CC BY
207
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
Д.С. САЗИН, аспирант Воронежского государственного университета
ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРОКУРОРА ЗА ОШИБКИ, ДОПУЩЕННЫЕ ПРИ ПОДЕРЖАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБВИНЕНИЯ
Статья раскрывает проблемные вопросы привлечения государственных обвинителей к юридической ответственности за допущенные ими ошибки. Анализируется современная нормативная база для привлечения прокурора к дисциплинарной ответственности, вносятся рекомендации по совершенствованию законодательства.
Ключевые слова: ошибки, государственный обвинитель, юридическая ответственность.
К особому способу нейтрализации ошибок государственного обвинителя, носящему вторично-превентивный характер, можно отнести привлечение прокурора к ответственности за различного рода ошибки, допущенные при поддержании государственного обвинения. Однако применение данного способа зачастую является проблематичным как с теоретической, так и с практической точек зрения. Связано это с тем, что, во-первых, не разработаны должным образом теоретические и законодательные основания привлечения государственного обвинителя к ответственности, а во-вторых, с тем, что на практике привлечение прокурора к ответственности зачастую невозможно в силу значительной латентности ошибок при поддержании государственного обвинения.
Безусловно, как субъект юридической деятельности, за ошибки, допущенные при ее организации и исполнении, прокурор может быть привлечен к юридической ответственности.
По справедливому мнению И.Н. Сенякина, юридическая ответственность обусловлена как объективными (урегулированность общественных отношений социальными нормами, предъявление к поведению людей определенных требований), так и субъективными предпосылками (свобода воли человека)1.
Юридическая ответственность является следствием противоправного деяния, то есть ее фактическим основанием является правонарушение как юридический факт, что закономерно ставит вопрос о присутствии всех элементов состава правонарушения. Также юридическая ответственность предполагает наличие нормативной основы, выражающейся в наличии нормы права, предусматривающей ответственность за соответствующее противоправное деяние. Кроме того, она в значительном числе случаев требует средств конкретизации и индивидуализации, в качестве которых выступают и правоприменительные акты.
Последствиями юридической ответственности являются определенные лишения, которые могут носить различный характер, при этом виновное лицо несет наказание. К основополагающим принципам юридической ответственности можно отнести: принцип наступления юридической ответственности только за противоправное поведение; ответственность лишь при наличии вины в действиях правонарушителя; законность; справедливость; целесообразность; неотвратимость наказания.
Вполне логично предположить, что в рамках уголовного судопроизводства субъекты уголовно-процессуальной деятельности могут быть привлечены к юридической
© Д.С. Сазин
ПРАВО
ответственности. З.Ф. Коврига, исследуя проблемы позитивной уголовно-процессуальной ответственности, не безосновательно полагала, что уголовно-процессуальные нормы конструируют модель ответственного поведения субъекта, так как в нормах «содержится указание, как нужно, можно или нельзя поступать в конкретной ситуации и что последует за этим для него»2. Что касается негативной уголовно-процессуальной ответственности, то совершенно справедливо в качестве ее основания рассматривается «уголовно-процессуальное правонарушение, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение предписанных уголовно-процессуальным законом действий»3.
Возникает закономерный вопрос: могут ли ошибки, допущенные при поддержании государственного обвинения, быть основанием для привлечения прокурора или помощника прокурора к уголовно-процессуальной ответственности? Полагаем, что на сегодняшний день нельзя дать однозначно утвердительный ответ на данный вопрос.
Несомненно, что уголовно-процессуальная ответственность должна быть следствием противоправного поведения субъекта уголовно-процессуальной деятельности. При этом такие действия или бездействие должны носить сознательный характер, то есть нарушение должно осознаваться субъектом. Более того, уголовно-процессуальная ответственность должна иметь под собой соответствующие нормативные основания, то есть должна быть связана с нарушениями норм уголовно-процессуального закона.
Однако ошибка государственного обвинителя не всегда является и следствием виновного действия (бездействия) и не всегда связана с нарушением норм уголовно-процессуального законодательства. К ошибкам такого рода могут быть, например, отнесены ошибки, связанные с применением норм уголовного права, кроме того, нельзя напрямую связать с уголовно-процессуальным нарушением и ошибки тактического характера. Впрочем, З.Ф. Коврига предлагала относить нарушения уголовного закона также к основаниям уголовно-процессуальной ответственности, мотивируя это тем, что допускаются они в процессе уголовного судопроизводства4. На наш взгляд, такой подход интересен с теоретической точки зрения, однако применить его на практике достаточно сложно, поскольку он требует сложного деления нарушений уголовного закона на те, которые
образуют состав уголовного преступления, и те, которые не образуют его.
Что касается нормативных оснований для привлечения прокурора к уголовно-процессуальной ответственности за ошибки, допущенные при поддержании государственного обвинения, то в современном российском уголовно-процессуальном законодательстве они фактически отсутствуют. Это можно объяснить тем обстоятельством, что прокурор на стадии судебного разбирательства является одной из сторон состязательного уголовного процесса, стороной, наделенной определенными правами и обязанностями. Однако неисполнение или ненадлежащее исполнение прокурором своих обязанностей не будет служить основанием для привлечения его судом к уголовно-процессуальной ответственности, поскольку будет плохо соотноситься с позицией независимого и беспристрастного суда. Именно поэтому в соответствии с ч. 2 ст. 258 в случае неподчинения обвинителя распоряжениям председательствующего суд не применяет к нему санкции, а лишь определением или постановлением суда откладывает слушание уголовного дела и сообщает о факте неподчинения вышестоящему прокурору. Таким образом, основным видом ответственности государственного обвинителя будет дисциплинарная ответственность прокурора.
Дисциплинарная ответственность является разновидностью юридической ответственности и сводится к обязанности работника претерпевать неблагоприятные последствия, предусмотренные нормами материального права за виновное, противоправное неисполнение или ненадлежащее исполнение своих трудовых обязанностей. Дисциплинарная ответственность прокурора по своей сути является специальной дисциплинарной ответственностью, поскольку распространяется на специальных субъектов и вводится специальными нормативными правовыми актами, в первую очередь Федеральным законом от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»5. В связи с тем, что должности военных прокуроров включаются в перечень воинских должностей, на военного прокурора при привлечении его к дисциплинарной ответственности распространяется и действие главы 3 Дисциплинарного устава Вооруженных сил РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 14956 (в ред. от 14.01.2011 г.). Следует лишь отметить, что Дис-
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
циплинарный устав не содержит определения дисциплинарного проступка применительно к лицам, занимающим воинские должности7.
В качестве материально-правового основании для привлечения прокурора к дисциплинарной ответственности за ошибки, допущенные при поддержании государственного обвинения, следует рассматривать возможность отнесения таких ошибок к дисциплинарному проступку, связанному в соответствии с п.1 ст. 41.7 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» с неисполнением или ненадлежащим исполнением работником прокуратуры своих служебных обязанностей и совершением проступков, порочащих честь прокурорского работника. Анализ указанной нормы позволяет прийти к выводу, что государственный обвинитель может и должен привлекаться к дисциплинарной ответственности в тех случаях, когда допущенные им при осуществлении уголовного преследования в суде ошибки повлекли за собой именно ненадлежащее исполнение обязанностей (в данном случае по поддержанию государственного обвинения) и/или совершение поступков, порочащих честь сотрудника прокуратуры. Это означает, что для привлечения к дисциплинарной ответственности ошибка государственного обвинителя должна представлять собой дисциплинарный проступок8.
Поскольку дисциплинарная ответственность в качестве предпосылки предполагает сознательное виновное действие или бездействие субъекта дисциплинарной ответственности, прокурор должен привлекаться к такого рода ответственности лишь в тех случаях, когда будет установлено, что ненадлежащее исполнение обязанностей государственного обвинителя являлось следствием виновного поведения. Полагаем, что, как и в случае с любым иным дисциплинарным проступком, вина государственного обвинителя может выражаться как в форме прямого или косвенного умысла, так и в форме неосторожности. Также для привлечения государственного обвинителя к дисциплинарной ответственности необходимо, чтобы его действия или бездействие привели к вредным последствиям и была установлена причинная связь между такими последствиями и ошибками государственного обвинителя. С целью установления данных обстоятельств в отношении прокурорского работника проводится служебное расследование по правилам, закрепленным в Приказе Генерального прокурора РФ от 18 апреля 2008 г. № 70 «О
проведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации»9.
Исходя из обозначенных выше признаков дисциплинарного проступка, можно сделать вывод: государственный обвинитель может быть привлечен к дисциплинарной ответственности только за те ошибки, которые совершены виновно и имеют противоправную направленность.
При привлечении работника прокуратуры к дисциплинарной ответственности за ошибки, допущенные при поддержании государственного обвинения, в соответствии с п. 1 ст. 41.7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве санкции к работнику прокуратуры могут быть применены следующие взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, понижение в классном чине, лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение из органов прокуратуры.
В соответствии с нормами, закрепленными в данном законе, привлекать к дисциплинарной ответственности за ошибки, допущенные прокурором при поддержании государственного обвинения, вправе Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры. Полномочия руководителей по привлечению работников прокуратуры к дисциплинарной ответственности определяются Генеральным прокурором РФ. Законодатель ввел определенные иерархические ограничения к наложению дисциплинарного взыскания руководителем того или иного уровня. В частности, в соответствии с нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор вправе налагать дисциплинарные взыскания в полном объеме на прокурорских работников, за исключением работников Следственного комитета при прокуратуре РФ (п. 2 ст. 41.7). Прокуроры субъекта РФ имеют право налагать дисциплинарные взыскания на работников, назначаемых ими на должность, за исключением лишения нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» (п. 3 ст. 41.7). Прокуроры городов и районов наделены правом налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания, выго-
вора, строгого выговора, а также увольнения работников, назначаемых ими на должность.
Необходимой предпосылкой привлечения государственного обвинителя к дисциплинарной ответственности является своевременное выявление допущенных им ошибок. Действующее законодательство предполагает, что дисциплинарное взыскание должно налагаться непосредственно после обнаружения проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске, поскольку в период нахождения работника в отпуске и во время его болезни дисциплинарное взыскание не может быть наложено. Пре-секательным сроком для наложения дисциплинарного взыскания на прокурора за допущенные ошибки является срок в шесть месяцев. Допускается временное отстранение работника прокуратуры от должности сроком не более чем на один месяц с сохранением денежного содержания до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания.
С целью выявления наличия или отсутствия оснований для привлечения государственного обвинителя к дисциплинарной ответственности проводится проверка (служебное расследование). В соответствии с п. 5 Приказа Генерального прокурора РФ от 18 апреля 2008 г. № 70 «О проведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» решение о проведении проверки в прокуратурах субъектов принимает руководитель прокуратуры, к компетенции которого отнесено назначение на занимаемую должность прокурорского работника. В отношении прокуроров городов и районов решение принимает прокурор субъекта РФ. Данный приказ устанавливает срок проверки в 30 дней, который при наличии достаточных оснований может быть продлен.
По результатам проведенного нами опроса практических работников было выявлено, что только около 4% респондентов считают, что ошибки государственного обвинителя выявляются всегда. В связи с достаточной степенью ла-тентности ошибок государственного обвинителя изначально следует предположить, что санкции не будут применены ко всем государственным обвинителям, допустившим ошибки. Это связано в том числе и с тем, что определенная часть
ошибок останется невыявленной или выявленной позднее шестимесячного срока. Открытым остается вопрос и о том, с какого момента вести исчисление шестимесячного срока, если ошибка прокурора выразилась в длящихся ошибочных действиях или бездействии. Полагаем, что для решения данной проблемы необходимо дополнить п. 8 ст. 47.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» абзацем следующего содержания: «За совершение дисциплинарного проступка в процессе реализации работником прокуратуры уголовного преследования в суде дисциплинарное взыскание не может быгтъ наложено позднее шести месяцев с момента вступления приговора суда в законную силу».
Поскольку ошибка государственного обвинителя может быть направлена против норм юридической этики, то в качестве последствия будет опорочивание чести прокурорского работника, что также при определенных условиях следует рассматривать как основание для привлечения прокурора к дисциплинарной ответственности. Следует отметить, что в последние годы в рамках Генеральной прокуратуры РФ активизировалась работа по определению правил этичного поведения сотрудника прокуратуры. Ее закономерным итогом стало принятие Приказа Генпрокуратуры РФ от 17 марта 2010 г. № 114 «Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации»10.
Полагаем, что теоретическим основанием для осмысления данной проблемы и соответствующей правотворческой деятельности стали положения целого ряда международных документов, в частности Совета Европы. К таким документам в первую очередь можно отнести Рекомендации Р (2000) 19 Комитета Министров Совета Европы о роли прокуроров в системе уголовной юстиции, принятые 6 октября 2000 г.11, Европейские Руководящие принципы по этике и поведению прокуроров («Будапештские руководящие принципы»), принятые 31 мая 2001 года12, Стандарты профессиональной ответственности, основные права и обязанности прокуроров, принятые Международной ассоциацией прокуроров (МАП) 23 апреля 1999 года13, и некоторые другие.
Очевидно, что с принятием Кодекса этики прокурорского работника РФ появились реальные ос-
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
нования для привлечения прокурора к дисциплинарной ответственности за совершение проступка, порочащего честь прокурорского работника. В то же время, на взгляд автора данных строк, формулировки многих положений данного Кодекса носят весьма расплывчатый характер, что может увеличить список ошибок прокурора - государственного обвинителя и привести к отсутствию четких критериев отнесения их к проступкам, порочащим честь прокурора.
На наш взгляд, в тотальном привлечении работников прокуратуры к дисциплинарной ответственности за ошибки, допущенные при поддержании государственного обвинения, нет смысла. Вряд ли будет эффективным и способствующим совершенствованию практики поддержания государственного обвинения привлечение к дисциплинарной ответственности начинающих работников, имеющих весьма ограниченный опыт поддержания государственного обвинения. Очевидно, дисциплинарная ответственность государственного обвинителя не должна превращаться в единственное или ведущее средство нейтрализации ошибок при осуществлении прокурором уголовного преследования в суде. Кроме того, следует отметить и еще одну проблему, связанную с оптимизацией современного механизма привлечения государственного обвинителя к юридической ответственности. С.Г. Ольков полагает, что «единственным признанным гарантом добросовестного возложения ответственности любого вида в современных условиях... может быть только высокопрофессиональный суд или компетентная квалификационная коллегия, но не административные органы и руководители, связанные то юридической безграмотностью, то ведомственными интересами, то вообще невесть какими соображениями»14. Если отбросить определенную экспрессивность и категоричность, содержащуюся в данном суждении, то придется признать, что определенное рациональное зерно в таком предложении имеется. Указанные выше Рекомендации Р (2000) 19 Комитета Министров Совета Европы о роли прокуроров в системе уголовной юстиции, принятые 6 октября 2000 г., акцентируют внимание на том, что деятельность прокурора должна подвергаться постоянному внутреннему контролю, и нацеливают государства на то, чтобы дисциплинарная ответственность прокуроров рассматривалась в соответствии с законом, процедура должна гаранти-
ровать справедливую и объективную оценку, а решение может быть подвергнуто независимому и беспристрастному пересмотру. Таким образом, Европейский Союз исходит из того, что у работников прокуратуры должна быть возможность для обжалования и пересмотра решения о привлечении их к дисциплинарной ответственности. Полагаем, что в современной России отсутствуют соответствующие законодательные, организационные и психологические предпосылки для создания таких независимых структур, однако формальная возможность пересмотра решения о дисциплинарном взыскании в административном и судебном порядке имеется. К сожалению, механизм реализации такой возможности нельзя признать совершенным. В этой связи видится целесообразным обращение к опыту зарубежных стран, в частности стран СНГ, поскольку законодательство этих стран зачастую более подробно прописывает права, обязанность и ответственность работника прокуратуры. Так, например, на Украине вопросы привлечения прокурора к дисциплинарной ответственности регламентируются специальным Дисциплинарным уставом прокуратуры Украины, достаточно детально прописывающим основные вопросы, связанные как с наложением дисциплинарного взыскания, так и с судебным порядком обжалования такого решения о наложении взыскания. В Азербайджане общие вопросы деятельности прокуратуры регламентируются Законом «О прокуратуре», а правила привлечения работников прокуратуры к дисциплинарной ответственности устанавливаются специальным Законом «О прохождении службы в органах прокуратуры».
На наш взгляд, для того, чтобы дисциплинарная ответственность прокурорского работника из средства оперативного реагирования на нарушения превратилась еще и в средство предупреждения повторных нарушений, в том числе и в действенное средство нейтрализации ряда ошибок, допускаемых при поддержании государственного обвинения, в перспективе целесообразно разработать и принять дисциплинарный устав прокуратуры и в Российской Федерации. Это оправданно и потому, что действующий Закон «О прокуратуре Российской Федерации», несмотря на то, что неоднократно претерпевал ряд существенных изменений, нуждается в замене новым правовым актом.
Примечания
1 Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и A.B. Малько. - М., 2001. - С. 595-596.
2 Коврига З.Ф. Уголовно-процессуальная ответственность. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 1984. - С. 64.
3 Там же. С. 67.
4 Там же. С. 80-81.
5 Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - № 8. - Ст. 366.
6 СЗ РФ. - 2007. - № 47. - Ст. 5749.
7 См.: Туганов Ю.Н. Институт дисциплинарной ответственности и его развитие в военном праве России // Российский судья. - 2005. - № 9. - С. 42-45.
8 См.: Пикельный Д.С. Дисциплинарная ответственность прокуроров и следователей прокуратуры за уголовно-процессуальные правонарушения // Научные исследования высшей школы. Сборник тезисов докладов и сообщений на итоговой научно-практической конференции (8 февраля 2006 г.). - Тюмень: Изд-во Тюмен. юрид. ин-та МВД РФ. - 2006. - С. 118-119.
9 Законность. - 2008. - № 7; 2010. - № 4.
10 См.: Законность. - 2010. - № 6.
11 См.: Информационная система по документам по правам человека и тематическим публикациям. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.echr-base.ru/rec2000_19/jsp
12 См.: Щерба С.П., Решетникова Т.А., Зайцев O.A. Прокуратура в странах СНГ: правовой статус, функции, полномочия: научное и учебное пособие / Под общ. и науч. ред. проф. С.П. Щербы. - М.: Издательство «Экзамен», 2007. -С. 216-220.
13 Там же. С. 221-226.
14 Ольков С.Г. Уголовно-процессуальные правонарушения. - Тюмень: Высшая школа МВД РФ, 1996. - С. 51.
15 СЗ РФ. - 2007. - № 47. - Ст. 5749.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с послед. измен. и дополн.) [Текст] // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - № 8. - Ст. 366.
2. Дисциплинарный устав Вооруженных сил РФ, утвержденный Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 149515 (в ред. от 14.01.2011 г.) [Текст] //СЗ РФ. - 2007. - № 47. - Ст. 5749.
3. Приказ Генерального прокурора РФ от 18 апреля 2008 г. № 70 «О проведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» [Текст] // Законность. - 2008. - № 7; 2010. - № 4.
4. Приказ Генпрокуратуры РФ от 17 марта 2010 г. № 114 «Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации» [Текст] // Законность. - 2010. - № 6.
5. Информационная система по документам по правам человека и тематическим публикациям. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.echr-base.ru/rec2000_19/jsp., свободный. - Загл. с экрана.
6. Коврига З.Ф. Уголовно-процессуальная ответственность [Текст] / З.Ф. Коврига. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 1984. -190 с.
7. Ольков С.Г. Уголовно-процессуальные правонарушения [Текст] / С.Г. Ольков. - Тюмень: Высшая школа МВД РФ, 1996. - 268 с.
8. Пикельный Д.С. Дисциплинарная ответственность прокуроров и следователей прокуратуры за уголовно-процессуальные правонарушения [Текст] / Д.С. Пикельный // Научные исследования высшей школы. Сборник тезисов докладов и сообщений на итоговой научно-практической конференции (8 февраля 2006 г.). - Тюмень: Изд-во Тюмен. юрид. ин-та МВД РФ, 2006. - С. 118-119.
9. Теория государства и права: Курс лекций [Текст] /Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М., 2001. - 556 с.
10. Туганов Ю.Н. Институт дисциплинарной ответственности и его развитие в военном праве России [Текст] / Ю.Н. Туганов // Российский судья. - 2005. - № 9. - С. 42-45.
11. Щерба С.П., Решетникова Т.А., Зайцев О.А. Прокуратура в странах СНГ: правовой статус, функции, полномочия: научное и учебное пособие [Текст] / С.П. Щерба, Т.А. Решетникова, О.А. Зайцев / Под общ. и науч. ред. проф. С.П. Щербы. - М.: Издательство «Экзамен», 2007. - 557 с.
PROBLEMS OF LIABILITY FOR ATTORNEY ERRORS IN BLAST OF PUBLIC PROSECUTIONS
The article reveals the problematic issues involving public prosecutors to legal liability for mistakes committed by them. The modern regulatory framework to attract the public prosecutor to disciplinary action, makes recommendations for improving legislation.
Key words: errors, the public prosecutor, legal liability.
