CC BY
6DOI 10.20310/2658-5383-2021-4-97-101 УДК 340.13
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕННОСТИ ПОЗИТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ*
Алексей Александрович Фомин
профессор кафедры конституционного и административного права
Санкт-Петербургского государственного экономического университета,
доктор юридических наук, профессор
E-mail: fominpenza@mail.ru
ORCID: https:// orcid.org/0000-0002-6207-5214
Аннотация. В статье исследуется одно из направлений совершенствования нормативно-правового обеспечения безопасности, заключающееся в выстраивании лишенных неопределенности и понятных для понимания субъектов последующего правоприменения логических и функциональных структурных взаимосвязей между общим и специальным уровнями позитивного регулирования. Путем выявления существенных нарушений функциональных взаимосвязей между общим и специальным регулированием вопросов обосновывается тезис о том, что внедрение системного подхода и выстраивание структурных логических и функциональных взаимосвязей между общим и специальным регулированием вопросов безопасности будет, несомненно, способствовать повышению эффективности нормативно-правового обеспечения и преодолению неопределенности позитивного регулирования национальной безопасности Российской Федерации.
Ключевые слова: национальная безопасность, юридические коллизии, пробелы в праве, эффективность правового регулирования.
PROBLEMS OF CERTAINTY OF POSITIVE LEGAL REGULATION IN THE FIELD OF SECURITY**
Aleksey A. Fomin
Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law
of Saint Petersburg State University of Economics
Doctor of Law, Professor
E-mail: fominpenza@mail.ru
ORCID: https:// orcid.org/0000-0002-62Q7-52M
Abstract. The article examines one of the directions for improving the regulatory and legal security, which consists in the formation of logical and functional structural relationships between general and special levels of positive regulation that are free of uncertainty and understandable for understanding the subjects of subsequent law enforcement. By identifying significant violations of functional relationships between general and special regulation of issues, the thesis is substantiated that the introduction of a systematic approach and the construction of structural logical and functional relationships between general and special regulation of safety issues will undoubtedly contribute to an increase in the efficiency of regulatory and legal support. and overcoming the uncertainty of the positive regulation of the national security of the Russian Federation.
Key words: national security, legal conflicts, legal gaps, effective legal regulation.
* Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований в рамках гранта «Юридическая ответственность в механизме обеспечения национальной безопасности» (проект № 19-011-00083 А).
** Acknowledgements: The article is written with the support of the Russian Foundation for Basic Research under the grant "Legal Liability in the Mechanism of Ensuring National Security" (project No. 19-011-00083 A).
© Фомин А. А., 2021
97
Формирование эффективного регулирования в сфере безопасности — внутренней и международной — относится к числу приоритетов правового развития Российской Федерации. Одним из важных направлений совершенствования нормативно-правового обеспечения безопасности является выстраивание лишенных неопределенности и понятных для понимания субъектов последующего правоприменения логических и функциональных структурных взаимосвязей между общим и специальным уровнями позитивного регулирования.
Базовым законом в статусе акта общего регулирования в области безопасности выступает Федеральный закон 30 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности»1. Между тем характеристике общих понятий (безопасности как социально-правовой ценности, объектов безопасности, угроз безопасности, видов безопасности и др.), имеющих фундаментальный характер и вынесенных, собственно говоря, в заглавие документа, уделено незначительное внимание2. С технико-юридической точки зрения у законодателя получился не акт общего регулирования, а специальный закон о государственных органах обеспечения безопасности, в котором три главы из четырех посвящены правам и обязанностям органов, обеспечивающих безопасность3. Законодатель счел возможным оставить регулирование общих вопросов обеспечения безопасности на усмотрение Президента РФ (имеется в виду Стратегия национальной безопасности, последняя редакция которой утверждена Указом
1 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-Ф3 «О безопасности» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
2 См. например: Невский С. А. Обеспечение безопасности личности в России в условиях социально-экономической нестабильности (проблемы, поиски решений) // Общество и право. 2009. № 5. С. 26-31; Рыбин В. А., Ситковский А. Л. Безопасность личности: правовые основы // Российский следователь. 2007. № 13. С. 33-37; Фомин А. А. Дефектность законодательства о безопасности в условиях социально-экономической и международной нестабильности // Региональные особенности рыночных социально-экономических систем (структур) и их правовое обеспечение: материалы VII Межд. науч.-практ. конф. / под ред. О. С. Кошевого. Моск. ун-т им. С. Ю. Витте в г. Пензе. М., 2016. С. 101-107; и др.
3 См.: Мансуров Г. 3. Новый закон о безопасности
и старые проблемы законодательства о безопасно-
сти // Управленец. 2011. № 1-2. С. 48.
Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 6834), тем самым нарушив логическую взаимосвязь общего и специального в структуре правового регулирования обеспечения безопасности.
В ФЗ «О безопасности» имеет место элемент самопровозглашения столь высокого статуса — рамочного (базового) закона. В самом ФЗ «О безопасности» (ст. 1) закрепляется, что в данном нормативном акте определяются основополагающие, отправные элементы обеспечения безопасности, чего фактически нет. Соответственно к нему, как к любому «рамочному» (базовому) закону, в формальном смысле предъявляются определенные требования. В частности, в нем должны быть отражены основные понятия и параметры в сфере безопасности с тем, чтобы обеспечить взаимодействие и взаимосвязь нормативно-правовых и правоприменительных актов специального (конкретизирующего) регулирования в области безопасности. Для сравнения понятийный аппарат в области безопасности присутствует, например, в Модельном законе стран СНГ от 15 октября 1999 г. «О безопасности», в Законе Азербайджанской Республики от 29 июня 2004 г. «О национальной безопасности», в Законе Республики Казахстан от 26 июня 1998 г. «О национальной безопасности Республики Казахстан» и др.5
4 Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. (Примечание главного редактора: приводимая в данной статье проф. А. А. Фомина (а также статьях других авторов данного выпуска ежегодника, за исключением случаев, когда в ходе общей редактороской работы для отдельных научных материалов законодательная информация была дополнительно актуализирована) информация о действующих документах была актуальной на момент проведения Международной научной конференции «Актуальный вектор государственно-правовых исследований: проблема определенности в структурных компонентах правовой системы современного общества» (Тамбов, 15-16 октября 2020 г.), по итогам докладов на которой были подготовлены авторские материалы статей, но к моменту выпуска издания в свет в связи с обновлением законодательства могла некоторым образом устареть; так, в частности, рассматриваемый документ утратил силу со 2 июля 2021 года в связи с изданием Указа Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. № 27 (часть II). Ст. 5351).
5 См., например: Редкоус В. М. Общая характеристика Закона Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» // Право и государство: теория и практика. 2008. № 3. С. 179.
Отсутствие легального определения безопасности и содержания деятельности по ее обеспечению в ФЗ «О безопасности» как акте общего регулирования — не просто академический, а сугубо практический вопрос, поскольку вызывает затруднения у правоприменительных органов, продуцирует серьезные опасности. Речь идет о том, что действия власти по обеспечению безопасности граждан вне законодательных рамок, как правило, оборачиваются против собственного народа. В общественной практике как нашей страны, так и многих зарубежных стран немало можно найти трагических примеров этому. Прикрываясь ложными или выдуманными мотивами «обеспечения безопасности» государство использует расширительное толкование понятия «безопасность» для ущемления прав и свобод граждан, подавления демократии в обществе и подводит под репрессии и террор легитимную основу в виде «обеспечения безопасности».
Еще одним аспектом проблемы соотношения между общим и специальным регулированием в сфере безопасности является наличие противоречий между общими и специальными нормами права. Так, например, Совет Безопасности определен в ФЗ «О безопасности» как совещательный орган (п. 1 ст. 13). Несмотря на это, в соответствии с п. 3 ст. 18 ФЗ «О безопасности» решения Совета Безопасности обладают юридической силой, т.е. являются обязательными для исполнения государственными органами и должностными лицами. Налицо явная коллизия, поскольку совещательные органы по своей правовой природе не вправе издавать обязательные нормативно-правовые или правоприменительные акты. Исходя из совещательной природы Совета Безопасности, законодатель не заложил и норм об ответственности за невыполнение его решений, о процедуре контроля за их реализацией6. Хочется надеяться, что в новом федеральном законе о статусе Совета Безопасности Российской Федерации, принятие которого предусмотрено поправкой в п. «ж» ст. 83 Конституции РФ от 14 марта 2020 г., отмеченные дефекты в виде коллизий и пробелов будут устранены7.
6 См.: Барышникова В. В. Решения Совета Безопасности Российской Федерации: понятие, правовая природа, виды и юридическая сила // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 6. С. 14.
7 Новая редакция пункта «ж» статьи 83 Конституции РФ (в ред. ФКЗ-1 от 14 марта 2020 г.) гласит, что
Президент Российской Федерации «формирует Совет
Безопасности Российской Федерации в целях содействия
Среди существенных нарушений функциональных взаимосвязей между общим и специальным регулированием вопросов безопасности следует выделить серьезные пробелы в регламентации полномочий и взаимодействия федеральных и региональных структур в сфере обеспечения безопасности. Причина проблемы коренится в фактическом противоречии общих конституционных и специальных законодательных положений по этому вопросу. Так, в соответствии со ст. 12 ФЗ «О безопасности» в пределах своей компетенции органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Однако в силу п. 1 ст. 72 Конституции РФ из всего многообразия видов безопасности в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится только обеспечение общественной безопасности.
Еще один коллизионный аспект общего и специального регулирования в сфере безопасности заключается в том, что особые правовые режимы обеспечения безопасности граждан, общества и государства — чрезвычайного и военного положения — регламентируются Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»8 и Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»9. Между тем базовый (рамочный) закон в этой сфере — «О безопасности» — имеет статус федерального закона. И если другие нормативно-правовые акты, регламентирующие те или иные аспекты безопасности, должны ему
главе государства в реализации его полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, а также поддержания гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз; возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации. Статус Совета Безопасности Российской Федерации определяется федеральным законом». См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ) // Российская газета. № 144. 2020 г. 4 июля.
8 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 5. Ст. 375.
9 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.
State Legal Research. 2021. Issue 4
99
соответствовать (а в этой сфере действуют около сотни федеральных законов (Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»10, Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»11, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»12, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»13 и др.), более шестидесяти указов Президента РФ (Указ Президента РФ от 5 декабря 2016 г. «Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации»14, Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 638 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»15, Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»16 и др.)), то федеральные конституционные законы о чрезвычайном и военном положении, являясь актами специального характера, обладают более высокой юридической силой по отношению к ФЗ «О безопасности».
В свете вышесказанного преодоление неопределенности позитивного регулирования
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 7. Ст. 837.
11 Собрание законодательства Российской Федерации.
1996. № 3. Ст. 141.
12 Собрание законодательства Российской Федерации.
1997. № 30. Ст. 3588.
13 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. Ст. 3589.
14 Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 50. Ст. 7074.
15 Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212.
16 Собрание законодательства Российской Федерации.
2020. № 4. Ст. 345.
в сфере обеспечения безопасности и повышение эффективности нормативно-правового обеспечения национальной безопасности Российской Федерации должно происходить путем: выстраивания структурных логических и функциональных взаимосвязей между общим и специальным регулированием вопросов безопасности; внедрения в законодательный процесс системного подхода к принятию законодательных и подзаконных актов в сфере безопасности; установления юридической ответственности (в том числе уголовной) за принятие некачественного, социально неадекватного законодательства, не устраняющего, а наоборот, порождающего угрозы безопасности личности и общества; перераспределения баланса правотворческих полномочий в вопросах обеспечения безопасности между ветвями власти, с одной стороны, и между Российской Федерацией и ее субъектами, с другой17; усиление связи правотворческих структур всех уровней с институтами гражданского общества.
17 Эффективность и результативность подобных мер в борьбе с пандемией коронавируса можно проследить на примере Указа Президента РФ от 2 апреля 2020 г. № 239, согласно пункту 2 которого высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, федеральным центром были переданы полномочия по разработке и реализации комплекса правоограничительных мероприятий по обеспечению личной и общественной безопасности от угрозы пандемии. В частности, Указами Мэра Москвы от 11 апреля 2020 г. № 43-УМ и от 18 апреля 2020 г № 45-УМ введена такая правоограничительная мера, как использование цифровых пропусков для передвижения по территории города Москвы в период действия режима повышенной готовности в городе Москве.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Барышникова В. В. Решения Совета Безопасности Российской Федерации: понятие, правовая природа, виды и юридическая сила // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 6. С. 37-40.
2. Мансуров Г. З. Новый закон о безопасности и старые проблемы законодательства о безопасности // Управленец. 2011. № 1-2. С. 48-51.
3. Невский С. А. Обеспечение безопасности личности в России в условиях социально-экономической нестабильности (проблемы, поиски решений) // Общество и право. 2009. № 5. С. 26-31.
4. Редкоус В. М. Общая характеристика Закона Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» // Право и государство: теория и практика. 2008. № 3. С. 135-137.
5. Рыбин В. А. Безопасность личности: правовые основы // Российский следователь. 2007. № 13. С. 31-38.
6. Фомин А. А. Дефектность законодательства о безопасности в условиях социально-экономической и международной нестабильности // Региональные особенности рыночных социально-экономических систем (структур) и их правовое обеспечение: мат-лы VII Междунар. науч.-практ. конф. Март 2016 года / под ред. О. С. Кошевого [Электронное издание]. М.: ЧОУВО «МУ им. С. Ю. Витте», 2016. С. 101-107.
REFERENCES
1. Baryshnikova V. V. Resheniya Soveta Bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii: ponyatie, pravovaya priroda, vidy i yuridicheskaya sila [Decisions of the Security Council of the Russian Federation: concept, legal nature, types and legal force]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo [Constitutional and Municipal Law]. 2005. No. 6. Pp. 37-40. (In Russ.).
2. Mansurov G. Z. Novyy zakon o bezopasnosti i starye problemy zakonodatel'stva o bezopasnosti [New security law and old problems for security legislation]. Upravlenets [Manager]. 2011. No. 1-2. Pp. 48-51. (In Russ.).
3. Nevsky S. A. Obespechenie bezopasnosti lichnosti v Rossii v usloviyakh sotsial'no-ekonomicheskoy nestabil'nosti (problemy, poiski resheniy) [Ensuring personal security in Russia in conditions of socio-economic instability (problems, search for solutions)]. Obshchestvo ipravo [Society and Law]. 2009. No. 5. Pp. 26-31. (In Russ.).
4. Redkous V. M. Obshchaya kharakteristika Zakona Respubliki Kazakhstan «O natsional'noy bezopasnosti Respubliki Kazakhstan» [General description of the Law of the Republic of Kazakhstan "On National Security of the Republic of Kazakhstan"]. Pravo igosudarstvo: teoriya ipraktika [Law and State: Theory and Practice]. 2008. No. 3. Pp. 135-137. (In Russ.).
5. Rybin V. A. Bezopasnost'lichnosti:pravovye osnovy [Personal Security: Legal Foundations]. Rossiyskiy sledovatel' [Russian Investigator]. 2007. No. 13. Pp. 31-38. (In Russ.).
6. Fomin A. A. Defektnost' zakonodatel'stva o bezopasnosti v usloviyakh sotsial'no-ekonomicheskoy i mezhdunarodnoy nestabil'nosti [Deficiency of safety legislation in conditions of socio-economic and international instability]. Regional'nye osobennosti rynochnykh sotsial'no-ekonomicheskikh sistem (struktur) i ikh pravovoe obespechenie: mat-ly VII Mezhdunar. nauch.-prakt. konf. Mart 2016 goda [Regional features of market socio-economic systems (structures) and their legal support: a collection of materials of the VII International Scientific and Practical Conference. March, 2016]. O. S. Koshevoy (ed.). [Electron edition]. Moscow, Chastnoe obrazovatel'noe uchrezhdenie vysshego obrazovaniya «Moskovskiy universitet imeni S. Yu. Vitte» Publ., 2016. Pp. 101-107. (In Russ.).
Для цитирования:
Фомин A. А. Проблемы определенности позитивного правового регулирования в сфере безопасности // Государственно-правовые исследования. 2021. Вып. 4. С. 97-101.
For citation:
Fomin A. A. Problemy opredelennosti pozitivnogo pravovogo regulirovaniya v sfere bezopasnosti [Problems of certainty of positive legal regulation in the field of security]. Gosudarstvenno-pravovyye issledovaniya [State Legal Research]. 2021. Issue 4. Pp. 97-101. (In Russ.).
