CC BY
194ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика
llrfioi
V *
U> ш
38. Сальников В.П., Сальников М.В., Биктасов О.В. Онтологическо-правовые основания гражданского сознания // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2005. № 3.
39. Сальников М.В. Геополитические, экономические и социокультурные факторы в контексте становления и динамики развития национальной политико-правовой традиции в России // Правовое поле современной экономики. 2012. №11.
40. Щедровицкий Д.В. Сияющий Коран. Взгляд библеиста. М., 2005.
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИП АЛЬНОЕ ПРАВО. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Л.А. Миронова
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРЕДМЕТА В ОТРАСЛИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ
Статья посвящена проблемам определения предмета муниципального права как отрасли права. Тема дискуссионная, поскольку ряд исследователей находит, что рано говорить о муниципальном праве как самостоятельной отрасли права. Они считают неубедительной концепцию существования муниципального права исключительно как комплексной отрасли права и отводят ему место подотрасли конституционного права, иное. Между тем сегодня есть группа отношений, регулируемых только муниципальным правом, и приемы регулирования. В статье приводятся выводы о предмете муниципального права для их последующего изучения в исследованиях правовой основы местного самоуправления, а также о возможных путях развития теории муниципального права.
Ключевые слова: правовая основа местного самоуправления, предмет, муниципальное право.
L.A. Mironova
PROBLEMS OF THE SUBJECT DEFINITION IN THE BRANCH OF MUNICIPAL LAW
The article is devoted to the determination of the subject of municipal law as a branch of law. The topic of discussion, as some researchers finds that early to talk about municipal law as an independent branch of law. They consider a poor concept of the existence of municipal law solely as a complex field of law, and gives him the place of sub-constitutional law, otherwise. Meanwhile, today there is a group of relations regulated only by the municipal law, and methods of regulation. The article presents findings on the subject of municipal law for further research the legal basis of local self-government, as well as on possible ways of development of the theory of municipal law.
Key words: legal basis of local self-government, the subject, municipal law.
Известно, что существуют различные подходы к понятию правовой основы местного самоуправления. В данном случае поддерживается точка зрения, согласно которой правовую основу местного самоуправления составляют нормы федерального, регионального и муниципального уровней, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления, а также принципы и ценности, нашедшие выражение в этих нормах. Эта совокупность правовых норм формирует комплексную отрасль муниципального права России. Однако вопрос о муниципальном праве как самостоятельной отрасли права не имеет ответа. В общей теории права это не признается [1, с. 239-247]. В то же время «в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнения» [2, с. 19]. Вопрос о предмете регулирования отрасли права, в том числе муниципального, - это собственно вопрос общественных отношений, на которые распространяется действие норм данной
отрасли права. Почему нужна определенность в этом вопросе? Предметная определенность отрасли права дает возможность понять сущность отрасли права и представить ее содержание. Большинство ученых, рассматривающих муниципальное право исключительно в виде комплексной отрасли права, связывают это с тем, что предмет ее регулирования сходится с предметами регулирования других отраслей права. Некоторые авторы объясняют комплексность возникновением отношений на стыке отраслей права. На характер отношений, входящих в предмет, ссылались М.В. Баглай, H.H. Габричидзе [3, с. 486]. В непосредственной связи с основными отраслями видят комплексность O.E. Кутафин, В.И. Фадеев. Они отмечали, что «многие нормы муниципального права, регулирующие на местном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права» [4, с. 9].
№4 (38)2014
Комплексный характер отрасли муниципального права связан с его предметом, сложной системой общественных отношений, складывающихся в ходе осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Он же обуславливает место муниципального права в системе российского права не как профилирующей отрасли, а вторичной. Она создается и развивается, черпая нормы и институты в других отраслях права. «Вторичный характер муниципального права, отнюдь не означает его низведение до отрасли второстепенной» [5, с. 73], - указывает Н.С. Бондарь.
Закрепление в нормативных правовых актах не муниципально-правовой принадлежности не умаляет содержание комплексных норм. Положение муниципального права в правовой системе таково, что его нормы и институты практически в одинаковой степени могут претендовать и на публичный, и на частноправовой характер» [5, с. 74].
Однако это обстоятельство рядом ученых оценивается по-иному. При этом нередко под сомнение ставится сама возможность существования комплексных отраслей права как таковых и муниципального, в частности. С точки зрения В.А. Баранчи-кова, «комплексность может быть присуща отрасли законодательства, к числу которых относится муниципальное право» [6, с. 80], а не отрасли права.
Опираясь на выводы теоретиков права [7, с. 78], отрицающих существование в праве так называемых комплексных отраслей, он дает свое определение муниципального права. Это «сложный, формирующийся межотраслевой комплекс российского законодательства, включающий в себя нормы различных отраслей права и законодательства, регулирующих различные общественные отношения, в которые вступают субъекты местного самоуправления» [8, с. 15]. Похожая позиция в данном вопросе у авторов учебника «Муниципальное право» под редакцией А.М. Никитина [9, с. 7]. Они рассматривают муниципальное право однозначно как отрасль российского законодательства.
Представляется, что в этом подходе к муниципальному праву присутствует определенная механистичность, которой отвергается само существование муниципального права, и при этом законодательство о местном самоуправлении мыслится как автоматически зачисленные в свод нормы иных отраслей права. Между тем сегодня местное самоуправление достигло такого уровня, когда имеют место и «обособленная группа отношений, регулируемых муниципальным правом, и специфические приемы регулирования этих отношений» [10, с. 14].
Иное место муниципального права в системе российского права видит В.И. Васильев. По его мнению, это подотрасль конституционного права, регулирующая одну из форм народовластия - муниципальную власть. А вот «неоправданная расширен-
ность предмета муниципального права, так называемая комплексность отрасли, негативно сказывается не только на теории, но и на практике местного самоуправления» [11, с. 10]. A.A. Сергеев находит, что рассмотрение муниципального права РФ как подотрасли конституционного права «повышает ценность правовой основы местного самоуправления» [10, с. 26]. Ссылаясь на опыт развитых правовых государств, некоторые авторы считают недостаточным предоставлять муниципальному праву место лишь подотрасли конституционного права, что муниципальное право более эффективно, если основательнее «внутри него представлена административно-правовая часть» [12, с. 8].
Столкновение с комплексностью норм муниципального права неизбежно на практике, поскольку полномочия как часть правовой основы местного самоуправления чаще всего регулируются в актах, комплексно обращенных к различным сферам хозяйственной деятельности и социальной жизни. На это обращал внимание Н.С. Тимофеев, касаясь вопроса о состоятельности комплексного подхода к муниципальному праву [13, с. 12].
Комплексность муниципального права обоснована в работах ученых [14, с. 10,18,35; 160-161; 261282; 37-38]. Она нашла также отражение в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации [15]. Среди иных предложений здесь имеется указание на формирование муниципального права, как комплексной отрасли права.
Какие могут быть основания для отнесения муниципального права, не к отрасли права, а к подотрасли, скажем, конституционного права? Факт существования отдельных комплексных институтов муниципального права (например, экономической основы, муниципальной службы) еще не может служить доказательством того, что муниципальное право произошло от каких-либо основных отраслей права. Дело в том, что в целом в правовой системе российского государства почти все отрасли имеют в своем составе нормы иных отраслей права. Например, административное право изучает вопросы, связанные с высшими органами государственной власти, которые в виде специального института имеют место в конституционном праве. В то же время конституционное право содержит нормы, определяющие основы института права собственности, которые логично находятся в гражданском праве, а также основы иных отраслей права. Конституционное право является фундаментом всей правовой системы, базой для всех отраслей права, в том числе для муниципального права. В этом плане оно оказывает на него значительное влияние.
Общественные отношения, связанные с принципами самоорганизации населения, осуществления местного самоуправления - это отношения консти-
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика
№
г' *
туционного свойства. Однако это только основы, принципы, как и основы других отраслей права. Данные конституционные основы, принципы нуждаются в конкретизации. Так, само понятие местного самоуправления не было раскрыто в Конституции РФ, нет в ней и понятия вопросов местного значения, в раскрытии нуждались принципы самостоятельности, невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, другое. Законы субъектов РФ о местном самоуправлении, принятые в период организации современного местного самоуправления в России, в период между принятием Конституции РФ и ФЗ № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [16] - пример тому, их потом пришлось приводить в соответствие с федеральным законодательством. Нормы муниципального права, принятые в развитие норм Конституции, не могли подвергнуться поглощению конституционным правом, хотя конгениальная связь между конституционным и муниципальным правом налицо. Именно эта близость по духу, родственность нередко становится основанием для некоторых авторов, чтобы объявить конституционные нормы, принятые в развитие норм, конституционного права и не считать муниципальное право основной отраслью права.
В теории муниципального права признается существование группы собственных норм муниципального права, регулирующих целый ряд собственно муниципально-правовых отношений (например, связанных с территорией муниципальных образований, участием граждан в осуществлении местного самоуправления и др.).
В связи с этим предлагают «рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении» и «муниципальное право в широком смысловом значении». В узком смысле предполагается рассмотрение без включения в него норм иных отраслей права, а в широком смысловом значении как комплексную отрасль муниципального права. В широком смысловом значении представлять «целесообразно лишь в рамках учебной дисциплины муниципального права. Такое рассмотрение будет давать комплексные знания о местном самоуправлении». В смысловом значении предлагается рассматривать, когда необходимо муниципальное право представить как элемент российского права, а также «когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешения возникающих коллизий» [10, с. 36].
Четко определить и отграничить круг муниципальных отношений от всех других видов отношений, по мнению Н.Л. Пешина, необходимо, потому что «иначе мы неизбежно придем к совершенно не-
верному заключению о том, что нормы муниципального права регулируют все отношения, охватывая сферу действия всех отраслей права» [17, с. 20]. Для С.Г. Соловьева, В.Н. Бутова это надлежит сделать, чтобы «концентрироваться на изучении и анализе специфических муниципально-правовых отношений, являющихся предметом правового регулирования преимущественно норм муниципального права» [18, с. 75].
Активная законотворческая деятельность в области местного самоуправления действительно позволила сформировать целый пласт норм и институтов, которые относятся сугубо к муниципальной отрасли права. Можно назвать нормы о статусе выборных глав муниципальных образований, о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, образовании, преобразовании, упразднении муниципальных образований и т. д., регулирующих круг муниципально-правовых отношений, которые являются оригинальными и не могут быть урегулированы нормами иных отраслей права. Это позволяет утверждать, что мы имеем дело с самостоятельной отраслью права. Вместе с тем представляется, что отказаться от взгляда, когда нормы, регулирующие, например, вопросы бюджетного процесса или муниципальной собственности являются нормами муниципального права, и позицировать их соответственно как нормы финансового и гражданского права, сегодня невозможно. При таком подходе муниципальное право должно бы было складываться из нормативных правовых актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти и норм актов, где нормы муниципального права составляют часть документа.
Такого муниципального права «в собственном содержании» нет. «В таком виде муниципальное право пока еще не сформировалось, но в будущем это, вероятнее всего, произойдет» [17, с. 19].
На наш взгляд, четкое разграничение предметов регулирования различных отраслей права - это важно, в связи с этим в научном плане рассмотрение российского муниципального права в узком значении нужно. Однако есть опасение, что подобное рассмотрение сегодня станет рассмотрением муниципального права как суммы отношений преимущественно публичного характера, при этом будут упущены вопросы общественных отношений, связанных с идеей максимального приближения власти к населению. Без этого местное самоуправление теряет свою суть, то же касается вопросов экономической основы. Здесь следует прислушаться к мнению Н.С. Бондаря, который отмечает, что «муниципальная теория пошла, в конечном счете, по упрощенному пути определения предмета муниципального права как совокупности отношений в своей основе публичного характера. В этом случае не учитывается тот факт,
№ 4 (38) 2014
что на муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние максимально приближены к населению, выступают своеобразным интегралом свободы личности, прав человека в экономической и политической власти населения. Отсюда недооценка частного права в регулировании самоуправленческих отношений» [19. с. 107].
Выше говорилось о том, что значительное число исследователей признают комплексный характер муниципального права. Кроме того, следует говорить о достаточно большом числе ученых, которые поддерживают и доказывают самостоятельность комплексной отрасли муниципального права. С точки зрения Н.В. Постового, «муниципальное право является самостоятельной отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления». Однако в данном случае признается, что «муниципальное право является комплексной отраслью права, что не исключает его самостоятельности в системе отраслей права» [20, с. 3-4].
Точку зрения относительно комплексности и самостоятельности муниципального права поддерживают Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, Н.Л. Пешин, Н.С. Тимофеев, Е.С. Шугрина. Нужно отметить, что перечень правоотношений, урегулированных нормами муниципального права, разные авторы дают различный, в зависимости от их понимания предмета муниципального права. Можно предложить следующие группы отношений: 1) общественные отношения, возникающие в процессе осуществления права на местное самоуправление; самоорганизации населения по месту жительства путем форм прямого волеизъявления граждан; 2) отношения, характеризую-
щие социально-политическую организацию муниципальной власти: выборность, самостоятельность, взаимоотношения с государственными органами власти, гражданами, хозяйствующими субъектами; 3) отношения, связанные с экономическим содержанием местного самоуправления, также в сфере финансов, бюджетного процесса, установления налогов; 4) отношения в социально-экономической сфере, связанные с выполнением полномочий органов местного самоуправления по обеспечению комплексного социально-экономического развития муниципального образования и иными вопросам данной сферы; 5) отношения, связанные с выполнением отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления в случае наделения ими; 6) отношения, связанные с положением человека в системе местного самоуправления, с реализацией муниципальной демократии [5, с. 71].
Приведенный перечень групп отношений содержит отношения, регулируемые как преимущественно нормами муниципального права, так и нормами иных отраслей права. Для целей исследования правовой основы местного самоуправления муниципальное право следует рассматривать как самостоятельную комплексную отрасль права. На комплексность указывает наличие довольно большого числа норм муниципального права, регулирующих на муниципальном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являющихся одновременно нормами соответствующих отраслей права. Доказательством наличия самостоятельного предмета муниципальной отрасли права служит существование значительного объема муниципально-правовых отношений своеобразного характера, которые могут быть урегулированы преимущественно нормами муниципального права.
Пристатейный библиографический список
Общая теория государства и права. Академический курс. Т.2 / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2002. Баглай М.В., Габричидзе Н.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000.
5. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. - М.: Норма, 2008.
6. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000.
7 Поленина C.B. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9.
8. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М., 2005.
9. Муниципальное право / Под ред. А.М. Никитина. М., 2000.
10 Сергеев A.A. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.
11. Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008.
12. Королев C.B. Теория муниципального управления. М., 1999.
13. Муниципальное право России: учеб. С .А. Авакьян, B.JL Лготцер, Н.Л. Пешин и др. / отв. ред. С .А. Авакьян. М., 2009.
14. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристь, 1997.; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Монография. Екатеринбург: Ур-ГЮА, 1998.; Пешин Н.Л. Конституционные основы местного самоуправления // Конституционное законодательство России. М.,1999.; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. - Новосибирск: Изд-во Новосибир. ун-та, 1995.
15. Основные положения государственной политики в области местного самоуправления п .«и» п.З разд.Ш, утвержденных Указом Президента РФ от 15 окт. 1999 г. № 1370 //СЗРФ.-1999. № 2. Ст. 5011.
