CC BY
205
УДК 342.571
Л.Т. Чихладзе*, Д.Ю. Горохов**
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Российский университет дружбы народов» (РУДН); Государственное образовательное учреждение высшего образования Московской области Московский государственный областной университет (МГОУ); Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Российский химико-технологический университет имени Д.И. Менделеева», Москва, Россия
127560. Москва. Улица Пришвина, дом 23, кв. 132; 119619. Москва. Улица Авиаторов, дом 8, корпус 1, кв.109. [email protected]*, [email protected]**
САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ОСНОВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
В статье рассматриваются особенности муниципального права как комплексной отрасли права. Приводятся аргументы о наличии у муниципального права предмета и метода правового регулирования и как следствие этого обосновывается самостоятельность муниципального права как отрасли Российского права.
Ключевые слова: муниципальное право, местное самоуправление, органы местного самоуправления, муниципальное управление, публичное право, частное право.
Современное муниципальное право России является самостоятельной, комплексной отраслью права, которая основывается на правовых нормах публичной и частной природы и регулирует муниципальные общественные отношения, основу которых составляет местное самоуправление. Самостоятельность местного самоуправления составляет сущностную основу муниципального права как отрасли российского права. В контексте развития современной модели местного самоуправления можно говорить о самостоятельности последней, однако абсолютной признать ее вряд ли можно. Такое утверждение вытекает, прежде всего, из положений ст.12 Конституции РФ 1993 года, согласно которой местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Важно отметить, что исходя из ч. 2. ст. 2 ФЗ №131 от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] в законах и иных нормативных правовых актах России слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
Обращаясь к международному нормативному правовому акту, подчеркивающему самостоятельность местного самоуправления и как следствие отрасли права, следует подчеркнуть, что местным самоуправлением, исходя из ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления [2] является право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
После принятия Закона РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» начался новый этап муниципального строительства. Под местным самоуправлением стала пониматься система организации деятельности граждан для
самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. В этот период становления муниципального права следует отметить практику КС РФ, защищающего принципы и основные начала муниципальной власти. Например, Постановление КС РФ от 24.01.1997 № 1-П [3] было признано, что положение Закона Удмуртской Республики, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 130 и 131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т. п.), не имеющих согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Республики [3]. Важно отметить, что КС РФ еще не один раз рассматривал подобные вопросы о законности и соответствии региональных нормативных правовых актов Конституции РФ.
Как следует из Определения КС РФ во-первых, местное самоуправление, исходя из ст. 3 (ч. 2) и 12 Конституции РФ является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя; любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него; возможность же полного упразднения местного самоуправления на той или иной территории противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении на всей территории России местного самоуправления как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа, закрепленную в основном законе. Во-вторых, из правовой позиции, сформулированной КС РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П, следует, что население муниципального образования как
субъект права на самостоятельное осуществление муниципальной власти) вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в различных не противоречащих закону формах. Одной из таких форм, является территориальное общественное самоуправление, порядок организации и осуществления которого определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72) и в силу ст. 76 (ч. 2) устанавливаются федеральным законом, а более подробное регулирование, в том числе по вопросам территориального общественного самоуправления, в части, не затрагивающей самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления (ст. 131, ч. 1), осуществляется актами органов государственной власти субъектов РФ, а также уставами и иными нормативными актами муниципальных образований. В-третьих, п. «в» ст. 71 Конституции, согласно которой регулирование прав и свобод находится в ведении РФ, в системной связи с другими положениями основного закона, прежде всего ст. 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и ст. 55 (часть 3), согласно которой ограничение прав и свобод возможно только федеральным законом, недопустимо установление законами субъектов РФ иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод (притом что возможно установление дополнительных гарантий) [4]. Таким образом, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России, основополагающим принципом организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали).
Муниципальное право следует рассматривать в трех значениях, как отрасль права, как науку и как учебную дисциплину. До настоящего времени встречающаяся дискуссия о самостоятельности данной отрасли права. Подавляющее большинство ученых, среди которых Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев считают муниципальное право самостоятельной отраслью права, имеющей свой уникальный предмет, своеобразное сочетание методов регулирования и особую систему источников. Небольшая часть исследователей, например, В.И. Васильев, М.Н. Марченко отмечали в своих работах, что муниципальное право является подотраслью конституционного права и еще до конца не сформировалась как самостоятельная. Вступление в силу всех положений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с 1 января 2009 г., позиции КС РФ и главное практика местного самоуправления ознаменовали безоговорочное решение проблемы
самостоятельности муниципального права России, в пользу его идентификации как важнейшей отрасли российского права.
Актуальной проблемой теории муниципального права, как отрасли права является вопрос не только о ее самостоятельности, но и комплексности. Так муниципальное право, как комплексная отрасль права характеризуется в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370. В подп. «и» п.3 разд. III указывается, что «обеспечение государственных гарантий местного самоуправления, а также обеспечение соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении и исполнения нормативных правовых актов органов местного самоуправления, что предполагает: формирование муниципального права как комплексной отрасли права, выработка стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления» [5].
Обращаясь к теории российского права, необходимо понимать, что существуют различные представления о классификации отраслей права. Например, можно выделить публичные отрасли права и частные отрасли права. Кроме того, можно говорить о материальных отраслях и процессуальных отраслях права. Можно также выделить первичные и комплексные отрасли права. Комплексные отрасли права основываются на комбинированных правовых режимах. Например, лесное право соединяет в себе административно-правовые и гражданско-правовые режимы применительно к такому объекту права, как лес и лесной земельный участок. Муниципальное право регулирует публично-властные отношения и в своем истоке имеет конституционную основу, при этом в муниципальное право входят также частноправовые нормы, например, регулирующие особенности режима объектов муниципальной собственности. Важно понимать, что нормы, различных институтов местного самоуправления, например, территориальной организации,
межмуниципального сотрудничества, аппарата муниципальной власти, муниципальной службы будут являться профилирующими для отрасли муниципального права. Те же нормы муниципального права, заимствованные из других отраслей права и регулирующие вопросы местного самоуправления будут указывать на комплексность данной отрасли. При этом в современном российском праве в силу развитости и сложности правовых отношений не существует такой отрасли права, которая бы вообще не заимствовала нормы других отраслей для регулирования общественных отношений. Актуальной проблемой является выделение и развитие в муниципальном праве не только материальных, но и процессуальных норм права, например, муниципального избирательного процесса.
Актуальной проблемой науки муниципального права является изучение теоретических и практических вопросов местного самоуправления.
Исследование историко-правового генезиса и создание прогнозов развития правового обеспечения местного самоуправления в России, на международном уровне и в зарубежных странах. Немаловажным вопросом является проблема выделения правового регулирования всего комплекса общественных муниципальных отношений в самостоятельную научную специальность - «Муниципальное право. Муниципальный процесс». Решение данного вопроса способствует подготовки научных кадров высшей квалификации способных на местном уровне решать задачи муниципального строительства в современных условиях.
Актуальной проблемой муниципального права как учебной дисциплины является ее место и содержательное наполнение для целей образовательного процесса. В учебных и стабильных планах бакалавриата направления подготовки «юриспруденция» данная дисциплина является самостоятельной и относится к вариативной части профессионального цикла, при этом такую
дисциплину в некоторых учебных и стабильных планах бакалавриата мы можем вообще не встретить для направления подготовки «государственное и муниципальное управление», что является серьезным пробелом для будущих дипломированных управленцев. В учебных планах магистратур по направлению подготовки юристов и управленцев в сфере публичного права, также необходимо включать данную дисциплину в перечень преподаваемых, исходя из постоянной актуализации нормативных правовых актов на муниципальном уровне и изучения студентами возрастающей роли местного самоуправления, как публичной власти. Содержание и план подготовки по данной дисциплине, как у бакалавров, так и магистрантов должен содержать помимо базовых начал и понятий местный аспект правового регулирования, того региона, где преподается дисциплина. Важно понимать, что, исходя из своей комплексности, муниципальное право тесно связано со многими отраслями права и должна преподаваться в тесной взаимосвязи с ними.
Чихладзе Леван Теймуразович, профессор, доктор юридических наук, заведующий кафедрой муниципального
права юридического института РУДН; профессор кафедры конституционного и муниципального права
юридического факультета МГОУ; профессор кафедры государственно-правовых дисциплин РХТУ им. Д. И.
Менделеева, Россия, Москва.
Горохов Дмитрий Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского, авторского и
экологического права РХТУ им. Д. И. Менделеева, Россия Москва.
Литература
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; с посл. изм. и доп.: СЗ РФ. 2015. № 48. Ст. 6723 (Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 28 ноября .2015).
2. Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ, 07.09.1998, N 36, ст. 4466.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 N 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // «Вестник Конституционного Суда РФ», N 1, 1997.
4. Определение Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 г. N 92-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», 2002 г., N 6.
5. Указ Президента РФ от 15.10.1999 N 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, N 42, ст. 5011.
dhlaldze Levan Teimurazovich*, Gorokhov Dmirty Yurievich** RUDN University; Moscow Region State University;
D. Mendeleev University of Chemical Technology of Russia, Moscow, Russia. e-mail: [email protected]*; [email protected]**
THE AUTONOMY OF THE LOCAL GOVERNMENT AS THE BASIS OF MUNICIPAL LAW Abstract
This article discusses the features of municipal law as a complex area of the law. The arguments of the municipal law of the subject and the method of legal regulation and consequently justifying the autonomy of municipal law as a branch of Russian law. Considered normative legal acts which set the legal status of local self-government which is the subject of municipal law.
Key words: municipal law, local self-government, bodies of local self-government, municipal management, public law, private law.
