CC BY
347
А.В. КАРЯГИНА
Кандидат социологических наук, доцент Доцент кафедры уголовного права и процесса ЧОУ ВО ТИУиЭ, г. Таганрог
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
Законодатель наделил прокурора достаточно широким кругом полномочий в сфере надзора за органами, осуществляющими предварительное расследование, для эффективного выполнения им поставленных задач. Разбросанность содержания полномочий по нескольким нормативным правовым актам является правильной мерой - это позволяет конкретизировать область применения полномочий и при необходимости вносить пра-
вильные корректировки посредством вынесения локальных распоряжений. Однако основной проблемой является то, что на практике прокурор не всегда применяет все данные ему полномочия для устранения нарушений законодательства, что приводит к ослаблению прокурорского надзора и, как следствие, порождает большое количество нарушений законодательства органами, осуществляющими предварительное расследование.
Прокурор, прокуратура, прокурорский надзор, органы предварительного расследования, предварительное следствие.
Тематический рубрикатор е-ЬШгагу: 10.71.35.
При осуществлении своей деятельности органы, осуществляющие предварительное расследование, зачастую нарушают законность расследования, чем ограничивают права участников уголовного процесса на доступ к эффективному правосудию в разумный срок, при этом выявление прокурорами все большего количества нарушений не решает возникающих проблем. Сложившаяся ситуация во многом обусловлена отсутствием у прокурора возможностей по оперативному устранению выявленных нарушений закона. Надлежащее исполнение прокурором своих задач во взаимодействии с руководителями органов расследования позволит поднять уровень уголовного судопроизводства на качественно новый уровень. Лишение прокурора ряда полномочий при осуществлении надзора привело к волоките при устранении выявленных нарушений, а вовремя предотвратить процессуальное нарушение не всегда представляется возможным. Все это требует необходимости проанализировать существующую правовую базу, определить оптимальную систему полномочий прокурора по воздействию на следственные органы и внести соответствующие коррективы, которые позволят органам прокуратуры своевременно обеспечивать законность.
Следует отметить, что прокурорский надзор за деятельностью органов следствия несколько отличается от надзора за органами дознания, поскольку прокурор освобожден от руководства предварительным следствием, а его надзорная деятельность направлена на принятие мер к выявлению и устранению нарушений закона при расследовании уголовных дел. На этапе предварительного расследования прокурор обеспечивает законность и соблюдение прав участников уголовного процесса, поскольку недостатки, допущенные при расследовании уголовных дел, позволяют стороне защиты активно опровергать обвинение. Редко, но все-таки суды выносят оправдательные приговоры, в связи с чем прокурору необходимо уделять внимание полноте рассле-
дования и своевременно реагировать на нарушения закона для их оперативного устранения.
С принятием изменений в УПК РФ и в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора по устранению нарушений, допущенных органами следствия на стадии возбуждения уголовного дела, существенно сузились, что понизило эффективность надзора за деятельностью органов следствия. В первую очередь, это выражается в том, что у прокурора нет права возбуждать уголовное дело, а также нет четкого выделения полномочия отменять незаконные и необоснованные постановления следователя о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела. Стоит отметить, что действующий порядок отмены незаконных постановлений следователя не позволяет прокурору своевременно реагировать на нарушение законодательства. На практике зачастую складывается ситуация, когда количество вынесенных следователем решений об отказе в возбуждении уголовного дела в разы меньше, чем вынесенных органом дознания. Как правило, практически все материалы проверки, направляемые в орган следствия, впоследствии превращаются в уголовные дела. Согласно ч. 4 ст. 148 УПК РФ, следователь при вынесении постановления об отказе в возбуждении уголовного дела обязан направить копию прокурору и заявителю. Уже здесь начинаются нарушения законодательства. Подавляющее большинство копий направляются с нарушением сроков, и в основном копия поступает к прокурору спустя 3-5 суток с момента вынесения решения. Бывают случаи, когда копии направляются спустя 10 и более суток, что является грубейшим нарушением законодательства.
Законодатель наделил вышестоящего руководителя следственного органа полномочием отменить незаконное постановление следователя, но на практике это позволяет манипулировать сроками проверки по материалу. Происходит это следующим образом: следователь выносит постановление об отказе в
возбуждении уголовного дела, несвоевременно направляет копию постановления прокурору, и к тому моменту, когда постановление попадает к прокурору, вышестоящий руководитель следственного органа отменяет незаконное постановление. Впоследствии, видя, что постановление об отказе в возбуждении уголовного дела уже отменено руководителем следственного органа, надзирающий прокурор в силу загруженности не истребует материалы проверки и признает отмену законной. Так решение может отменяться несколько раз, минуя необходимость тщательного изучения материалов проверки, а когда прокурор запрашивает материалы и видит, что первое решение нужно было отменять, возбудив на первоначальном этапе уголовное дело, то уже имеет место нарушение законодательства. Это все значительно затягивает общие сроки расследования, а также влечет за собой поступление жалоб от заинтересованных лиц.
Несмотря на то, что нарушение сроков направления копий постановлений прокурору постоянно фигурирует в представлениях прокурора о нарушении федерального законодательства, эта проблема остается актуальной, и ее решения пока нет. Органы полиции имеют отдельное подразделение, занимающееся канцелярской работой, созданы условия для недопустимости нарушения этого требования законодательства [3, с. 67]. Однако здесь имеет место человеческий фактор, поэтому необходима тщательная работа с кадрами со стороны руководства органов полиции.
Кроме того, согласно ч. 4 ст. 39 УПК РФ, руководитель следственного органа имеет право не согласиться с отменой незаконного или необоснованного постановления следователя или с иным требованием прокурора об устранении нарушений законодательства и в течение пяти суток имеет право направить мотивированное постановление вышестоящему прокурору. В итоге получается, что представление прокурора ничем не отличается от жалобы потерпевшего на допущенные следователем нарушения, и если прокурор вправе обратиться к вышестоящему прокурору для направления соответствующего представления вышестоящему руководству органа следствия, то гражданин вправе обратиться с жалобой и в прокуратуру, и к руководителю следственного органа, и в суд. Несмотря на то, что норма существует, на практике очень редки случаи, когда руководитель следственного органа не согласен с постановлением прокурора. Зачастую все решения принимаются согласованно с прокурором, но происходит это негласно и никак не документируется. Поэтому полагаем, что норма не работает, она создает иллюзию самостоятельности следственного органа.
Традиционно актуальной проблемой остается качество расследования и раскрытия уголовных дел. В настоящее время прокурорам не удается добиться повышения раскрываемости и надлежащим образом обеспечить законность расследования. Действующее законодательство, освободив прокурора от руководства предварительным следствием, не достигло поставленных целей. Количество выявляемых прокурором нарушений законодательства свидетельствует о низком качестве предварительного следствия. Конечно, расследование каждого уголовного дела носит
индивидуальный характер, в каждой конкретной ситуации нужны особые средства для раскрытия преступления, но несмотря на возможность принять все меры, направленные на раскрытие преступления, а именно провести следственные действия, задействовать средства оперативно-розыскной деятельности и скоординированной работы правоохранительных органов, провести оперативные совещания по «проблемным» делам, качество приостановленных дел оставляет желать лучшего, а уровень раскрываемости не повышается.
В ходе осуществления надзорной деятельности прокурор уделяет особое внимание законности выносимых органом следствия постановлений о приостановлении предварительного следствия по уголовным делам. В соответствии с Приказом Генеральной Прокуратуры «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью предварительного следствия» на прокуроров возложена обязанность не реже одного раза в месяц проверять законность вынесенных постановлений о приостановлении предварительного следствия. При проверке законности постановлений прокурор оценивает полноту проведения расследования и оперативно-розыскных мероприятий. Наиболее часто следователями нарушается требование ч. 5 ст. 208 УПК РФ об обязанности выполнения следователем всех следственных действий, направленных на изобличение лица, совершившего преступление, до приостановления расследования. При отмене незаконного постановления о приостановлении предварительного следствия руководитель следственного органа дает указания следователю о выполнении конкретных действий, направленных на установление лица, совершившего преступление. Зачастую данные указания игнорируются следователем или выполняются ненадлежащим образом, что приводит к повторному вынесению незаконных постановлений.
В целях обеспечения законности прокурор должен обладать полномочием проверять материалы уголовного дела с начала предварительного следствия и до его окончания. Реализовывать данное полномочие прокурор должен по своему усмотрению с соблюдением общепринятых принципов. Однако на настоящий момент, согласно ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ, прокурор может истребовать уголовное дело, находящееся в производстве, только направив мотивированный запрос в орган следствия. Само понятие «мотивированность» является оценочным и носит неоднозначный характер. Таким образом, принцип непрерывности прокурорского надзора нарушается, а требование закона о необходимости мотивированного запроса является лишним и требует исключения из нормы. На практике прокурор проверяет материалы уголовного дела, в основном когда самостоятельно запрашивает уголовное дело при рассмотрении жалобы в порядке ст. 124 УПК РФ. Без указанных оснований истребование уголовного дела происходит достаточно редко. В данных случаях прокурор проверяет только ту часть уголовного дела, относительно которой нужно проверить законность принятого решения. Изучение всех материалов происходит уже непосредственно при поступлении уго-
ловного дела вместе с обвинительным заключением, и на завершающем этапе предварительного следствия, как правило, и выявляются все нарушения закона.
При решении вопроса об утверждении обвинительного заключения основными причинами возвращения уголовного дела следователю для проведения дополнительного расследования являются неполнота следствия, недостаточность доказательств, необходимость изменения объема обвинения и другие существенные нарушения норм УПК РФ. Нередки случаи нарушения следователями ч. 1 ст. 220 УПК РФ. В силу невнимательности следователи нередко допускают несоответствие описания преступления в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого и обвинительном заключении фактическим обстоятельствам, упускают необходимость указать и документально подтвердить обстоятельства, смягчающие и отягчающие наказание, допускают ошибки в данных обвиняемого, потерпевшего и иных участников процесса. При осуществлении надзора прокурор должен уделять особое внимание правильности составления обвинительного заключения.
Прокурор не вправе давать следователю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий, поскольку данными полномочиями обладает руководитель следственного органа. Продление срока следствия осуществляет руководитель следственного органа, он же дает согласие на возбуждение ходатайства о производстве процессуальных действий следователю. Кроме того, УПК не содержит положения об обеспечении прокурором законности процессуальной деятельности руководителя следственного органа. Законодатель, преследуя цель разделить следствие и надзор, создал условия ослабления надзора за процессуальными действиями руководителя следственного органа. Однако, на наш взгляд, недопустимо повышать самостоятельность следственного органа за счет сокращения гарантий законности предварительного следствия. Учитывая вышеизложенное, ч. 2 ст. 37 УПК РФ необходимо дополнить отдельным полномочием - проверять законность процессуальных действий руководителя следственного органа и при наличии оснований вносить требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенного руководителем следственного органа.
Помимо этого законодательство не в достаточной степени регулирует обеспечение прокурором законности отдельных процессуальных действий следователя. В УПК РФ не закреплены положения об уведомлении прокурора о проведении следователем процессуальных действий, которые имеют важное значение. Прокурор не уведомляется об избрании меры пресечения, о ее отмене или изменении, продлении сроков предварительного следствия. Вынесение следователем постановления о таких мерах пресечения, как подписка о невыезде, личном поручительстве, наблюдении командования воинской части и присмотре за несовершеннолетним подозреваемым, является существенным основанием для проверки прокурором материалов уголовного дела и законности принятого решения. Все вышеуказанные пробелы нарушают принцип непрерывности правообеспе-
чительной функции прокурора. Закрепление обязанности следователя уведомлять прокурора об избрании, изменении или отмене меры пресечения, продлении сроков предварительного расследования никоим образом не ограничит процессуальной независимости следователя, но позволит прокурору вести надзор более качественно, вовремя реагировать на нарушение закона и своевременно защитить права и интересы участников уголовного процесса до того, как к нему поступит жалоба от заинтересованных лиц.
Еще одним пробелом УПК РФ является отсутствие требования к следователю о предоставлении копии постановления о продлении срока предварительного следствия для проверки законности прокурору. В ст. 162 УПК РФ достаточно подробно урегулирован порядок продления срока предварительного следствия руководителем следственного органа, но прокурор об этом не уведомляется, в связи с чем необходимо дополнить ч. 8 ст. 162 УПК РФ и обязать следователя уведомлять прокурора о продлении срока предварительного расследования.
Несмотря на отсутствие контрольных функций за ходом предварительного следствия, прокурорам необходимо обращать особое внимание на соблюдение законности при производстве следственных действий, требующих получения разрешения на их производство в судебном порядке. Так, является обязательным участие прокурора в судебном заседании при рассмотрении ходатайств следователя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, запрета определенных действий, залога, а также по вопросам о продлении срока содержания под стражей и других ходатайств о даче согласия на проведение следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения [2, с. 47]. Излагая в суде свое мнение при рассмотрении вопросов об избрании меры пресечения и о продлении сроков содержания под стражей, прокурор должен исходить из положений ст. 97, 100, 106109 УПК РФ, а также позиции о разумных сроках содержания под стражей, учитывая при этом тяжесть совершенного преступления, сведения о личности подозреваемого или обвиняемого, его возраст, состояние здоровья, семейное положение, место жительства, род занятий и другие обстоятельства.
При наличии предусмотренных законом оснований прокурору в каждом случае следует принимать меры к своевременному обжалованию в кассационном и надзорном порядке решений суда, принятых по ходатайствам следователя об избрании меры пресечения, продлении срока содержания под стражей, а также о производстве иных следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения [1, с. 65]. По каждому случаю освобождения из-под стражи лиц, в отношении которых избиралась такая мера пресечения, а затем уголовное дело (уголовное преследование) было прекращено по реабилитирующим основаниям или судом постановлен оправдательный приговор, не позднее 10 дней со дня принятия окончательного решения по делу прокурор должен проводить проверку и составлять мотивированное заключение о законности и обоснованности процессуальной позиции, поддержанной в суде.
Изучение прокурором уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением, представляет собой заключительный этап осуществления им надзорных функций в досудебном производстве (ст. 220 УПК РФ). Именно на этом этапе прокурор получает возможность полноценно изучить уголовное дело и оценить все собранные доказательства с точки зрения относимости, допустимости, достоверности, а все доказательства в совокупности - достаточности для направления уголовного дела в суд для рассмотрения по существу и постановления обвинительного приговора. При выявлении обстоятельств, препятствующих рассмотрению уголовного дела судом, отсутствии достаточных доказательств виновности обвиняемого, неправильной квалификации содеянного, прокурор обязан возвратить уголовное дело для дополнительного расследования со своими письменными указаниями и не вправе, утвердив обвинительное заключение, направить дело в суд в расчете на восполнение недостатков расследования в ходе судебного заседания. Недостаточное внимание прокуроров к важнейшим нарушениям является причиной возвращения дел судом в порядке, предусмотренном ст. 237 УПК РФ, а также принятия судами реабилитирующих граждан решений. Когда из-за незначительной процессуальной ошибки суд выносит оправдательный приговор в отношении лица, которое совершило тяжкое преступление, полностью теряется смысл уголовного судопроизводства.
Предмет прокурорского надзора при изучении уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением, составляют соответствие обвинительного заключения требованиям ст. 220 УПК РФ; полнота установления всех обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу; соблюдение следователем требований закона о содержании и форме следственных действий, а также основания их проведения; соблюдение конституционных прав и свобод всех участников уголовного судопроизводства; правильность применения закона; соблюдение сроков предварительного следствия и сроков мер пресечения. Срок проверки уголовного дела, согласно ч. 1 ст. 221 УПК РФ, составляет 10 суток. Не позднее 24 часов до истечения общего срока прокурору, изучившему дело, рекомендуется представить материалы уголовного дела с проектом соответствующего решения вышестоящему прокурору для согласования. Порядок изучения уголовных дел отдельно урегулирован межведомственными организационно-распорядительными документами. В ряде случаев прокурорами допускаются нарушения ч. 1 ст. 221 УПК РФ, что связанно с ненадлежащей организацией прокурорского надзора в связи с неправильным распределением десятисуточного срока вследствие многоступенчатой системы изучения уголовных дел.
Кроме вышеперечисленных пунктов, прокурор также должен обратить внимание на правильное составление описи документов, проверить, не остались ли в деле документы, которые следует хранить в надзорном производстве, получено ли согласие руководителя следственного органа на направление уголовного дела с обвинительным заключением прокурору. Согласно ст. 221 УПК РФ, прокурор после изу-
чения материалов уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением, вправе вынести одно из следующих решений:
- об утверждении обвинительного заключения и о направлении уголовного дела в суд;
- о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями;
- о направлении уголовного дела вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если оно подсудно вышестоящему суду. После изучения уголовного дела прокурор составляет заключение о результатах проверки. Заключение является документом, в котором на основании анализа и оценки материалов уголовного дела формируется вывод о полноте расследования уголовного дела, о достаточности мер, принятых следователем и направленных на защиту прав, законных интересов участников судопроизводства, и предотвращение необоснованного и незаконного обвинения. Заключение состоит из вводной, описательно-мотивировочной и резолютивной частей. При выявленных нарушениях, которые препятствуют рассмотрению дела в суде, прокурор возвращает уголовное дело следователю для дополнительного следствия. Согласно ст. 222 УПК РФ, прокурор обязан уведомить обвиняемого, его защитника, потерпевшего, представителя, гражданского истца о подписании обвинительного заключения и направлении дела в суд, участникам разъясняется право заявить ходатайство о проведении предварительного слушания, также прокурор вручает копию обвинительного заключения обвиняемому. Защитник и потерпевший могут получить копии по ходатайству.
Изучив проблемы прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих предварительное следствие, можно сделать вывод, что приоритетом прокурорского надзора является соблюдение прав и законных интересов участников уголовного производства. Действующее законодательство не предоставляет прокурору властных полномочий при осуществлении надзора за органами следствия. Актуальной проблемой на данный момент являются пробелы в законодательстве по уведомлению прокурора о таких важных процессуальных решениях, как избрание, отмена или изменение всех мер пресечения, продление сроков предварительного следствия, что лишает прокурора своевременно реагировать на нарушения закона и принимать меры по их устранению. В силу процессуальной самостоятельности органа следствия многие текущие процессуальные решения остаются без должного надзора прокурора, и единственная возможность полно и всесторонне изучить все уголовное дело появляется только при направлении дела с обвинительным заключением.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 1. Баев О.Я. Следователь как адресант прокурора; прокурор как адресат следователя и адресант суда / О.Я. Баев. - Текст : непосредственный // Библиотека криминалиста. Научный журнал. - 2017. - № 2 (31).
2. Карягина О.В. Актуальные вопросы прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование / О.В. Карягина. - Текст : непосредственный // Вестник Таганрогского института управления и экономики. - 2019. - № 2 (30).
3. Степанов О.А., Борисов А.В. Реалии обеспечения прав и свобод человека в деятельности полиции России: монография / О.А. Степанов, А.В. Борисов. - Москва: Русайнс, 2019. - Текст : непосредственный.
© Анжелика Владимировна Карягина, 2020 © Частное образовательное учреждение высшего ия «Таганрогский институт управления и экономики», 2020
