CC BY
38
Экономика и управление
Удк 332.14:338.24
проблемы оценки социально-экономического развития
муниципальных систем и результативности управленческих
воздействий
О. П. ОВЧИННИКОВА, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой экономики и финансов E-mail: oovchinnikova@yandex. ru О. А. СУДОРГИН, доктор политических наук, профессор, декан факультета социальных технологий E-mail: sudorginoleg@yandex. ru В. В. ЛУКАШОВ, аспирант кафедры экономики и финансов E-mail: zelgorod@inbox. ru Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
В статье отмечается, что в современных условиях на первый план выходят вопросы, связанные с определением результативности государственного управления и местного самоуправления. Представлен краткий анализ существующих проблем и методик оценки уровня социально-экономического развития территорий и предлагается система критериев, определяющих уровень развития муниципальных социально-экономических систем и позволяющих в конечном итоге оценить результативность управленческих воздействий.
Ключевые слова: социально-экономическое развитие, управленческое воздействие, результативность системы управления, критерии социально-экономического развития, муниципальная социально-экономическая система.
В настоящее время вектор развития страны направлен на осуществление процессов модернизации экономических, политических, социальных и иных основ государственного устройства. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности местного самоуправления. Концепции развития территории становятся наиболее динамичным участком теоретических исследований в экономике, и цель таких исследований заключается в разработке комплексного механизма решения проблем, что включает выравнивание уровней отдельных территорий, а также эффективное использование ее внутренних резервов.
Устойчивое развитие и социально-экономическая безопасность страны, а также регионов и муниципальных образований обусловлены эффективностью социально-экономической политики, адекватностью нормативно-законодательной базы, наличием активной позиции со стороны органов власти всех уровней. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г. [7] обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов рассматривается как один из целевых ориентиров социально-экономического развития страны в целом. Очевидно, что подобную установку следует проецировать на муниципальные социально-экономические системы.
Определим, что целью муниципального управления является обеспечение условий для достижения стратегических целей развития муниципального образования в соответствии с приоритетами развития страны в целом и региона расположения путем выявления и устранения отклонений фактического состояния муниципальной экономики от заданных параметров.
Под муниципальным управлением понимается целенаправленный и организованный процесс взаимодействия всех субъектов муниципального образования, направленный на формирование единого территориального пространства, отвечающий потребностям всех слоев и групп населения, превращающий территорию в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить постоянное повышение качества жизни населения.
Под муниципальной социально-экономической системой будем понимать часть территории субъекта Федерации, характеризующуюся относительной однородностью социально-экономических показателей, имеющую в обязательном порядке органы управления и общую программу развития.
Таким образом, муниципальные образования как сложные социально-экономические системы должны одновременно обладать устойчивостью к неблагоприятным внешним воздействиям и нацеленностью на устойчивое социально-экономическое развитие. Управление муниципальным развитием направлено на достижение генеральной цели муниципальной деятельности — повышение качества жизни населения [10].
В целях организации эффективного и результативного управления развитием муниципального образования органы местного самоуправления должны предоставлять «нужные, правильные
услуги» (результативность), что должно являться следствием того, что услуги предоставляются «правильно» (эффективность). При этом следует различать эффект (как результат, итог воздействия субъекта управления на объект управления) и результативность (как меру точности управления, характеризующуюся достижением ожидаемого состояния объекта управления, цели управления или степенью приближения к ней).
Социально-экономическое развитие муниципальных социально-экономических систем многоаспектно и характеризуется различным набором абсолютных и темповых показателей. Поэтому процесс оценки степени различий в развитии муниципальных образований имеет некоторые трудности. В настоящее время практически все муниципальные образования разработали программы стратегического развития [6].
Анализ муниципальных программ развития позволяет сделать вывод, что основными целями являются:
- обеспечение высокого качества жизни населения;
- содействие развитию малого и среднего бизнеса;
- создание условий для эффективного использования человеческого потенциала и становление благоприятной социальной среды для развития;
- формирование конъюнктурной модели экономического развития территории, опирающейся на инновации и востребованность интеллектуальных ресурсов;
- достижение социальной консолидации как основы укрепления российской государственности на территории и решения жизненно важных интересов ее населения.
Однако эти достаточно общие цели не подкреплены в основном большинстве «дорожной картой», а также не выделены конкретные результаты, которые позволяли бы обеспечить заявленное повышение качества жизни населения. Иными словами, до настоящего времени отсутствует четкое понимание региональной политики, направленной на обеспечение приемлемого качества жизни населения на территории всей страны. С большой долей уверенности можно привести слова А. Г. Гранберга: «Региональная политика современной России представляет собой нечетко обозначенный и только еще формирующийся предмет деятельности федеральных органов государственной власти» [9].
Проблема формирования четких и понятных всем членам общества целей, а также измерения конкретных результатов их достижения является ключевым звеном механизма управления социально-экономическими системами. В настоящее время дискуссионными являются вопросы об измеримости целей социально-экономического развития, кроме того, еще более расплывчатое понимание носит категория «качество жизни населения».
С позиций количественного определения целей развития территории конструктивным представляется следующее определение: цель — это научно обоснованный, выраженный качественно и количественно прогнозируемый результат регионального развития, который намечается достигнуть в конкретный момент времени [9]. Под результатом должен пониматься конкретный комплексный, интегральный показатель, точно и однозначно определяемый по конкретной методике [12].
Оценка социально-экономического состояния муниципальной социально-экономической системы может базироваться на принципиально разных методологических подходах. Один из возможных подходов основан на том, что желаемое состояние территориальной системы предполагает максимизацию степени реализации всех ее функций, реальное же ее состояние может оцениваться по отклонениям от него.
Другой подход основан на выборе одной из функций: хозяйственной (предпринимательской), социальной, экологической или какой-либо другой в качестве основной, при этом реализация других функций носит подчиненный характер по отношению к ней. Этот подход используется рядом исследователей как способ преодоления противоречий между различными функциями (целями территориального развития).
Способом преодоления противоречий между функциями территориальной социально-экономической системы является использование принципа оптимума по Парето. Для каждого территориального образования существует свой собственный оптимум социально-экономического благополучия, а сравнительная оценка социально-экономического благополучия в данном случае теряет свой смысл.
В теоретическом плане особую трудность вызывает решение вопроса о критериях этого оптимума (или сочетания рыночных критериев с общественным характером определенных благ, та-
ких как образование, медицинское обслуживание, культура, дороги и т. д.). Как отмечает М. Блауг [2], ограничением для обеспечения оптимального по Парето распределения ресурсов является двойственная природа общественных благ. Общественное благо «по определению» должно быть доступно всем членам общества, в то же время определенная часть экономических выгод от пользования общественным благом носит частный характер.
В словаре критерий определен как «признак, на основании которого производится оценка, определение или классификация чего-либо; мерило оценки» [11]. Проблема адекватности критериальной оценки развития социально-экономической системы, позволяющей количественно измерить цели и результаты управления, является определяющей в процессе совершенствования региональной политики.
Представляется, что критерии должны быть:
а) измеряемыми;
б) делимыми (определение веса отдельных компонентов);
в) достоверными;
г) основанными на репрезентативной выборке.
Однако основным параметром при выборе
критериев все-таки является их обоснованность. Использование необоснованных критериев может исказить управленческую картину в целом как для менеджеров при выполнении тактических задач, так и для широкого круга пользователей при оценке стратегических перспектив. Вместе с тем управление эффективностью (результативностью) развития невозможно при отсутствии способа ее количественного или качественного измерения. Наибольшей степени эффективности в данном случае достигают те управленческие решения, в которых цели органов управления легитимны [1].
В настоящее время региональные органы власти приняли определенные документы, которые могут в той или иной степени оценить результативность деятельности органов исполнительной власти. В качестве примера можно привести распоряжение правительства Белгородской области от 29.04.2013 № 206-рп «О региональной оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти области» [5]. Данный документ в целом можно считать положительным, однако из всех заявленных целей, на взгляд авторов, только одна соответствует действительности, это «повышение уровня информированности населения области о результатах деятельности органов исполнительной власти».
Документ содержит значительное число показателей, которыми должны руководствоваться (добиваться результата) различные департаменты. Среди них такой показатель, как «доля успешно реализованных проектов в общем количестве проектов, завершенных департаментами области», можно считать в основном как дань современному тренду использования проектного менеджмента. Для населения этот показатель не представляет практически никакого интереса, поэтому его можно учитывать только при внутренней оценке эффективности деятельности. Кроме того, любой проект дает ощутимый эффект лишь через некоторое время, однако годовая отчетность эффективности, предлагаемая в распоряжении, не позволит оценить эффект и (тем более) успешность реализованного проекта. Следует отметить, что данный показатель применяется для каждого департамента. Итогом является балльно-рейтинговая оценка деятельности каждого департамента. Представляется, что для оценки степени улучшения качества жизни населения такой подход является сложным, он эффективен только для внутренней оценки деятельности органов исполнительной власти.
Очевидно, что необходима система показателей, определяющая результаты развития в каждый конкретный момент времени и позволяющая сопоставлять локальные показатели развития социально-экономической системы с показателями системы более высокого уровня. Именно такая система показателей позволит определить, насколько результативны управленческие воздействия в тактическом и стратегическом плане.
Попытка поиска единого подхода к оценке уровня социально-экономического развития муниципального образования и результативности управленческих воздействий проявляется в Типовой форме доклада главы местной администрации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р (далее — Распоряжение № 1313), изданном в целях реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [12]. Следует отметить, что в указанных документах понятия «эффективность» и «результативность» представлены как синонимы, что еще раз подтверждает недостаточную проработанность рассматриваемого направления.
Типовая форма доклада о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных
органов местного самоуправления (ДРОНД), интегрирующая результаты значительного количества научных исследований и анализа практического опыта, предполагает включение фактических значений по 65 показателям за отчетный год, значений, предшествующих отчетному году, а также планируемых значений на 3-летний период с указанием конкретных мер по их достижению [8]. Следует отметить, что Распоряжение № 1313-р утратило силу с 01.01.2013 в связи с введением в действие постановления Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подп. «и» п. 2 Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [4].
В указанном постановлении выделен перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, включающий в себя такие блоки, как экономическое развитие, дошкольное образование, общее и дополнительное образование, культура, физическая культура и спорт, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем, ЖКХ, организация муниципального управления. При оценке результативности органов местного самоуправления учитывается также показатель энергосбережения и энергетической эффективности. Отметим, что в рассматриваемом документе понятия «эффективность» и «результативность» также используются как синонимы, т. е. методологических изменений в подходах к оценке результативности деятельности органов исполнительной власти не произошло.
Несмотря на представленные в указанном постановлении методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления, правила и критерии оценки населением деятельности руководителей местного самоуправления данный документ не представляет четких и понятных в расчете критериев и показателей, по которым можно было бы однозначно определить повышение (снижение) уровня и качества жизни населения территории. Кроме того, изменение экологической ситуации и безопасности населения никак не отражено в представленном документе. Можно возразить, что в документе рассмотрены вопросы, которые входят в сферу полномочий органов МСУ. Однако органы
МСУ должны эффективно взаимодействовать с федеральными и региональными структурами, которые должны в комплексе обеспечивать качество жизни населения на территории.
Можно предложить следующую систему критериев, определяющих уровень развития муниципальных социально-экономических систем:
1) социальные критерии:
- качество жизни населения (в том числе долголетие, доходы, степень неравенства, занятость (безработица), здоровье населения, продолжительность жизни и здоровья детей и т. п.),
- уровень развития социальной инфраструктуры,
- степень увеличения объема и качества муниципальных услуг,
- уровень развития транспортной и информационно-коммуникационной инфраструктуры;
- уровень открытости органов власти и др.;
2) экономические критерии:
- уровень инновационного развития территории (количество ученых и инженеров, занятых исследованиями и разработками, количество патентов и других объектов интеллектуальной собственности и т. п.);
- уровень развития человеческого потенциала (образование и возможность саморазвития);
- уровень налоговой базы и возможности ее увеличения;
- уровень промышленного производства и степень обновления производственных фондов;
- механизм создания новых рабочих мест (в абсолютном и относительном выражении);
- уровень информатизации экономики;
- степень модернизационных процессов в экономике и др.;
3) экологические критерии:
- внедрение ресурсосберегающих технологий;
- рациональное использование природных ресурсов;
- уровень загрязнения окружающей среды;
- оценка мер, принимаемых местными органами власти по улучшению экологиче ской обстановки и др.
В соответствии с указанными критериями для каждой территории устанавливаются определенные параметры, которые и являются неким измерителем результативности управленческих воздействий со стороны органов управления.
В качестве показателей, отражающих изменение уровня и качества жизни населения муниципального образования в соответствии с представленными критериями, можно выделить:
1) индекс промышленного производства;
2) объем товарооборота;
3) уровень безработицы;
4) уровень рождаемости / смертности;
5) инфраструктурный показатель (качество дорожной сети, доля ввода жилого фонда и т. п.);
6) социальный показатель (отдельно показатели по здравоохранению, образованию, культуре и спорту);
7) криминогенный показатель;
8) экологический показатель;
9) уровень развития ЖКХ;
10) уровень информационной открытости и доступности органов местного самоуправления.
Очевидно, что вопрос о данном наборе показателей является несколько дискуссионным, однако он отражает те параметры качества жизни населения, которые могут быть оценены самим населением даже в пределах простой квалиметрической шкалы «хуже/лучше». Кроме того, при оценке результативности деятельности органов МСУ необходимо оценивать сам результат деятельности — улучшение/ ухудшение в абсолютных или относительных показателях качества жизни населения. Применимость экспертной оценки в данном случае вызывает сомнение в связи с возможным субъективизмом мнения экспертного сообщества. Применимость социологического опроса также имеет определенную погрешность как со стороны населения (например, личная нелюбовь населения к руководителю своего административного образования), так и погрешность со стороны проводящих опрос при представлении итоговых данных (например, неправильное распределение ответов или желание «угодить» руководству исполнительной власти). Иными словами, при оценке результата деятельности органов местного самоуправления необходимо максимально постараться исключить человеческий фактор и сделать оценку наиболее объективной.
Обобщая сказанное, следует отметить, что проблема оценки результативности деятельности органов местного самоуправления еще требует значительной теоретической и практической проработки.
Список литературы
1. Афанасьев В. Г., Урсул А. Д. Эффективность социального управления: системно-деятельностный подход / Информация и управление: философско-методологические аспекты. М., 1985.
2. БлаугМ. Экономическая мысль в ретроспективе. М.: Дело ЛТД. 1994.
3. Катькало В. С. Эволюция теории стратегического управления. СПб.: Высшая школа менеджмента. 2008.
4. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»: постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О региональной оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти области: распоряжение правительства Белгородской области от 29.04.2013 № 206-рп. URL: http://www. belregion. ru.
6. Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации. URL: http://www. minregion. ru.
7. Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://www. economy. gov. ru.
8. Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов: распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза / отв. ред. А. Г. Гранберг. М.: Изд-во «Экономика». 2000.
10. Система муниципального управления / под ред. В. Б. Зотова. М. , 2006.
11. Советский энциклопедический словарь. М. : Изд-во «Советская энциклопедия». 1983.
12. Эффективность управления социально-экономическим развитием административно-территориальных образований: монография. М. : ИНФРА-М. 2013.
Вниманию руководителей органов власти, специалистов предприятий и учреждений, преподавателей, аспирантов и студентов вузов!
Журнал «Национальные интересы: приоритеты и безопасность»
ISSN 2073-2872
Выпускается с 2005 года. Включен в перечень ВАК.
Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ).
Формат A4, объем 80 - 88 с. Периодичность - 4 раза в месяц.
ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ!
Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»
34129 46573 12926
За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 989-96-10, E-mail: [email protected]
Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru
www.fin-izdat.ru
