CC BY
72
УДК 331.103
Ю. Н. Дятлов
проблемы организации
трудовой занятости осужденных
на современном этапе развития отечественной пенитенциарной системы
Рассмотрены современные особенности развития производственного сектора уголовно-исполнительной системы России и проблемы, возникающие в сфере трудовой занятости спецконтингента. Обобщены некоторые элементы передового зарубежного опыта привлечения заключенных к труду. Определены возможные пути их применения для решения проблем организации трудовой занятости осужденных в отечественных исправительных учреждениях.
Ключевые слова: трудовая деятельность, организация труда, осужденные, международные стандарты, зарубежный опыт, пенитенциарная система.
В настоящее время основные положения отечественного уголовно-исполнительного законодательства, регулирующего вопросы трудовой занятости и профессионального образования осужденных, приведены в соответствие с международными принципами, значительная их часть реализуется на практике. Однако сложившаяся система организации трудовой адаптации осужденных не обеспечивает в полной мере реализацию отдельных международных стандартов. Имеющиеся в ней недостатки приводят к тому, что осужденные получают лишь определенный объем профессиональных знаний и ограниченный условиями изоляции от общества опыт трудовой деятельности.
Начиная с 2003 г. осуществлялось реформирование производственного сектора уголовно-исполнительной системы (УИС), направленное на изменение организационно-правовой формы и условий хозяйственной деятельности входящих в него подразделений. Суть реформы состояла в преобразовании государственных унитарных предприятий, находящихся в исправительных учреждениях, в центры трудовой адаптации осужденных и производственные мастерские. Указанные изменения были обусловлены сменой целей трудовой деятельности осужденных. Приоритетом в привлечении осужденных к труду стало воспитательное воздействие на осужденных, направленное на обеспечение их трудовой адаптации, то есть возможности трудоустройства после освобождения. Такой приоритет формально исключил цель получения прибыли исправительными учреждениями от использования труда осужденных.
Имущество значительной части бывших унитарных предприятий было переведено в состав казенных учреждений, что повлекло за собой утрату их хозяйственной самостоятельности, возможности исправительных учреждений самостоятельно распоряжаться ресурсами и результатами производственной деятельности. Такая ситуация привела к снижению стимулов для осуществления эффективной производственной деятельности учреждениями ФСИН России.
В последние годы развитие производственной сферы УИС осложняют слабый уровень организации ресурсного обеспечения. Невысокие объемы коммерческих заказов, нежелание государственных и муниципальных заказчиков размещать заказы в
производственных подразделениях исправительных учреждений негативно сказываются на занятости осужденных, сделав эти проблемы для УИС постоянными.
Тем не менее, в 2017 г. исправительными учреждениями ФСИН России было выпущено продукции, выполнено работ и оказано услуг в фактических ценах на сумму 32,6 млрд руб., что составляет 104,5 % по отношению к 2016 г. [5].
По состоянию на 1 октября 2018 г. осужденные осуществляли трудовую деятельность на 31 федеральном государственном унитарном предприятии УИС, в 569 центрах трудовой адаптации осужденных, 75 производственных мастерских [2].
В 2017 г. было занято на оплачиваемых работах 177,3 тыс. осужденных или 40,1 % от среднесписочной численности спецконтингента, подлежащего привлечению к труду (в 2016 г. — 182,5 тыс. осужденных или 39,6 %). При этом заработная плата осужденных, занятых на производстве, за анализируемый период незначительно возросла, однако, по-прежнему находится на низком уровне. Согласно официальным статистическим данным за 2017 г. среднедневная заработная плата осужденных (без начислений) составляла всего 229,4 руб., в 2016 г. — 205,26 руб., а в 2015 г. — 183,59 руб. [5, 6].
Неразвитость механизмов стимулирования осужденных к активной трудовой деятельности препятствует формированию положительного отношения к труду, снижает его ценность и значимость в процессе исправления, существенно сужает возможности их личностного развития.
За 2016-2017 гг. наблюдалось незначительное повышение уровня экономической эффективности труда осужденных. Средний процент выполнения установленных норм выработки за 2017 г. составил 67,5 %, что на 8,9 % выше по сравнению с 2015 г. и на 0,4 % больше, чем в 2016 г. [5, 6].
По статистике, среди лиц, поступающих в учреждения УИС, более 80 % не обладают какими-либо профессиональными и трудовыми навыками или деквалифицировались [3]. Это свидетельствует о важности организации в исправительных учреждениях профессионального обучения осужденных, создания условий для привития и развития у них трудовых и профессиональных навыков. Необходимо формировать у осужденных уверенность в том, что они способны удовлетворять свои потребности законными способами, конкурировать на рынке труда после освобождения.
В таких условиях производственный сектор УИС становится одним из основных инструментов реализации государством своих социальных функций. По состоянию на 1 октября 2018 г. осужденные осваивали рабочие профессии в 302 профессиональных образовательных учреждениях ФСИН России и их 412 структурных подразделениях, а также на рабочих местах центров трудовой адаптации осужденных [2].
Изучение экономических условий функционирования производственного сектора УИС позволяет выделить ряд следующих особенностей, отличающих его от других секторов общественного производства, которые осложняют организацию занятости спецконтингента:
- низкий образовательный и профессиональный уровень осужденных, что требует их массового профессионального и трудового обучения;
- доминирование цели трудовой адаптации осужденных над целью максимизации прибыли в пенитенциарном производстве;
- обеспечение установленных законодательством требований по изоляции осужденных в связи с их опасностью для общества, в том числе в процессе оказания
услуг по предоставлению рабочей силы из числа осужденных при организации взаимодействия со сторонними партнерами;
- сочетание в составе персонала при осуществлении производственной деятельности осужденных, вольнонаемного персонала и аттестованных сотрудников, трудовая мотивация которых существенно дифференцирована;
- пространственное единство имущественного комплекса жилой и производственной зон исправительных учреждений;
- осуществление на производственных площадках надзора, соблюдение режимных требований, проведение профилактических мероприятий и выполнение других специальных функций, предусмотренных должностными обязанностями сотрудников исправительных учреждений;
- сложность реализации снабженческих и сбытовых функций, обусловленная исполнением режимных требований;
- существенные ограничения либо невозможность получения казенными учреждениями УИС кредитов (займов), использования внутренних финансовых источников для обновления основных фондов и пополнения оборотных средств;
- определенные ограничения свободного доступа партнеров, с которыми реализуются совместные проекты, к складам, производственным площадкам, размещенным на территориях исправительных учреждений;
- несовершенство механизмов формирования портфеля заказов, затрудняет определение перспектив дальнейшего развития производственного сектора УИС.
Рассматривая сложившуюся в сфере пенитенциарной занятости ситуацию, следует отметить недостаток рабочих мест, несоблюдение в полной мере норм по охране труда и технике безопасности, противоречия Трудового, Уголовно-исполнительного кодексов и иных актов, регулирующих условия труда спецконтингента. Все это приводит к тому, что не удовлетворяются потребности осужденных в работе, способной обеспечить им необходимый уровень существования в исправительном учреждении, а также возможность компенсации материального ущерба потерпевшим от преступлений.
В последние годы одним из основных направлений производственной деятельности, обеспечивающих загрузку имеющихся мощностей и занятость трудом осужденных в исправительных учреждениях, остается выпуск продукции для государственных нужд, в том числе для удовлетворения внутрисистемных потребностей. Однако производимые объемы и номенклатура товаров и услуг не обеспечивают требуемую трудовую занятость осужденных силами и средствами УИС. К тому же в нормативной правовой базе ФСИН России отсутствуют положения, позволяющие осужденным участвовать в организации производства или осуществлять индивидуальную трудовую деятельность, что снижает возможность их ресоциализации. Такая норма существовала в период ведомственного подчинения УИС МВД России, но после вхождения УИС в состав Минюста России не была продублирована ведомственным нормативным актом.
В настоящее время привлечение к труду осужденных осуществляется преимущественно в центрах трудовой адаптации осужденных, учебно-производственных и лечебно-производственных мастерских исправительных учреждений, на федеральных государственных унитарных предприятиях УИС, а также для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию учреждений, исполняющих наказания и след-
ственных изоляторов. Несмотря на законодательно предусмотренную возможность использования труда осужденных на объектах предприятий любых организационно-правовых форм, расположенных вне исправительных учреждений, данное направление трудовой занятости спецконтингента на практике широкого распространения не получило. В связи с этим возникает вопрос об эффективности трудовой адаптации осужденных, организованной преимущественно в исправительных учреждениях, поскольку она осуществляется в специфических, отличающихся от реальной действительности условиях.
Исходя из актуальности проблем, существующих в организации трудовой занятости осужденных, в УИС России реализуется ряд мер по их решению. В частности, обеспечивается приведение основных государственных гарантий трудовых прав осужденных к требованиям, установленным Трудовым кодексом Российской Федерации. Это касается условий труда и отдыха, включая ограничение рабочего времени, предоставление выходных дней, ежегодного отпуска и др. Тем не менее, требуется обеспечить систему основных государственных гарантий по оплате труда осужденных в целях обеспечения выплат компенсации вреда потерпевшим и государству, а также проработать возможности повышения заработной платы осужденных, в том числе в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги.
Действующей в настоящее время Федеральной целевой программой «Развитие уголовно-исполнительной системы (2017-2025 годы)» предусматривается приобретение 35 тысяч единиц основных средств преимущественно отечественного производства, создание 50 тысяч новых рабочих мест по следующим перспективным для трудовой деятельности осужденных отраслям: металлообработка — 600 мест, деревообработка — 4100 мест, швейная промышленность — 45300 мест. Кроме того, планируется дополнительно трудоустроить 100 тысяч осужденных за счет организации работы ряда действующих производств в 2 смены [4].
Одной из основных задач отечественной пенитенциарной системы является повышение эффективности профориентационной работы с осужденными, так как многие из них осуществляют трудовую деятельность и профессиональное обучение только с целью получения условно-досрочного освобождения. Росту мотивации осужденных в получении трудовых и профессиональных навыков, позволяющих трудоустроиться после освобождения, может способствовать проработка возможности установления особого трудового статуса занятых на производстве или обучающихся лиц, не имеющих опыта работы по специальности, внедрение моделей и программ развития трудовых навыков и умений, отвечающих возрастным особенностям и индивидуальным потребностям различных категорий осужденных.
Изучение опыта организации трудовой адаптации заключенных в странах, обладающих развитой экономикой и относительно эффективной социальной системой, показывает, что формы такой адаптации, как правило, определяются индивидуальными программами реабилитации и зависят от срока наказания, тяжести совершенного правонарушения, личностных особенностей заключенных и ряда других факторов. Так, лица, отбывающие наказания в исправительных учреждениях открытого типа с облегченными условиями содержания, а также получившие длительные сроки наказания или находящиеся на завершающих этапах срока отбывания наказания, обычно трудятся по найму за пределами пенитенциарных учреждений под контролем их
сотрудников в соответствии с договорами, заключенными между администрациями учреждений и внешними работодателями. Лица, осужденные за незначительные правонарушения на небольшие сроки, в первоочередном порядке направляются на курсы профессиональной подготовки. Они могут привлекаться к работам, связанным с хозяйственным обслуживанием пенитенциарных учреждений, или видам деятельности, не требующим высокой квалификации [1, с. 102-103] .
В экономически и социально развитых зарубежных странах пенитенциарное производство традиционно ориентировано на самообеспечение исправительных учреждений товарами, работами и услугами, получает и выполняет крупные заказы для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Производственный сектор пенитенциарных систем и трудовая деятельность заключенных интегрированы в национальные экономики и имеют конкретные приоритеты развития промышленных и сельскохозяйственных производств, сформированные каналы реализации произведенной продукции (услуг).
В настоящее время в УИС России распределение осужденных по исправительным учреждениям производится по географическому признаку без учета их трудового потенциала и возможностей учебно-производственной базы исправительных учреждений. Согласно действующему законодательству, лица, осужденные к лишению свободы, «отбывают наказание в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором они проживали или были осуждены» [7]. Сведения о профессиональном образовании и опыте работы осужденного изучаются после его прибытия в исправительное учреждение.
В качестве примера эффективного решения задачи распределения осужденных по пенитенциарным учреждениям следует привести опыт функционирования созданной в Германии тюрьмы-распределителя, которая расположена в земле Северный Рейн-Вестфалия, г. Хаген. В данное учреждение, выполняющее функции диагностического центра, направляются все совершеннолетние осужденные к лишению свободы на срок более двух лет. В течение шести недель специальная комиссия, включающая юриста, советника по трудоустройству, педагогов, психологов, социальных работников, ученых-социологов, сотрудников общей службы исполнения наказаний, проводит диагностику личностных особенностей каждого осужденного и разрабатывает перечень мероприятий необходимых для его ресоциализации и трудовой адаптации, определяет наиболее подходящее для осужденного исправительное учреждение [8].
Исходя из оценки элементов зарубежного опыта в сфере привлечения заключенных к труду, также следует изучить вопрос о необходимости проработки и реализация проекта создания в России госкорпорации (госкомпании), которая бы занималась вопросами развития пенитенциарной экономики и организации трудовой деятельности осужденных. Кроме того, целесообразно рассмотреть с участием Минэкономразвития и Минюста России возможности оптимизации взаимодействия территориальных органов и учреждений ФСИН России с администрациями городов и сельских поселений, нуждающихся в рабочей силе в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства.
Например, в США в решении задач привлечения заключенных к труду и их профессионального обучения непосредственное участие принимает специальное
управление, входящее в Министерство труда, отдел тюрем Министерства юстиции, в компетенции которого входит разработка программ по исправлению заключенных, а также Федеральное тюремное промышленное объединение, решающее вопросы использования на государственных промышленных предприятиях труда осужденных, отбывающих наказания в федеральных тюрьмах. Вопросы занятости заключенных в тюрьмах штатов решаются непосредственно с участием властей штатов, специалистов штатных управлений исправительных учреждений. Это связано с тем, что произведенная заключенными в таких тюрьмах продукция в основном реализуется организациям и учреждениям, находящимся в подчинении исполнительной власти штатов: автодорожным службам, больницам, учебным заведениям, самим тюремным учреждениям [9].
В целом в пенитенциарных системах развитых зарубежных стран в практике организации трудовой адаптации заключенных основная роль отводится администрациям исправительных учреждений и специально созданным пенитенциарными службам. Используются механизмы диагностики для распределения осужденных по пенитенциарным заведениям, что обеспечивает проведение с ними более эффективной исправительной работы, в том числе трудовой адаптации. Существенную роль в обеспечении трудовой занятости заключенных играют администрации территориальных образований, в которых размещены пенитенциарные учреждения. В решении вопросов привлечения осужденных к труду наблюдается стремление к обеспечению баланса интересов различных заинтересованных сторон, включая самих осужденных, пенитенциарные учреждения, частных работодателей, профессиональные союзы, органы исполнительной власти.
Изучение зарубежного опыта организации пенитенциарного производства позволяет нам выделить элементы практики, которые недостаточно развиты или не применяются в деятельности учреждений и органов ФСИН России, и определить возможные пути их применения для решения проблем в сфере организации трудовой занятости осужденных в УИС России (см. табл. 1).
Таблица 1
Элементы зарубежного опыта привлечения к труду заключенных и возможные
перспективы их применения в УИС России
Содержание зарубежного опыта Возможное применение в УИС России
Функционирование центров, осуществляющих диагностику личностных особенностей заключенных, в целях их распределения по исправительным заведениям и определения ресоциализирующих мероприятий Создание диагностических подразделений в следственных изоляторах ФСИН России, обеспечивающих подготовку рекомендаций для формирования программ индивидуальной работы с осужденными и распределения их по исправительным учреждениям региона
Осуществление заключенными индивидуальной трудовой деятельности в пенитенциарном учреждении или за его пределами Проработка нормативной основы и реализация совместно с Рострудом модели индивидуальной трудовой деятельности осужденных в исправительных учреждениях ФСИН России
Привлечение заключенных к строительству объектов в пенитенциарной системе, а также государственных и муниципальных объектов Внесение в уголовно-исполнительное законодательство поправок, определяющих порядок использования труда осужденных, отбывающих наказания в колониях-поселениях, для выполнения строительных работ на объектах госкомпаний
Продолжение таблицы 1
Развитие заинтересованности предпринимателей во взаимодействии с пенитенциарной системой в части использования труда и профессионального обучения осужденных на основе налоговых, кредитных и иных льгот Предоставление на федеральном уровне предприятиям любых организационно-правовых форм, участвующих в создании производств в УИС и (или) использующих труд осужденных, льгот в части налогообложения добавленной стоимости (НДС), прибыли, полученной в результате труда осужденных, а также программ льготного кредитования проектов, реализуемых в данной сфере
Создание государственных структур (управлений, госкорпораций), принимающих заказы и организующих пенитенциарное производство и сбыт продукции Проработка и реализация проекта создания госкорпорации (госкомпании) с представительствами в территориальных органах ФСИН России с целью оптимизации функций поиска заказов и сбыта товаров, организации труда осужденных в исправительных учреждениях и за их пределами, модернизации и создания новых производственных мощностей в УИС
Решение вопросов занятости заключенных с участием государственных и местных органов власти, в том числе посредством размещения заказов для государственных и муниципальных нужд Совместное рассмотрение Минэкономразвития и Минюстом России возможностей оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления с учреждениями и органами ФСИН России в части размещения заказов, трудоустройства лиц, отбывающих наказания и освобождённых из мест лишения свободы; законодательное определение минимального объема или возможности размещения государственных и муниципальных заказов в учреждениях ФСИН России на внеконкурсной основе под контролем ФАС России
Таким образом, в решении вопросов трудовой занятости осужденных необходимо обеспечить баланс интересов различных сторон, включая самих осужденных, исправительные учреждения, частный и государственный сектор, органы исполнительной власти. Учитывая то, что в УИС России элементы рассмотренного выше практического опыта недостаточно развиты или не применяются, возможные пути их использования должны предполагать не сколько прямое заимствование, сколько ориентацию на указанные направления и адаптированное применение.
Литература
1. Дятлов Ю. Н. Некоторые аспекты зарубежного опыта организации трудовой деятельности осужденных и его применения в УИС России // Научное обозрение. Серия 1: Экономика и право. 2018. № 1. С. 99-109.
2. Краткая характеристика уголовно-исполнительной системы. [Электронный ресурс]: URL: // www.фсин.рф
3. О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 1772-р (ред. от 23.09.2015). [Электронный ресурс]: URL: // http://docs.cntd.ru/document/902241566
4. Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2017-2025 годы): Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23.12.2016 № 2808-р. [Электронный ресурс]: URL: // http://docs.cntd.ru/ document/420387778
5. Основные итоги деятельности Министерства юстиции Российской Федерации за 2017 год. [Электронный ресурс]: URL: // www.minjust.ru
6. Основные итоги деятельности Министерства юстиции Российской Федерации за 2016 год. [Электронный ресурс]: URL: // www.minjust.ru
7. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
8. Behrens F. Strafvollzug in Nordrhein-Westfalen. Düsseldorf, 1997.
9. Grapes B. J. Prisons. Farmington Hills: Cengage Gale, 2000. 176 p.
Об авторе
Дятлов Юрий Николаевич — кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры экономики и управления на предприятии, Псковский государственный университет, Россия.
E-mail: dyuriy@mail.ru
Yu. N. Dyatlov
problems of the labour employment convicts organization at the present stage of development of domestic penal system
The modern features of the manufacturing sector development of the penal correction system of Russia and problem arising in the sphere of labor employment of special contingent are considered. Some elements of the advanced foreign experience of attracting prisoners to work are summarized. Possible ways of their application to solve the problems of the labor employment organization of convicts in domestic correctional institutions are identified.
Key words: work, organization of work, convicts, international standards, foreign experience, penal system.
About the author
Dyatlov Yury Nikolaevich, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of Enterprise Economics and Management Department, Faculty of Management, Pskov State University, Russia. E-mail: dyuriy@mail.ru
