CC BY
155А. П. Ипакян кандидат юридических наук, профессор кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России
Е. Г. Бунов адъюнкт кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России*
Проблемы оценки деятельности правоохранительных органов
Разнообразие взглядов, высказываемых политиками, учеными, представителями общественных организаций и журналистами, а также принимаемые правоохранительными структурами меры1 свидетельствуют о том, что многие принципиальные вопросы оценки деятельности правоохранительных органов все еще остаются нерешенными. Вопросы оценки эффективности правоохранительной деятельности, обусловлены их значением в определении целей, направлений и средств реформирования правоохранительной системы, возросшим общественным интересом и вниманием к ним.
Основная проблема состоит в противоречии между сложившимися подходами к оценке деятельности правоохранительных органов, их неспособностью выполнять регулятивные функции, отвечающие современным требованиям демократического правового государства, и возросшими социальными запросами людей. Решение этой проблемы предусматривает разработку научно обоснованных подходов к оценке
* Ипакян Александр Павлович, Бунов Егор Георгиевич, e-mail: bunovegor@rambler.ru
1 Проблемы оценки деятельности правоохранительных органов являются объектом пристального внимания с 60-х гг. ХХ в. См., например: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом, М.,1973; Архангельский Е.А. К вопросу об определении понятия «система» и критерий эффективности. М., 1972; Ипакян А.П. Методологические основы оценки эффективности деятельности ОВД. М., 1976; Берекашвили Л.Ш. Основы теории и практики научной разработки интегрированной системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по раскрытию и профилактике преступлений. Автореферат.. .доктора юридических наук. М., 1981 и др.
деятельности правоохранительных органов, регулятивные функции которых будут способствовать достижению целей их реформирования, которые связываются с социализацией правоохранительной деятельности, её соответствием объективным потребностям и запросам большинства населения страны.
Поскольку ранее оценка главным образом базировалась на статистических данных ведомственной отчетности, основные усилия разработчиков направлялись на обоснование новых методик и технологий расчётов тех или иных показателей, выводимых, однако, все из того же источника ведомственной статистической отчетности. Сколько-нибудь существенных задач по изменению методологии подхода при этом не ставилось, что, видимо, объясняется незыблемостью идеологических установок того времени, полагающих, что преступность представляет чуждое социалистическим общественным отношениям явление.
Исходя из этого, политическое руководство на всех уровнях поощряло свидетельства неуклонного снижения преступности, представленные в статистической отчетности правоохранительных органов. Таким образом, одним из главных критериев эффективности деятельности, например органов внутренних дел, считалось состояние преступности, оцениваемое по соответствующим показателям (уровень, структура, динамика и др.). Другим важнейшим критерием оценки считалась раскрываемость преступлений, в частности такой её показатель, как «процент раскрываемости», который должен был свидетельствовать о вкладе в общее дело искоренения преступности.1 Впоследствии «процент раскрываемости» подвергся серьезной критике, так как, по мнению многих ученых и практических работников, породил порочную практику укрывательства преступлений и достижения высоких показателей их раскрываемости за счет
1 Яськов Е. Ф. Становление, формирование и проблемы дальнейшего развития науки управления органами внутренних дел. М., 1996.
манипулирования цифрами, используя различные приемы (технологии) обмана.
Такое положение не могло не привлечь внимания к проблеме оценки правоохранительной деятельности уже в перестроечное время. В 2001 г. с приходом к руководству МВД России Б. Грызлова, была создана рабочая группа по разработке новой системы оценки. Подготовленный проект методики оценки прошел апробацию в ряде МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и после её одобрения приказом МВД России от 23 ноября 2002 г. № 1150 «О введении в действие системы оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования» была принята новая система оценки деятельности органов внутренних дел. К сожалению, она сохранила многие недостатки систем оценки, сформировавшихся в прошлые годы, и не смогла стать действенным регулятором и стимулятором социализации правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Эта система оценки сохранилась в своих основных чертах в более позднем приказе МВД России1.
Очевидно, что реформирование системы органов внутренних дел не может быть сведено к одним реорганизациям бюрократических по форме и традициям организационных структур. Без качественного изменения всей институциональной внутрисистемной среды включая механизмы оценки, ориентированные на новые ценности и принципы взаимоотношений с внешней средой, сами по себе структурные преобразования не способны дать ощутимых результатов.
Принятая в настоящее время система оценки2 мало отличается от предыдущих в таких характеристиках, как предназначенность для
1 Приказ МВД России от 05.08.2005 г. №650 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования и органов внутренних дел на транспорте».
2 Приказ МВД России от 19.01.2010 г. №25 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования».
внутриведомственного использования и основанность на данных преимущественно ведомственной статистической отчетности, преобразуемых в соответствующие расчетные показатели (индексы). Формальная природа последних при всем желании их корректного представления неизбежно влечет столь же формальное следование лишь за внешним цифровым значением соответствующих показателей, порождая необъективность и искаженное представление, приводящие к определенным деформациям правоохранительной практики и невозможности принятия по результатам такой оценки обоснованных управленческих решений. Погоня за процентами для большинства руководителей органов внутренних дел все еще остается главным вектором их управленческого воздействия на подчиненные подразделения.
Сказанное не означает отрицания полезности использования количественных показателей при оценке деятельности органов внутренних дел. Речь идет о том, что нельзя преувеличивать роль и значение формально-количественных показателей, которые способны выполнять лишь вспомогательную функцию информационного обеспечения, а не служить основанием конструкции всей системы оценки.
Мнение о недостатках системы оценки деятельности органов внутренних дел, которые объясняются главным образом несовершенством тех или иных показателей, является достаточно распространенным заблуждением. Его опасность состоит в том, что оно сводит все усилия к совершенствованию технологии расчетов все тех же формально-цифровых показателей, не изменяя в корне самого подхода, базирующегося на подобных показателях.
Объективная оценка не может исходить из одних цифровых показателей, которые сами по себе еще не являются свидетельством хорошей или плохой работы, так как у населения (основного потребителя правоохранительных услуг) мнение о деятельности органов внутренних дел складывается по другим основаниям и критериям, зависящим от того,
насколько правоохранительная деятельность соответствует его ожиданиям и изменившимся требованиям. Регулятивная функция оценки в механизме управления органов внутренних дел заключается в том, что одобряя или осуждая действия тех или иных органов внутренних дел, она объективно ориентирует их функционирование на достижение требуемых свойств и качеств. Цель реформирования органов внутренних дел состоит не в том, чтобы улучшить показатели их деятельности в формально-цифровом выражении ее результатов, а в приведении направленности, содержания и качества этой деятельности в соответствие с ее подлинным правоохранительным назначением.
Обеспечение относительно приемлемых цифровых значений показателей, параметры которых можно контролировать и искусственно регулировать, не требует особых усилий, в то время как цели реформирования органов внутренних дел предполагают решение серьезных задач их развития, связанных с приведением органов внутренних дел и результатов их деятельности в состояние, отвечающее требованиям их функционирования в демократическом правовом государстве. Поэтому система оценки деятельности органов внутренних дел должна ориентировать их на достижение этих целей, на соответствие правоохранительной деятельности ее подлинному назначению, определяемому объективным правовым содержанием и потребностями общества. Если в основании системы оценки деятельности органов внутренних дел сохраняются формально-цифровые показатели так называемых результатов деятельности органов внутренних дел, то и ориентация будет главным образом на достижение определенных значений этих показателей в ущерб более важным свойствам и качествам социально ориентированной правоохранительной деятельности, по которым о ней судит население.
Приведенные аргументы достаточно наглядно иллюстрирует следующий пример. Одним из распространенных индикаторов оценки является динамика показателя, рассчитываемая как отношение оцениваемого
периода к предыдущему. В зависимости от изменения данного показателя в ту или иную сторону следует положительная или негативная оценка, хотя оба соотносимых показателя могут фактически отражать общее весьма плачевное состояние. Положительной оценки должна заслуживать не формальная динамика показателя, а сдвиги в организации деятельности органов внутренних дел, её состояние и свойства, свидетельствующие о реальных возможностях достижения хороших результатов. Причины неудовлетворительных результатов следует искать, прежде всего, в неэффективной организации, которая может быть объяснена сохраняющимися чертами старой модели управления, включая оценку.
Для правоохранительных органов, деятельность которых связана с удовлетворением социальных потребностей людей, приоритетны не собственные производственные показатели, а социальные результаты. В основе назначения правоохранительной деятельности должны лежать социальные, нравственные ценности, которые воспринимаются, одобряются и поддерживаются людьми. Повышенное внимание только к одним производственным показателям, которые легче измерить и оценить в силу их отраженности во внутриведомственной отчетности, порождает недооценку и игнорирование социально значимых результатов правоохранительной деятельности, отношения к ней тех, ради кого, собственно, она должна осуществляться. Интересно показательно в этом отношении высказывание Д. Бекке о сфере бизнеса: «Прибыль для бизнеса - все равно, что дыхание для жизни. Без дыхания жизнь невозможна, но оно не является целью жизни. Точно так же прибыль важна для жизни корпорации, но она не является причиной её существования»1.
Таким образом, система оценки эффективности правоохранительной деятельности органов внутренних дел должна включать в себя критерии и показатели, позволяющие судить о её соответствии объективному
1 Цит. по: Тракт Р. Современный стратегический анализ. СПб., 2008, с.70.
предназначению, а также о степени удовлетворения запросов и потребностей людей, характером, содержанием и результатами этой деятельности.
Кроме того система оценки не может предназначаться только для внутриведомственного использования, она должна быть открытой, по крайней мере в той её части, которая представляет большой интерес для общества и не содержит конфиденциальной информации, так как существующий подход к оценке правоохранительной деятельности органов внутренних дел по показателям одних результатов «ведомственного производства» неизбежно порождает противоречие между ними и интересами граждан в удовлетворении их правоохранительных потребностей и запросов. Разрешение данного противоречия возможно только через изменение системы оценки, в которой важную роль будет играть не декларирование учета общественного мнения, а включение в механизм оценки конкретных критериев и показателей, по которым главным образом складывается отношение населения к правоохранительной деятельности органов внутренних дел.
В этой связи возникает необходимость существенного расширения ведомственной информационной базы за счёт включения в неё данных о тех аспектах, свойствах, проявлениях правоохранительной деятельности (грубые нарушения норм профессиональной этики, неоправданная жестокость и применение силы, формализм, равнодушие и другие негативные факторы), которые отрицательно влияют на формирование общественного мнения об органах внутренних дел. Поскольку в традиционно используемых показателях результатов производственной деятельности органов внутренних дел не учитываются свойства и параметры, на которые главным образом обращают внимание граждане, видимо, следует расширить и содержание понятия «результаты правоохранительной деятельности». Оно должно обеспечить соотносимость и сравнимость производственных результатов правоохранительной деятельности с её объективным назначением, т. е.
возможность применения формулы эффективности деятельности по степени достижения целей.
Ипакян А.П., Бунов Е.Г. Проблемы оценки деятельности правоохранительных органов. В статье рассматриваются методологические подходы к оценке деятельности правоохранительных органов в целом и органов внутренних дел в частности. Авторы считают необходимым замену сложившихся подходов, учитывающих преимущественно количественные показатели, ориентацией на качественные показатели правоохранительной деятельности.
Ключевые слова: эффективность правоохранительной деятельности, система оценки деятельности органов внутренних дел, критерии, показатели.
Ipakyan A.P., Bunov E.G. The problems of law enforcement agencies activity's evaluation. The article is devoted to the investigation of methodological approaches to law enforcement agencies activity's evaluation. In article is declared the necessity to change the orientation to quantity indicators into quality indicators of law enforcement activity.
Key words: the effectiveness of law enforcement activity, the system of evaluation of law enforcement agencies activity, criteria, indicators.
