CC BY
44
УДК 328.185+35.08
М. Ю. Зенков
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С АНТИКОРРУПЦИОННЫМИ УВЕДОМЛЕНИЯМИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
Представлен анализ правовых и организационных проблем организации работы с антикоррупционными уведомлениями. Даются рекомендации по их решению.
Ключевые слова: антикоррупционные уведомления, служебные обязанности, гражданский служащий, представитель нанимателя, кадровая служба.
Накопление антикоррупционной практики осуществляется в нашей стране постепенно, вслед за изменением законодательства, на динамику которого влияют как внутренние условия (позиционирование приоритета антикоррупционной политики, вбросы информации о получении взяток, острая реакция общества на обвинения во взяточничестве должностных лиц), так и внешние обстоятельства (принятие международных актов, мониторинг их соблюдения со стороны международных организаций и, как следствие, рекомендации мониторинговых миссий, а также необоснованно низкие оценки антикоррупционных механизмов России в международных рейтингах). Если в 1990—2000-х гг. доминировали меры прямого воздействия на коррупционера, были введены традиционные нормы ответственности за взяточ-ничество1, то в конце 2000-х гг. в рамках новой антикоррупционной политики, сформулированной в Национальном плане противодействия кор-рупции2, акцент переместился на профилактические меры, которые должны реализовывать не столько государственные органы и представители нанимателя, сколько сами государственные служащие (а также лица, претендующие на замещение должностей службы).
Направленность на профилактику коррупции характерна не только для российской практики, это международная тенденция, обусловленная повышением значения прав и свобод человека и гражданина в современном правовом государстве.
В России на основе имплементации международно-правовых норм, а также адаптации ино-
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2016. № 3/4 (6). © М. Ю. Зенков, 2016
1 См.: Уголовный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 13 июня 1996 г. N° 63-Ф3 (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954.
2 См.: Национальный план противодействия корруп-
ции : утв. Президентом Рос. Федерации 31 июля 2008 г.
№ Пр-1568 // РГ. 2008. 5 авг.
странного законодательства сложилась система антикоррупционных уведомлений (таблица), основные задачи которых — активизировать инициативное участие граждан и действующих государственных служащих в противодействии коррупции, обеспечить необходимый уровень открытости госслужбы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности госслужащих3.
Многие из этих уведомлений были регламентированы в рамках законодательства о государственной службе (о государственной гражданской службе).
С принятием федерального закона «О проти-
" 4
водействии коррупции»4 систематизация законодательства не произошла, несмотря на то что большинство уведомлений распространяется не только на гражданских служащих (в отношении которых соответствующие правила начали отрабатываться в первую очередь), но и на лиц, замещающих должности иных видов госслужбы, должности муниципальной службы, государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные выборные должности, а также отдельные должности в государственных и муниципальных организациях.
Несмотря на обязательственный характер уведомлений, необходимо подчеркнуть и их инициативный характер, поскольку оценка условий, обстоятельств, которые могут обусловливать коррупционный характер поведения гражданина (служащего) (в том числе в условиях ignorantia juris non excusat), осуществляется им.
3 О системе государственной службы Российской Федерации : федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. Ст. 3 // РГ. 2003. 31 мая ; О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. N° 79-ФЗ. Ст. 4 // РГ. 2004. 31 июля.
4 О противодействии коррупции : федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // РГ. 2008. 30 дек.
Система антикоррупционных уведомлений на государственной гражданской службе
Название Нормативное закрепление Субъект регламентации порядка и формы Исполнитель
Уведомление об обращении в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения Ст. 9 273-Ф3 Представитель нанимателя Гражданский служащий; гражданин
Уведомление о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения Ст. 11 273-Ф3 Представитель нанимателя Гражданский служащий
Сообщение о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов Ст. 15 79-ФЗ Представитель нанимателя Гражданский служащий
Уведомление о выполнении иной оплачиваемой работы Ст. 14 79-ФЗ Представитель нанимателя Гражданский служащий
Обращение о даче согласия на замещение должности и (или) на выполнение в организации работ (услуг) Ст. 12 273-ФЗ; Ст. 17 79-ФЗ Представитель нанимателя Гражданский служащий
Сообщение работодателя о заключении договора с гражданином, замещавшим должности государственной службы Ст. 12 273-ФЗ Правительство Российской Федерации Новый работодатель бывшего гражданского служащего
Представление сведений о себе и членах своей семьи Ст. 15, 26 79-ФЗ Президент Российской Федерации Гражданский служащий; гражданин при поступлении на гражданскую службу
Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера Ст. 8 273-ФЗ; Ст. 20 79-ФЗ Президент Российской Федерации Гражданский служащий, должность которого внесена в соответствующий перечень должностей; гражданин при поступлении на гражданскую службу
Представление сведений о расходах Ст. 8.1. 273-ФЗ; Ст. 20.1 79-ФЗ
Заявление о невозможности представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера Ст. 8 273-ФЗ; Ст. 20 79-ФЗ Представитель нанимателя Гражданский служащий, должность которого внесена в соответствующий перечень должностей; гражданин при поступлении на гражданскую службу
Уведомление о получении подарков, полученных в связи с протокольными мероприятиями, командировкой Ст. 17 79-ФЗ Представитель нанимателя Гражданский служащий
Представление сведений о размещении информации в сети Интернет Ст. 20.2 79-ФЗ Правительство Российской Федерации Гражданский служащий; гражданин при поступлении на гражданскую службу
Порядки и формы уведомлений утверждаются как решениями представителей нанимателя, так и актами Президента Российской Федерации1, Правительства Российской Федерации2, нормативными правовыми актами высших должностных лиц субъектов РФ. Показательно, что указом Президента Российской Федерации № 460 была утверждена унифицированная для всех лиц, на которых распространяется обязанность представ-
1 См., например: О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера : указ Президента Рос. Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 // РГ. 2009. 20 мая ; Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 23 июня 2014 г. № 460 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26 (ч. 2). Ст. 3520.
2 См., например: Об утверждении Правил сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или
муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации : постановление Правительства Рос. Федерации от 21 янв. 2015 г. № 29 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 4. Ст. 668.
лять сведения, форма справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Передача полномочий по установлению порядка и формы большинства антикоррупционных уведомлений представителем нанимателя, на наш взгляд, влечет неконтролируемое увеличение числа нормативных правовых актов с одинаковым содержанием, что подтверждает вывод об отсутствии «планомерной правовой политики российского государства по систематизации нормативных правовых актов»3. Соответствующие требования комментируемых федеральных законов фактически порождают псевдоправотворческую деятельность во всех без исключения государственных органах, а также органах местного самоуправления, что, несомненно, отвлекает данные органы от выполнения их основных полномочий.
Поскольку государственные органы (и их должностные лица, в том числе представители нанимателя) по-своему понимают границы дозволенного (традиционная дилемма между «разре-
3 Михайлов А. Е., Пажетных Д. В. Правовая политика российского государства по систематизации нормативных правовых актов: состояние и перспективы // Вектор науки Тольяттинского гос. ун-та. 2009. № 2. С. 100.
шено все, что не запрещено законом» и «разрешено только то, что прямо разрешено законом»), то создаются разнообразные порядки и формы уведомлений, что в конечном счете усложняет правоприменительную практику и способствует дальнейшему хаотичному изменению правовых норм. Учитывая отсутствие достаточного опыта разработки проектов нормативных правовых актов, существенным фактором остается активное и не всегда обоснованное заимствование текстов правовых актов иных государственных органов, без адаптации соответствующего текста к организационной структуре, основным полномочиям государственных органов (своего рода «нормот-ворческий» плагиат).
Отметим некоторые существенные организационные проблемы работы с антикоррупционными уведомлениями.
На этапе организации приема и регистрации уведомлений можно выделить следующие проблемы:
1. Ответственным за принятие кадровых решений в государственном органе является представитель нанимателя. Именно он должен быть уведомлен в соответствующем порядке гражданином или гражданским служащим о соответствующих фактах, обстоятельствах, ситуациях. В государственном органе создаются кадровая служба, ее структурное подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений, уполномоченное на разработку и принятие мер, направленных на обеспечение соблюдения гражданскими служащими запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, а также на осуществление контроля в данной сфере1. При этом непосредственно порядок приема уведомлений не урегулирован единообразно — его вручают непосредственному руководителю (в ситуации уведомления об обращении в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения) либо представляют в подразделение по вопросам государственной службы и кадров (которое формально его должно зарегистрировать).
2. Неоднозначно определен порядок регистрации уведомлений. Как правило, фиксируется полномочие подразделения по вопросам профилактики коррупционных и иных правонарушений по регистрации уведомлений, а формы необходимых журналов (как, впрочем, и уведомлений) устанавливаются в приложениях к соответствующим актам представителя нанимателя и характеризуются существенным разнообразием своей структуры.
Так, в приказе Минздрава России от 4 октября 2012 г. N 396н2 определены следующие названия
1 См.: О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции : указ Президента Рос. Федерации от 15 июля 2015 г. № 364 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29 (ч. 2). Ст. 4477.
2 См.: О Порядке уведомления представителя нанимате-
ля о фактах обращения в целях склонения федеральных государственных гражданских служащих Министерства здраво-
элементов головки таблицы рекомендуемого образца регистрации уведомлений о фактах обращения к совершению коррупционных правонарушений:
— регистрационный номер;
— дата;
— фамилия, имя, отчество, должность лица, направившего уведомление;
— количество листов (в уведомлении);
— подпись уведомителя;
— фамилия, имя, отчество уполномоченного лица, принявшего уведомление;
— подпись уполномоченного лица, принявшего уведомление;
— отметка о вручении второго экземпляра уведомления заявителю.
Журнал регистрации уведомлений федеральных государственных гражданских служащих Министерства культуры Российской Федерации3 о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений содержит следующие графы:
— номер по порядку (уведомления/талона). После регистрации уведомления в журнале заполняется талон, который состоит из двух частей: талона-корешка и талона-уведомления. Государственному служащему выдается под роспись талон-уведомление с указанием данных о лице, принявшем уведомление, даты и времени его регистрации, а талон-корешок остается у уполномоченного лица отдела государственной службы, кадров и наград;
— номер и дата талона;
— сведения о федеральном государственном гражданском служащем, подавшем уведомление (в том числе фамилия, имя и отчество, документ, удостоверяющий личность, должность, телефон);
— краткое содержание уведомления;
— фамилия, имя и отчество лица, принявшего уведомление.
Форма уведомлений, как правило, регламентируется соответствующим приказом представителя нанимателя или иным актом. Вместе с тем следует отметить, что реализация требования об уведомлении выполнять иную оплачиваемую работу федеральными государственными органами началась существенно позднее вступления в силу закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ, которым данное требование было введено.
3. Наконец, неоднозначными остаются срок, в течение которого гражданский служащий дол-
охранения Российской Федерации и руководителей Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, Федерального медико-биологического агентства к совершению коррупционных правонарушений : приказ Минздрава России от 4 окт. 2012 г. № 396н // РГ. 2013. 6 февр.
3 См.: Об утверждении Положения о порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего Министерства культуры Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений : приказ Минкультуры Рос. Федерации от 7 февр. 2011 г. № 55 // Бюл. норм. актов фед. орг. исп. власти. 2011. № 17. 25 апр.
жен представить соответствующие уведомления, и допустимый способ представления уведомления.
Так, применительно к уведомлению о выполнении иной оплачиваемой работы, очевидно, что уведомление должно быть направлено до заключения соответствующего трудового или гражданско-правового договора и частота представления уведомлений должна соответствовать параметрам соответствующих срочных договоров.
Относительно уведомлений о склонении к совершению коррупционных правонарушений, указывается, что уведомление должно быть составлено и направлено незамедлительно после факта склонения либо в течение суток с момента обра-щения1 или двух рабочих дней со дня обращения2, в случае нахождения в командировке, отпуске, вне места прохождения службы — незамедлительно с момента прибытия к месту прохождения службы либо в течение двух рабочих дней с момента прибытия.
В связи с невозможностью представления уведомлений о склонении к коррупции в актах федеральных государственных органов предлагается направлять их почтовыми направлениями, любым доступным средством связи3, любым доступным образом4.
В процессе организации проверки уведомлений в практике деятельности государственных органов возникают следующие проблемы:
1) неполнота информации, невозможность своевременно получать соответствующие сведения от государственных органов и иных организаций, особенно для территориальных органов, которые не всегда наделены полномочиями самостоятельно требовать предоставление необходимой информации;
2) недостаточная регламентированность полномочий подразделений и должностных лиц, осуществляющих проверку соответствующих сведений. С одной стороны, заявлено, что они могут обращаться к третьим лицам за получением необ-
1 См.: О Порядке уведомления Председателя ЦИК РФ о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего Аппарата ЦИК РФ к совершению коррупционного правонарушения, регистрации уведомлений и организации проверки сведений, содержащихся в уведомлениях : распоряжение ЦИК России от 29 дек.
2009 г. № 282-р // Вестн. Центризбирком РФ. 2009. № 12.
2 О порядке уведомления федеральными государственными гражданскими служащими ФАС руководителя ФАС России (руководителя территориального органа ФАС России) о фактах обращения каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, организации проверок этих сведений и регистрации уведомлений : приказ ФАС России от 19 мая 2010 г. № 255 // РГ. 2010. 13 авг.
3 См.: Об утверждении Порядка уведомления военнослужащими и федеральными государственными гражданскими служащими органов ФСБ о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений : приказ ФСБ России от 10 июня
2010 г. № 291 // РГ. 2010. 13 авг.
4 См.: Об утверждении порядка уведомления о фактах
обращения в целях склонения государственного служащего
ФСВТС к совершению коррупционных правонарушений :
приказ ФСВТС России от 10 дек. 2009 г. № 81-од // РГ. 2010. 26 февр.
ходимой информации с другой — они не наделены полномочиями на осуществление оперативно-розыскной деятельности;
3) недостаточная квалификация сотрудников подразделений по вопросам профилактики коррупционных и иных правонарушений (по данным опросов слушателей курсов повышения квалификации по теме «Функции подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений», проводимых Межрегиональным центром повышения квалификации (МЦПК) Сибирского института управления (СИУ) — филиала РАНХиГС);
4) выделяют также отсутствие инициативы со стороны гражданских служащих по защите своего честного имени и достоинства, что связано как с недостатками антикоррупционного просвещения и консультирования служащих, а также отсутствием механизма защиты информаторов о коррупции в России5.
Существенную роль в организации противодействия коррупции должна играть комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, которая образуется в государственном органе как общественный орган, призванный, с одной стороны, быть проводником мер, «предпринимаемых руководителем государственного органа, по противодействию коррупции», а также «способствовать формированию атмосферы неприятия коррупционного поведения». С другой стороны, предполагается, что комиссии будут выполнять функции «консультативного и совещательного органа по выработке для руководителя государственного органа управленческих решений в сфере противодействия коррупции с учетом мнения коллектива»6.
Вместе с тем в большинстве государственных органов работа соответствующих комиссий сосредоточена в основном на решении ситуаций конфликта интересов и соблюдения гражданскими служащими требований законодательства о противодействии коррупции. Фактически отсутствует планирование работы комиссий, комиссии не рассматривают иные вопросы, несмотря на прямое указание в соответствующем указе Президента РФ № 821 на содействие в осуществлении в государственном органе мер по предупреждению кор-рупции7. Отсутствует сколь-либо конкретная ре-
5 Предложения по регулированию защиты заявителей о коррупции в Российской Федерации (подготовили А. Майер, П. Стефенсон, А. Поминов). См.: URL: http://www.coe.int/ t/dghl/cooperation/economiccrime/corruption/ (дата обращения: 01.12.2016).
6 Методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах : одобрены президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 13 апр. 2011 г. № 24 // http://www.genproc.gov.ru/anticor/met/document-81550/ (дата обращения: 01.12.2016).
7 О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов : указ Президента Рос. Федерации от 1 июля 2010 г. №> 821 // РГ. 2010. 7 июля.
гламентация обучения членов комиссий, профессиональная оценка членов комиссии — экспертов (это, впрочем, касается и независимых экспертов — членов конкурсных и аттестационных комиссий, формируемых в государственных органах).
Для принятия законного и обоснованного решения членами комиссий необходимы четкие критерии оценки поведения гражданских служащих (для оценки заинтересованности, вероятности конфликта интересов, характеристики умысла). Обобщение опыта применения дисциплинарных взысканий, осуществленное Минтрудом Рос-сии1 и Президиумом Верховного Суда России2, демонстрирует широкий круг возможностей дальнейшего законодательного регулирования полномочий комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов и организации антикоррупционных проверок в государственных органах.
В рамках развития законодательства о противодействии коррупции, на наш взгляд, необходимо в первую очередь обратить внимание на решение задачи систематизации данного законодательства. Унификация порядка представления, форм уведомлений, регистрации уведомлений в подразделениях кадровой службы по профилактике коррупционных и иных правонарушений, организации антикоррупционных проверок, организации межведомственного взаимодействия в связи с проведением антикоррупционных проверок может быть реализована путем принятия соответствующих указов Президента Российской Федерации. Это ни в коей степени не умалит роли представителей нанимателя как лиц, принимающих управленческие решения кадрового характера, однако позволит их сделать более обоснованными, законными и последовательными.
M. Y. Zenkov
ORGANIZATION PROBLEMS OF WORK WITH ANTICORRUPTIONS NOTIFICATION
IN THE CIVIL SERVICE
The article provided an analysis of legislative and institutional issues of work with anticorruption notification. Made recommendation to address the problems.
Keywords: anticorruption^ notifications, job descriptions, civil servant, employer representative, human resources (HR).
1 См.: Обзор практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции // http://www.rosmintrud.rU/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/2/1 8 (дата обращения: 01.12.2016).
2 См.: Обзор практики применения судами в 2014— 2016 гг. законодательства РФ при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30 нояб. 2016 г.) // http://sudact.rU/vsrf/presidium/#law_list (дата обращения: 10.12.2016).
