система сегодня не стимулирующая, а более репрессивная, и в результате этого мы имеем сегодня, что наше мероприятие проходит в контексте Дня предпринимателя. Мы проводили небольшой обзор: и если в Европе сегодня экономически активное население планирует 25—27 процентов свое будущее в виде предпринимателей, то в Российской Федерации сегодня всего лишь три процента видят будущее в качестве предпринимателей. Но отсюда и вопрос наполнения бюджета: кто будет заниматься наполнением бюджета с такой экономической активностью?

Но хотелось еще одну из проблем обозначить. Это вопрос не только крупных городов, о которых мы говорили, и территории, вопрос именно о муниципалитетах самых маленьких, сельских населенных пунктов, где сегодня живет Большинство населения Российской Федерации, где главы сегодня, наверно, не готовы самостоятельно наполнять бюджет и у них нет ни образования, ни профессиональных данных для этого, экономических данных, к сожалению. Сегодня зарплата бухгалтера в муниципалитете, кто занимается формированием бюджета и межбюджетными отношениями распределения в районе, — 6 тысяч рублей, и кадры соответствующей квалификации занимаются сегодня межбюджетными отношениями именно в малых населенных пунктах. Этот ряд вопросов требует скорейшей трансформации и внимания как на уровне субъектов Российской Федерации кадровой подготовки, обучения, так и предложений и большей реорганизации по межбюджетным отношениям. Спасибо.

Примаков Е.М.

Спасибо. Слово предоставляется Сергею Владимировичу Валентею — проректору по научной и инновационной деятельности Российского государственного торгово-экономического университета.

Валентей С.Д.

Уважаемые коллеги! Материал роздан, и я вам представлю результаты исследований, которые в течение двух лет проводились в Плехановском университете. Но начать мне хотелось бы с обращения к трем тезисам, которые Были в трех докладах. Это первый тезис Евгения Максимовича Примакова. На мой взгляд, принципиальнейший, на который никто у нас вообще практически не обращает внимание, это вопрос о том, а кто будет развивать экономику и осваивать имеющиеся инвестиции. Когда формируется программа развития регионов, наверно, на этот вопрос никто не обращает внимание.

27

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

Второй вопрос. Оксана Генриховна рассказала о том опыте, который имелся в Советском Союзе по размещению производительных сил. Блестящий пример программы 20-20, где предложено, что предприятие а) будет размещено там, предприятие б). Я вспомнил Льва Толстого. Первая марширует колона туда, вторая туда, а откуда Министерство экономики взяло данные о том, что капитал в эти регионы пойдет конкретный?

Третий тезис, который высказал Евгений Моисеевич Бухвальд, что отсутствуют какие-то экономические обоснования того, то нужно укрупнять регионы. Это на самом деле так, но существуют и отсутствуют экономические основания федеративной политики российского государства. Ведь федеративная политика России сегодня сведена к выстраиванию, принятию некой совокупности законодательных актов. А где экономика?

Показ слайда. И вот в этой связи я перехожу к исследованию, которое мы провели. Суть нашего подхода состояла в следующем. Запускается в стране модель инновационного развития экономики. Условием реализации этой модели являются две вещи: инвестиции и человеческий капитал. Для этого мы попытались определить, что нужно предпринимателю для того, чтобы пойти в этот конкретный регион, и при каких условиях квалифицированная рабочая сила в конкретном регионе останется. В связи с этим мы провели исследование, которое показало, что в основном квалифицированная рабочая сила и кадры сосредоточены вот в этих пяти точках по стране.

Первый вопрос: если мы начинаем осуществлять инновационную политику в Российской Федерации теми методами, которые сейчас осуществляются, воспроизводится советская система, в рамках которой, как я писал в одной из статей, мы имеем несколько инновационных монбланов и вокруг пустыня. В этой связи мы решили совместить вот эти представления предпринимателей, как считали наши эксперты, и на основе имеющейся информации и квалифицированной рабочей силы провели рейтингование регионов.

Вроде бы рейтинги, которые мы выставили, в принципе совпали с теми рейтингами, за некоторым исключением, которые предлагают министерства и ведомства. Мы пошли дальше. Мы распределили регионы по регионам различной классификации. Что оказалось, — в стране существует как минимум четыре группы регионов, причем каждая из этих групп включает в себя регионы с растущей экономикой, регионы стагнирующие и регионы с падающей экономикой. Что это означает? Что сама по себе стратегия выстраивания региональной политики Российской Федерации как некой единой модели для всех субъектов Федерации ошибочна. Невозможно в рамках такого разброса выстраивать единую политику, и соответственно возникает проблема, а какое должно быть отношение между федеральным центром и субъектами Федерации?

Я обращаю внимание на четыре первых региона. Они занимают первые строчки. Итак, регионы, которые относятся к самым развитым: Ямало-Не-

28

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

нецкий автономный округ — он падает, но он по рейтингу относится к самым развитым. Регионы — Ленинградская область и Сахалинская область. Они стагнируют, они занимают вторую и третью строчку. Московская область — она растет, но это регионы, занимающие первые места. Таким образом, статистика, как говорится, врет. Рейтинги не о чем не свидетельствуют, те, которые выстраивают рейтинговые агентства. Мы имеем четыре субъекта Федерации, демонстрирующие совершенно разное экономическое поведение, несмотря на то что они занимают лидирующие места. Отсюда следует вывод какой? Что, для того чтобы выстраивать экономическую политику, мы должны определить, а что есть экономический рост регионов, а что есть экономическое развитие регионов? Экономический рост субъектов Федерации некоторых наших не всегда связан с экономическим развитием этих субъектов Федерации. Эти исследования не проводятся.

В этом году мы решили определить, а в какой степени были корректны наши исследования, которые мы провели в прошлом году. Дело в том, что данные, известно как поступают официальные данные, по 2010 году появились относительно недавно. В этой связи, когда считали 2010 год в прошлом году, мы осуществляли методом пролонгации. Что у нас получилось.

Первое. У нас оказалось, что в 2011 году регионы начали себя вести странно: 19 субъектов Федерации изменили свое место. Причем самое интересное состоит в том, что регионы начали стягиваться к центральным точкам. Наиболее развитые регионы и падающие регионы начали тяготеть к центру. По сути дела, что произошло в настоящее время? Если раньше у нас существовало 47 регионов с рейтингом ниже среднего и с рейтингом выше среднего, то сегодня их 55. Значит, в экономике что-то происходит, происходит в экономическом пространстве страны. Более того, если у нас было раньше 45 стагнирующих регионов, теперь их 47.

Итог расчета этого года подтвердился, но, а дальше началось интересное. Практически все регионы, которые занимали место в ведущих центральных стагнирующих, они ушли из этой группы и самое интересное следующее. Единственным и наиболее быстрорастущим регионом оказалась Еврейская автономная область. Это подтверждает вывод о том, что есть понятие экономического роста: вкачали в регионе деньги и есть понятие экономического развития. И самое печальное — это исследование, которое мы показали, что за 11 лет экономическое пространство страны практически не развивается. За 10 лет движение произошло с 73, 3 до 73,5. Это по сути дела прямая линия.

Когда я готовился к этому выступлению, завершая я сформулировал пять вопросов, на которые должны ответить наука, Министерство экономики и Министерство регионального развития. Почему в 2011 году произошло сдвижение субъектов Федерации к центру? Почему регионы многие регионы перестали расти и почему они начали демонстрировать падение и остановку роста? Почему только один регион занял вот эту позицию, как рас-

29

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

тущую? Наконец, главное: что происходит с экономическим пространством Российской Федерации? При такой ситуации экономика просто не может развиваться. Будут развиваться, о чем говорила Оксана Генриховна абсолютно правильно, только точки роста. Надо менять, надо создавать новую Концепцию регионального развития Российской Федерации. Спасибо.

Примаков Е.М.

Спасибо. Слово предоставляется Андрею Владимировичу Фитисову — главе муниципального образования Нерюнгринской улус Республики Саха (Якутия). Подготовиться Фомичеву Валерию Петровичу.

Фитисов А.В.

Уважаемый Евгений Максимович, уважаемые участники заседания «Меркурий-клуба»! Позвольте вначале познакомить вас с регионом, который я представлю.

Муниципальное образование Нерюнгринский район расположен на юге Республики Саха-Якутия в отрогах станового хребта на площади 98 тысяч кв. км. Население составляет 80 тысяч 600 человек. Из них в городских поселениях проживает 79 тысяч человек. Район занимает исключительно выгодное географическое положение, располагается Близко от Транссибирской магистрали и портам Охотского моря. По территории района проходит федеральная автомобильная дорога «Лена», малый БАМ и железная дорога Беркакит—Томмот—Якутск. Основу экономики Нерюнгинского района составляют отрасли промышленности, специализирующиеся на добыче угля, золота, выработке электроэнергии. Общие балансовые запасы Южноякутского угольного бассейна оцениваются в 57 млрд. 500 млн. тонн.

Но как бы мы ни стремились к развитию, Нерюнгинский район, как и многие другие районы республики, был и будет сырьевым районом, поэтому его экономику всегда будет определять использование природных ресурсов. И здесь мы сталкиваемся с рядом проблем. В связи с разграничением полномочий между центром и субъектами Федерации практически все решения по данным вопросам отнесены к компетенции федерального центра. Все попытки руководителей субъектов Российской Федерации в нынешней компании по разделению полномочий доБиться обратного пока безуспешны. Но мы не должны на этом останавливаться, наоборот, необходимо настойчиво ставить вопросы о разделении полномочий по управлению недрами как единой государственной собственностью на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Еще одна проблема, которая волнует всех, это состояние межбюджетных отношений между регионами и федеральным центром. Сегодня, очевидно, что все происходящие изменения в межбюджетных отношениях совершаются не в пользу регионов. Наблюдаемое усиление централизации налогов приводит к снижению бюджетных доходов малообеспеченных тер-

30

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

риторий. Беспокоит и то, что с 2006 года происходит изменение объема налоговых доходов, передаваемых местному уровню власти, что приводит к сокращению количества и качества оказываемых бюджетных услуг из-за недостаточных собственных доходов. При этом последовательно проводится политика перекладывания ответственности за решение всех важных вопросов жизнеобеспечения федеральных органов власти на органы местного самоуправления, у которых при действующей бюджетной налоговой системе нет достаточных для этого средств.

Основы финансовой базы местного бюджета составляют налоговые доходы. Основная часть налоговых доходов муниципальных бюджетов формируется за счет отчисления от федеральных и региональных налогов.

Экономической базой территории является ее промышленный потенциал. Это прежде всего предприятия, занятые добычей угля, золота, выработкой энергии. Все они сегодня находятся в частных руках. К примеру, с 2013 года все предприятия группы «Мечел», включая холдинговую компанию «Якутуголь», объединены в консолидированную группу налогоплательщиков, налога на прибыль. Это означает, что в текущем году надо ожидать значительное сокращение налога на прибыль, уплаченного холдинговой компанией «Якутуголь» в бюджет республики, примерно, в 4,2 раза по сравнению с фактом 2012 года. Республика недополучит порядка 2 млрд. 161 млн. рублей. Соответственно следует ожидать пересмотра расходов бюджета в сторону уменьшения субсидий и дотаций муниципалитетам.

Минимальная бюджетная обеспеченность достигается за счет финансовой помощи республиканского бюджета. Однако применяемая методика распределения трансфертов не способствует росту доходной части местных бюджетов, предоставления финансовой поддержки, ориентированной на показатели средней бюджетной обеспеченности, а не на реальные потребности местных бюджетов. Применяемая в настоящее время методика распределения финансовой помощи, вызывает иждивенческие настроения, так как при увеличении собственных доходов, снижается объем дотаций. Следует усовершенствовать методику распределения финансовой помощи из фондов финансовой поддержки с целью создания стимулов к увеличению поступлений доходов в бюджеты к развитию собственной налоговой базы, достижения муниципалитетами более высокого уровня показателей социально-экономического развития.

Необходимо внести изменения, дополнения в налоговое и бюджетное законодательства, которые бы соответствовали полномочиям закрепленным за органами местного самоуправления, обеспечивали их необходимым финансированием. В противном случае возникает дисбаланс между доходами и расходами местного самоуправления. Для восстановления баланса необходимо возвращать муниципалитетам до 10 процентов от транспортного налога, налога на имущество организаций, налога на добычу полезных ископаемых, увеличить процент отчислений от ДФЛ с 30 до 50 процентов.

31

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

Для обеспечения доходных полномочий муниципальных образований с расходными и создания условий для развития местного самоуправления необходимо создание надежной собственной базы местных бюджетов. В законодательном порядке должно быть обеспечено долгосрочное поступление доходов муниципальных образований, объективность выравнивания бюджетной обеспеченности и единая норма доходных источников местных бюджетов. Создание законодательных условий для увеличения неналоговых источников местных бюджетов через эффективное использование муниципальными образованиями земли и имущества. Придание соответствующего статуса местному налогу на недвижимость, на малый бизнес, на доходы физических лиц и чтобы указанные налоги стали основными доходами и источниками местного бюджета. Предусмотреть компенсацию по местным бюджетам от потерь, вызванных федеральными акциями от освобождения от уплаты земельного налога крупных объектов федерального значения: оборонного, газового, энергетики, железнодорожного транспорта.

Рассмотреть вопрос о возможности механизмов компенсации местным бюджетам, выпадающих доходов от арендной платы, вызванных массовой приватизацией муниципального имущества. Принять нормативно-правовой акт по ускорению процесса и инвентаризации, рыночной оценки и постановки на налоговый учет недвижимого имущество физических лиц, включая объекты длительное время числящиеся в незавершенном строительстве. Внести в Налоговый кодекс Российской Федерации дополнение о предоставлении органу местного самоуправления права получать в налоговых органах информацию о конкретных налогоплательщиках, имеющих задолженность перед местными бюджетами.

Одновременно с этим следовало бы внести необходимые поправки в отдельное положение федерального налогового законодательства, которое приводит к значительным непоступлениям доходов в территориальные бюджеты. Предлагаем пересмотреть, в частности, практику и условия предоставления федеральным законодательством отдельных льгот по региональным и местным налогам.

Не спорю, социально оправданным является установление общерегиональной льготы по налогу на имущество физических лиц для пенсионеров, но вместе с тем вряд ли обоснованно применение подобной льготы в случае использования такого имущества в коммерческих целях при наличии в собственности пенсионеров более одного объекта имущества. В целях увеличение поступлений налога на имущество физических лиц необходимо законодательно установить конкретные сроки регистрации объектов строительства, по истечении которых налог должен взиматься в независимости от того, зарегистрировано или не зарегистрировано данное имущество. При этом следует предоставить право местным органам власти устанавливать повышенную ставку налога на незарегистрированное в срок имущество.

32

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

Еще одна серьезная проблема, связанна с тем, что подавляющая часть налогоплательщиков до настоящего времени не осуществила необходимую регистрацию своего права на находящиеся в их пользовании земельные участки и паи по причине высокой стоимости соответствующих процедур. В связи с этим местные бюджеты несут серьезные финансовые потери, поскольку при отсутствии зарегистрированного права собственности налог взиматься на может. Таким образом, проблемы, имеющиеся в бюджетной системе страны, можно и нужно решать, не прибегая к кардинальной перестройке действующей налоговой системы. Но прежде чем проводить преобразования в налоговой системе, необходимо тщательно взвешивать их экономические и социальные последствия. Спасибо.

Примаков Е.М.

Спасибо. Слово предоставляется Валерию Петровичу Фомичеву — президенту Торгово-промышленной палаты Самарской области. Подготовиться Ивану Владимировичу Корсуну.

Фомичев В.П.

Уважаемый Евгений Максимович, уважаемые коллеги! На примере конкретного субъекта и на слайдах будет четко вам видно, как эффективно и ответственно органы местного самоуправления отвечают за использование бюджетных средств, выделяемых на поддержку бизнеса и предпринимательства. Это только одна «капля» переданных полномочий, и как они эффективно используются.

Не секрет, что основной деятельностью Торгово-промышленной палаты ее Самарской области является поддержка бизнеса. Если посмотреть, у нас на сегодняшний день 935 членов торгово-промышленной палаты из общего количества предпринимателей, работающих в регионе.

Не подлежит сомнению, что внимание со стороны государства к проблемам развития бизнеса в России привнесло положительный эффект. Вместе с тем в последние годы наметилась тревожная тенденция по превращению государственного инструмента по поддержке бизнеса и предпринимательства в способ зарабатывания и распыление средств.

Мы говорим о том, что в Торгово-промышленной палате Самарской области вот так распределяется малый и средний бизнес. Дальше будет понятно, почему мы коснулись только малого бизнеса, рассматривая на комитетах возможность выступить и увидеть дальше.

У нас следующие четыре слайда, которые говорят о том, что государство путем передачи полномочий в субъект дает дополнительные инструкции, которые заставляют субъекты муниципального образования создавать дополнительные юридические лица. Кроме того, эти государственные учреждения, действующие в сфере консалтинговых юридических услуг, оказывают серьезную конкуренцию и давление на бизнес-структуры, ра-

33

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

ботающие в этом виде бизнеса. По сути, речь идет о том, что государство берет на себя несвойственные ей функции, оказывая услуги, которые без того могли быть доступны малому и среднему бизнесу, сконцентрироваться должно государство на тех социально значимых мероприятиях, куда бизнес пока идет неохотно.

Если их считать, то мы так столкнулись, когда Титов был губернатором, у нас было шесть служб, которые были созданы в сельском хозяйстве, в основном в социальном направлении. Сейчас их больше 57 в субъекте, и они плодятся все больше и больше.

Как правило, средства, которые идут в этих субсидиях федерального бюджета по программе поддержки предпринимательства, сопровождаются четкими инструкциями, как я уже сказал.

Новый слайд — это уже структура поддержки малого и среднего бизнеса, созданная в инновационной поддержке, еще там имущественная поддержка, то есть четыре вида. Мы их сгруппировали в четыре вида поддержки, которые именно используют бюджетные средства. А здесь надо еще взять, на что они используются. Это аренда помещения, оргтехника, заработная плата и только потом какая-то часть идет на поддержку малого и среднего бизнеса. В этой связи мы предлагаем внимательно подойти к вопросу эффективного расходования бюджетных средств по статьям, связанным с поддержкой предпринимательства, непредвзято оценив на уровне Правительства Российской Федерации как форму предоставления поддержки, так и практический эффект отложенных средств.

Мы считаем, что действующая государственная структура поддержки бизнеса должна быть более централизованной в многочисленных учреждениях, созданных в последние годы, и работать на основе самофинансирования.

Кроме того, мы говорим о том, что часть этой функции могла бы быть передана уже системе торгово-промышленных палат Российской Федерации. Мы организованы, мы созданы, мы умеем работать и нечего тут «изобретать велосипед».

Далее следует обратить особое внимание на сумму финансовой поддержки из федерального бюджета и из субъекта Российской Федерации субъектам предпринимательства Самарской области. Если их поделить на количество структур, которые были созданы, то каков их эффект? Мы пытались с Самарской Думой провести расследование, сколько же процентов? Но пока это «покрыто мраком», мы подсчитали: где-то не менее 40 процентов идет только на содержание.

Очевидно, что государство сделало, конечно, много. Одной рукой оно дает федеральные средства, а другой рукой оно их забирает. Каким образом? На примере малого предприятия — после 2013 года что произошло? Если одно налогообложение в 2012 году закончилось, но наступила патентная система, тут все захлопали, когда на примере посмотрели, что полу-

34

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

чается: взносы Пенсионный фонд увеличил почти вдвое, вмененный доход и патентный все отчисления — то же самое и получилось, что в совокупности как раз получилось, что малому бизнесу, чтобы взять, допустим, 10 метров, нужно заплатить больше, чем за 20 метров, и налогообложение тут в целом на 72 процента увеличилось. Да, может быть, для Москвы надо убрать киоски, даже в субъекте мы поддерживаем меры, которые связаны с маленькими киосками, если они незаконны, но малый бизнес должен развиваться. Одной рукой мы даем и эти же деньги пытаемся забрать.

Что из этого получается? Выросло количество банкротств: мы обратились в налоговую службу и получили количество обанкротившихся предприятий. Опять вернусь к субъекту Самарской области. Это виды в процентном отношении структуры банкротства.

Мы обратили внимание, где был крупный бизнес, где серьезный бизнес там количество банкротств больше: это Приволжский федеральный округ, Центральный федеральный округ по валовому внутреннему продукту.

По Самарской области увеличилось количество банкротств предпринимателей. Мы говорим о том, что в 2010—2011 годах у нас выросло на 9 процентов количество предпринимателей по поддержке бизнеса, и мы вышли на третье место в Российской Федерации по количеству банкротств: они достигли 529.

Примаков Е.М.

В чем причина? Вы говорите не только о малых предприятиях, но Вы сказали и о крупных.

Фомичев В.П.

На сегодняшний момент причина такая, Евгений Максимович, дело в том, что выступая в налоговых органах за 2011 год (только мы в марте выступали), было 431 изменение Налогового кодекса, за год. Предприниматели и средний бизнес не успевают следить. И как только налоговая проверка приходит, начинают такими штрафами облагать, что легче закрыть и обанкротить, чем дальше что-то двигать.

Второй момент в субъектах предпринимательства тоже был, и даже дошло до того, что начали уходить из бизнеса в соседние регионы: Саратовскую, Ульяновскую, Пензенскую области. Мы эту тенденцию наблюдали и вышли тогда к губернатору с предложением, убрали налогового руководителя Самарской области, но чуть-чуть послабление и начали смотреть опять в регион. Повезло самарскому региону, потому что пришел Меркушкин и выступил с декларацией. Бизнес опять затаился и смотрит: «А что будет из этих деклараций и как они реально будут воплощены новым правительством самарского региона?» И опять же мы смотрим. Самарский регион, который был до 1996 года в пятерке субъектов Российской Федерации по промышленности, а сейчас мы где-то в тридцатке-пятидесятке субъектов Российс-

35

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

кой Федерации. Это говорит о том, что мы не растем. Донором был наш регион, но и мы стали уже субъектом, который идет только на федеральные деньги. Мы сейчас смотрим, как же нам дальше двигаться. Мы непросто посмотрели, а это конкретный пример, что конкретно происходит в регионе и субъекте. Мы конкретно сегодня предлагаем именно рассмотреть вопрос о том, чтобы эффективность использования передачи полномочий должна быть подкреплена именно не только передачей бюджетных средств, но и эффективностью использования этих бюджетных средств.

И конкретное предложение. Внимательно подойти к эффективности, выработать единую долгосрочную Концепцию развития именно по налоговому законодательству и более полно использовать потенциал сети региональных торгово-промышленных палат. Спасибо.

Примаков Е.М.

Спасибо. Слово предоставляется Ивану Владимировичу Корсуну — первому заместителю губернатора Костромской области. Прошу подготовиться Гринкевичу Александру Анатольевичу.

Я хочу посоветоваться. У нас Александр Анатольевичу будет двенадцатым выступающим. Если вы не против, то на этом мы закончим. Нет, возражений? Нет.

Корсун И.В.

Уважаемые коллеги! В первую очередь хочу выразить признательность губернатора Костромской области руководству «Меркурий-клуба» и особенно Евгению Максимовичу за приглашение принять участие в заседании клуба и за возможность выступить. Поскольку выступаю не первым, многие вопросы уже были освещены, я отойду от текста. Не буду останавливаться на характеристике Костромской области, многие из вас у нас были и видели, как мы живем и куда мы идем.

Двадцать восьмого апреля исполнился год, как работает новая администрация. Когда губернатор Ситников принимал дела, ситуация была достаточно сложной. Приведу несколько цифр: соотношение госдолга к собственным доходам — 97 процентов, то есть мы подошли к критической цифре 100 процентов. При собственных доходах областного бюджета чуть больше 10 млрд рублей, просроченная задолженность больше 1 млрд рублей.

Большой дефицит бюджета, естественно, встал вопрос, как дальше жить, как развиваться. Первое решение, которое было принято, готовить Стратегию развития региона. Мы над этой темой работаем и, в принципе, в этом году мы стратегию защитим, закончим и представим на федеральном уровне.

Первый визит в Министерство финансов. Обрисована ситуация, естественно, просьба: «Губернатор только приступил, и просим оказать фи-

36

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

нансовую помощь». Нам в ответ: «Покажите какие-то сначала результаты, а затем можно, в принципе, говорить о том, чтобы региону была оказана та или иная помощь». Все ясно, все понятно. Много говорилось о том, что надо привлекать инвесторов. Да, на самом деле инвесторов надо привлекать, но отдача от любого инвестора будет нескоро. Вы это все прекрасно понимаете, а жить люди хотят сегодня. Мы говорим о проблеме перераспределения экономических функций, но сама по себе проблема перераспределения, в конце концов, должна быть направлена на то, чтобы наши люди жили лучше. Они хотят жить лучше уже сегодня.

Прошел год, есть конкретные результаты, и я о них могу сказать. Я уже приводил цифры — 97 процентов, сегодня относительный госдолг составляет 77 процентов. В сопоставимые периоды 2012—2013 годов у нас рост сублимированного бюджета — 23 процента. Мы четвертые в ЦФО по росту инвестиций.

Если нам раньше говорили, что вы закредитованы и долг у вас больше расти не может, смотрите свои капитальные вложения, расходы сокращайте, поверьте, они минимальные в бюджете. Я бы назвал бюджет, который был, это бюджет выживания на самом деле. Исподволь говорят: «Посмотрите, у вас хорошие цифры уже сегодня — 77. Вы уже не в лидерах, вы можете занимать». То есть отчего ушли, к тому же и пришли. К чему я все это веду? Мы много говорим о сбалансированности. Когда ко мне приходит глава муниципального образования, он также говорит: «Отдай мне один процент, добавь еще какой-то налог, который у нас на региональном уровне отчисление, налог на имущество, и я, в принципе, решу свои проблемы». Но вместе с тем я оголяю областной бюджет. То же самое у нас происходит на федеральном уровне. Мы можем много говорить о том, что давайте передадим, условно говоря, водный налог 100 процентов на регионы и те или иные регионы живут достаточно хорошо. Пока у нас не будет четкого и ясного понимания минимальной бюджетной обеспеченности регионов, пока мы не примем на федеральном уровне решение об объеме минимальной помощи тем регионам, которые уже показали какой-то рост, мы с вами, поверьте, никуда не сдвинемся. Мы будем бесконечно об этом говорить и обсуждать.

Еще один момент. Мы принимаем бюджет, принимаем его, вы знаете: начинаем готовить летом, выходим на октябрь, принимаем бюджет, и нам кажется, что мы приняли бюджет на региональном уровне сбалансированный. Затем принимаются решения на федеральном уровне, как пример, их надо принимать на самом деле, они назрели, эти решения: решения о повышении заработной платы бюджетникам. Львиная доля расходов ложится на бюджеты регионов, у нас эти расходы не были просчитаны. Нам начинают министерства просто «выкручивать» руки, по-другому не скажешь: «Давайте заключайте соглашения, подписывайтесь под этими решениями». И многие регионы, в принципе, на это пошли, но это каким путем? Мы оголяем наши бюджеты, мы снимаем расходы с третьего и четверто-

37

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

го кварталов, но в лучшем случае мы проживем 2014 год, но как мы будем жить в 2015 году, об этом также надо говорить.

Следующий пример приведу. Буквально недавно получаем мы соглашение от Министерства транспорта, Министерства железнодорожных перевозок и третьим субъектом должен быть губернатор того или иного региона. Суть этого соглашения: как только мы подписываем это соглашение, все расходы по убыткам от пригородных перевозок автоматически ложатся на субъект. Раньше пять процентов регион субсидировал. В 2012 году — 50 процентов, в этом году уже хотят, чтобы было 100 процентов. Почему так получилось? Много говорилось о перекрестном субсидировании. Перевозки грузов прибыльны. Раньше за счет перевозки грузов субсидировались перевозки пригодные, как таковые, сегодня произошло разделение: создана отдельная компания, она убыточна. Но попытка переложить эти расходы и решить эти проблемы за счет регионов, она также ни к чему не приведет. И таких примеров можно приводить достаточно много.

Резюме. Поскольку здесь вижу представителей Совета Федерации, представителей Госдумы, наверняка есть и представители правительства, уважаемые коллеги, перед тем как принимать те или иные финансовые решения, давайте все-таки больше советоваться с субъектами. Вернусь к последнему примеру насчет этого соглашения. Там была фраза: мы провели консультацию с субъектами. С нами никто не советовался. Пока вот этого не будет, мы будем эти вопросы обсуждать бесконечно и решение, конечно, принято не будет. Извините, за столь эмоциональное выступление, но хочется все-таки, если мы уже начали работу в регионе, хочется получить какой-то положительный результат, а без вашей помощи этого сделать невозможно. Спасибо.

Примаков Е.М.

Спасибо. Слово предоставляется Александру Анатольевичу Гринкевичу — главе Администрации города Гагарин Смоленской области, председателю подкомитета по привлечению инвестиций в муниципальные образования при Комитете ТПП России по инвестиционной политике.

Гринкевич А.А.

Уважаемые участники сегодняшнего обсуждения я хотел бы сказать о том, что в любом случае развитие экономики — это прежде всего инвестиционная деятельность, которая основана и зиждется (я чувствую, что вызову, наверно, возражение, рискую немного), но она зиждется на возможностях муниципальных образований. Это людские ресурсы, географический потенциал, это экологическая ситуация, это утилизация отходной части промышленных и Бытовых отходов, энергетика — это все муниципальные возможности.

Да, безусловно, роль субъекта Федерации категорически важна, но его задача, если говорить о разделении полномочий в экономике, это все-та-

38

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

ки интеграция межмуниципальных возможностей, интеграция бюджетных возможностей и создание условий для благоприятного развития бизнеса и развития муниципальных образований через бизнес.

Я тут поддержу своего якутского коллегу в части, не повторяясь, безусловно, в регулировании межбюджетных отношений и примером своим, когда мы привлекли в инвестиционные проекты и реализовали 6 млрд, инвестиций на территории небольшого города, создали 2 тысячи 600 рабочих мест и получили всего лишь 10 млн рублей. Если бы мы реализовали ту ситуацию, о которой мы говорили и на комитете торгово-промышленной палаты, и обсуждаем неоднократно, и услышали в Послании Президента Российской Федерации, эта сумма была бы в 10 раз больше. И тогда бы, наверное, мы бы просто работали по формуле: «нам не нужна рыба, у нас есть удочка». И тогда мы бы своими силами справлялись со своими полномочиями, сегодня этого не происходит.

Поэтому к предложению об урегулировании межбюджетных отношений, я предлагаю еще одно. Сегодня очень много принимается решений на государственном уровне, которые предписывают муниципалитетам их реализацию, но при этом забывается конституционный признак о том, что решения, принятые таким образом, должны быть восполнены или подкреплены обязательствами финансового характера.

Один маленький пример для понимания, почему я это говорю: 185-й федеральный закон, сегодня уже упоминавшийся. Как ни странно, государство принимает решение о цене метра квадратного в регионе, о стандартах на жилые помещения, менее которых нельзя сдавать помещения в эксплуатацию, жилые помещения, но разницу в площадях должна почему-то выплачивать муниципальная власть. А это выливается в десятки миллионов рублей и тормозит реализацию того же самого 185-го федерального закона. Та же самая ситуация касается вопросов о софинансировании регионами тех или иных федеральных программ или региональных программ. Поэтому это выполнять может только тот, кто имеет деньги. Значит, богатеют богатые, депрессивные регионы продолжают беднеть. Мы никогда так не добьемся реального сближения экономической популяризации региона.

Я сравнивал бюджетную обеспеченность Москвы, не скромно, со своим городом. Разница в обеспечении на 1 жителя города в 184 раза. О какой может речь идти бюджетной унификации, например. Поэтому это тоже одно из предложений о том, чтобы исключить практику принятия решений на федеральном уровне, обязывающих муниципальную, обращаю внимание, негосударственную власть, муниципальная власть не является государственной по определению, от несвойственных ей решений.

Вопрос здесь был очень интересный. В вопроснике, который гласил, какими полномочиями надо бы наделить муниципалитеты? Я бы его по-другому немного поставил: нужно удалить из полномочий муниципалитетов, например, пожарную безопасность. Вся пожарная техника находится у государства,

39

Проблемы перераспределения функций между Федеральным центром и субъектами Федерации

а тушить пожары должны муниципалитеты. Абсурдная вещь, может быть в Новосибирске это еще и возможно, но в большинстве, в 40 процентах, населенных пунктов это делать невозможно особенно в сельских и малых городах.

Например, дорожная деятельность. Созданные дорожные фонды сегодня неэффективны, а передать их на муниципальный уровень, наверно, даст возможность что-то ремонтировать, но чтобы эти деньги можно было расходовать, государство считаем необходимым, чтобы все дороги были поставлены на кадастровый учет. Стоимость такой работы в разы превышает годовой доход дорожного фонда. Наверно, это тоже сегодня не может быть муниципальным полномочием. Это тоже можно отнести к чрезвычайным ситуациям, ликвидация которых возлагается в большей степени сегодня на муниципалитеты, при этом вся техника, все оборудование, даже пилотки и валенки находятся в государственной собственности. И тоже самое по лесным делам, потому что леса государственные, а контролировать должны почему-то муниципалитеты. Поэтому мой взгляд, возможно, найдет противников либо сторонников, я очень на это надеюсь, и связываю с тем, что не все полномочия сегодня оправдано включены в число муниципальных. Спасибо.

Примаков Е.М.

Спасибо. Уважаемые коллеги! В каждом выступлении, мне кажется, есть рациональное зерно. Нужно очень внимательно ознакомиться еще раз с каждым выступлением и на основе этого сделать записку, которую передать руководству страны. Хотел бы только добавить, что, к сожалению, мало здесь было сказано о двух моментах.

Во-первых, оптимизация означает не только перераспределение, но и программу финансирования, покрытие выпадающих доходов частей консолидированного бюджета. Вот об этом мало сказано, а ведь в государственном плане это имеет очень большое значение. Поэтому здесь нужны были какие-то конкретные предложения на сей счет, как покрыть эти выпадающие доходы.

Второе. Необходим жесткий контроль над расходами региональных и муниципальных бюджетов, потому что не секрет, что растет коррупция на местах, и вы все это хорошо знаете. Поэтому когда мы говорим о перераспределении функций, говорим о том, что многие вещи могут взять на себя субъекты и муниципалитеты и т.д., то это нужно связывать с тем, что будет установлен жесткий контроль, жесткий контроль над исполнением, над финансовым исполнением. Я хочу всех поблагодарить.

40