CC BY
190
Правовое регулирование муниципального права Legal regulation of municipal law
Куликов Ю.Г.
2 курс юридического факультета Кубанского государственного аграрного университета
Г. Краснодар
Kulikov Yu. G.
2 faculty of law, Kuban state agrarian University G. Krasnodar
Шогенова А.З.
2 курс юридического факультета Кубанского государственного аграрного университета
Г. Краснодар
Shogenova A. Z.
2 faculty of law, Kuban state agrarian University G. Krasnodar
Аннотация.
В данной статье рассматриваются проблемы определения предмета и объекта правового регулирования муниципального права. Кроме того, рассматривается взаимосвязь предметов регулирования отрасли и предмета изучения науки муниципального права, взаимосвязь предмета и объекта исследования науки.
Annotation.
This article discusses the problem of determining the subject and object of legal regulation of municipal law. In addition, the relationship of subjects of regulation of the industry and the subject of the study of the science of municipal law, the relationship of the subject and the object of research of science.
Ключевые слова: наука и отрасль муниципального права, предмет регулирования отрасли и изучения
науки.
Key words: science and branch of municipal law, subject of regulation of branch and study of science.
Отрасль муниципального права РФ изучается в рамках муниципально-правовой науки. Сама наука муниципального права в соответствии с этим выступает одной из отраслевых юридических наук вместе с административным, конституционным, финансовым, гражданским, уголовным, правом и т.д. Несмотря на то, что наука муниципального права не относится к числу основных ( базовых) отраслей права и ее место определяется вторичностью наряду с прочими комплексными отраслями , она тем не менее является составной частью российского государствоведения, в центре внимания которой находятся проблемы всестороннего изучения отрасли муниципального права, муниципально-правовых норм и институтов муниципального права как правовой отрасли. Значение науки муниципального права нельзя переоценить, поскольку глобальные преобразования, произошедшие в жизни нашего Отечества в конце ХХ столетия создали почву для бурного развития института местного самоуправления, а современная практика его функционирования вызывает необходимость в научном подходе к изучению форм самоорганизации граждан, а так же к решению комплексных задач, которые ставит перед юридической наукой этот процесс.
Отталкиваясь от современных представлений, муниципально-правовую науку можно охарактеризовать
как область научной деятельности, которая направлена на создание новых знаний о законодательной
составляющей местного самоуправления и включает в себя следующие условия и факторы подобного процесса:
исследователей с их знаниями и возможностями, квалификацией и опытом, с разделением и кооперацией
научного труда; научные учреждения, экспериментальное и лабораторное оборудование; способы научно -
275
исследовательской работы, понятийный и категориальный аппарат, концепцию научных данных, а кроме того, абсолютно всю совокупность доступных познаний о местном самоуправлении, которые представлены в качестве или предпосылки, или способа, или конечного результата научного производства. Кроме того, необходимо отметить, что наука муниципального права — это такая отрасль человеческой деятельности, предназначением которой является именно формирование, а также теоретическая схематизация конкретных знаний о правовой составляющей местного самоуправления; наряду с этим данная наука является частью сферы правовых отношений, существовавшей далеко не во всех общественных формациях и видоизменявшейся с течением времени. Таким образом, научная дисциплина муниципального права рассматривает местное самоуправление не только как форму гражданской самостоятельности и активности, но и как эффективный метод осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с государственной системой ее реализации. Исходя из этого, можно сделать вывод, что наука муниципального права является сферой исследовательской деятельности и системой знаний, которые упорядочены определенным образом, направлена на изучение правовой составляющей местного самоуправления (муниципально-правовой действительности), а так же на трансформацию теоретических знаний, касающихся проблем местного самоуправления, в комплексную систему научных знаний о муниципальном праве с их дальнейшей интеграцией в русло практического применения. Так же как и у любой другой науки, у муниципального права есть свой собственный предмет изучения, и несмотря на то, что предмет регулирования отрасли муниципального права в РФ и предмет изучения муниципально -правовой науки совпадают, их все же необходимо различать. Как предмет наука муниципального права исследует совокупность общественных отношений, регулирующих саму отрасль муниципального права, поэтому тесная связь муниципального права как отрасли права с одноименной научной дисциплиной логична и обоснованна. Кроме того, в предмет муниципального права включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой. В свою очередь нормы муниципального права определяют актуальный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. Собственно, в предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с законодательными и правоприменительными характеристиками местного самоуправления.
Тут необходимо подчеркнуть, что в российской юридической науке не существует однозначного мнения и общей точки зрения относительно предмета отрасли муниципального права, а также места муниципального права в самой системе российского права.
Согласно исследованиям ученых, в РФ есть два наиболее точных подхода, которые относятся к самой сущности предмета муниципального права. Самый распространенный в научной среде подход трактует муниципальное право является новой комплексной отраслью права РФ, а предмет муниципального права соотносит с комплексом отношений, которые связаны с осуществлением местного самоуправления. Отрасль муниципального права - это комплексная система, так как нормы, из которых она состоит, регулируют абсолютно весь спектр общественных отношений, связанных именно с осуществлением местного самоуправления, а так же регулирующихся нормами и иных отраслей права, таких, как конституционное, административное, гражданское, земельное, финансовое, налоговое и т.д. Особенно четко эта комплексность прослеживается во взаимосвязи данной науки с наукой конституционного права, нормы которой являются для науки муниципального права исходными и которая использует такие категории, как система народовластия, местное самоуправление, конституционные принципы организации местного самоуправления, муниципальная служба и т.д. Данного подхода придерживаются, такие
российские ученые, как В.И. Фадеев, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, Н.С. Бондарь, А.Н. Писарев, Е.С. Шугрина и
др.
Многие ученые считают, что нормы, которые входят в отрасль муниципального права, могут также входить в нормы каких либо других отраслей.
Согласно второму подходу, менее распространенному, чем первый, предмет муниципального права является системой отношений, которые связаны с осуществлением местного самоуправления. Такой подход построен в соответствии с критикой недостатков первого, которые выражаются в размытости границ регулирования муниципального права.
Некоторые ученые, придерживающиеся такого подхода, считают, что комплексной отрасли муниципального права не существует, и утверждают, что в действительной практике существует лишь комплексный характер российского законодательства о местном самоуправлении (как нам уже известно из теории права, отрасль права и отрасль законодательства не является одним и тем же). К предмету же муниципального права относятся лишь те общественные отношения, которые непосредственно связаны с организационно-правовой составляющей местного самоуправления. Соответственно, муниципальное право является подотраслью конституционного права, которое регулирует одну из систем народовластия, а если говорить конкретно, муниципальную власть.
Доводы, которые приводят некоторые российские ученые, являются довольно интересными, и критика понимания сущности предмета муниципального права как комплексной отрасли во многом справедлива. Однако даже на стадии незавершенного формирования отрасли муниципального права и законодательства, применение «комплексного» подхода оправдано как с точки зрения научных исследований, так и исходя из существующей практики применения отраслевых юридических наук. Именно по этой причине такого рода подход имеет почти повсеместное распространение и признание.
В любом случае, предмет изучения науки муниципального права значительно шире предмета регулирования отрасли муниципального права РФ, так как муниципальное право изучает не только общественные отношения в современной России, но и историю формирования органов местного самоуправления, которое, исходя из исторических особенностей Российской Федерации, шло не эволюционным путем, а осуществлялось "сверху", что свидетельствует о достаточно большой роли государства в процессе организации местного самоуправления. Кроме того, анализируется и опыт формирования муниципального права за рубежом; был принят ряд важнейших международных договоров, таких как Европейская Хартия местного самоуправления. И хотя в каждом отдельно взятом государстве местное самоуправление имеет свои специфические черты, его нормы не должны противоречить ратифицированному международному договору.
Наука муниципального права в какой - то степени занята также и прогнозированием видоизменений правоотношений в системе местного самоуправления, которые могут происходить под воздействием внешних факторов и будут требовать корректировки в соответствии с реалиями времени в будущем, а так же разработкой рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы и правоприменительной деятельности. Научная отрасль муниципального права также изучает соответствующие труды ученых, а кроме того, роль местного самоуправления в правосознании общества в целом или отдельно взятых индивидуумов.
Более точно предмет науки муниципального права можно определить как категорию муниципального права, имеющую широкое, наиболее развернутое значение, и включающую в себя весь спектр объектов науки и муниципально - правовой действительности. В свою очередь, объект науки - это результаты практического применения теоретических знаний. Этот объект требует особого подхода в процессе исследования, поскольку он разделяется на отдельные элементы изучения, к важнейшим из которых относятся муниципальные
образования, органы и должностные лица местного самоуправления, население - жители муниципальных образований, а так же широкий спектр их взаимоотношений. Значимым объектом с точки зрения науки муниципального права является так же и местное самоуправление как важное связующее звено между государством и гражданским обществом, как основа государственности, укрепляющая и развивающая ее федеративную структуру. Эта часть науки муниципального права имеет непостоянную, изменяющуюся природу, поскольку может трансформироваться в зависимости от целей, приоритетов исследования либо видоизменяться под воздействием новых научных открытий. В целом, под объектом можно понимать «то, что еще только подлежит научному изучению с помощью каких либо познавательных средств, а так же приемов соответствующей науки», а вот под предметом можно понимать глубинные (содержательные) свойства объекта
Таким образом, можно сказать, что предмет науки муниципального права непосредственно связан с конечной целью познания в какой либо конкретной его области — раскрытием понятия муниципального права, а получаемое знание относится к его понятийно-правовой форме.
В этом смысле предметом науки муниципального права все-таки является «понятие муниципального права (а не так, как поясняет В.И. Гончаров: по аналогичной проблеме — предмету и объекту науки конституционного права; позитивное конституционное право, не соответствующие нормативно-правовые акты и т.п., которые относятся к объекту науки)».
Чтобы дать наиболее точную характеристику объекта и предмета науки муниципального права, необходимо использовать понятие, которое предложено в тех же целях наиболее близкой к муниципально-правовой науке — науке конституционного права. Хотя, по мнению П. М. Курдюка, Н. В. Павлова, В.А. Очаковского, некоторые положения Конституции Российской Федерации в части, касающейся регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, отличаются внутренней противоречивостью и непоследовательностью, а процесс формирования нормативно-правового регулирования современной модели взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет противоречивый характер и несет на себе отпечаток прошлой, авторитарной государственности. Кроме этого, можно считать, что определяющим фактором для определения формирующейся отрасли права, которой представлено муниципальное право, является именно предмет права. Как уже было отмечено, комплексность отрасли муниципального права обусловило комплексность использования нормативного материала разных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений в концепции местного самоуправления. Таким образом, является логичным признание особенностью предмета регулирования - объединение различных по своей природе общественных отношений на местном уровне. Российские законодатели в определении того, что является муниципальным правом, исходят из объективного критерия и не выделяют какую - либо определенную совокупность отношений, которая входит в структуру предполагаемого предмета муниципального права. Такого рода конструкция предмета муниципального права не может быть стабильной, так как изъятие либо добавление тех или иных вопросов местного значения влечет за собой соответствующее изменение муниципального законодательства. Можно считать, что специфика муниципального права в качестве самостоятельной отрасли заключена не в самом объеме так называемого комплексного предмета регулирования, а в субъективном признаке, в частности, гарантированной населению возможности самостоятельного решения вопросов местного значения в муниципальных образованиях с использованием для этого действующего отраслевого законодательства. Эта возможность закреплена Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, которые, не допуская вмешательств государства в решение вопросов местного значения, на законодательном уровне определяют местное самоуправление как политико -
правовой институт, имеющий не только принципы, функции, гарантии, но и соответствующую компетенцию, контроль и ответственность. Представляется, что отношения, опосредующие непосредственное участие населения в самоуправлении, особенности форм такого участия и специфика реализации решений по вопросам местного значения и составляют предмет муниципального права и тем самым вызывают потребность в специальном правовом регулировании.
Заключение
Проанализировав вышеуказанные проблемы, которые непосредственно связаны с определением предмета правового регулирования муниципального права, стоит сделать несколько выводов, имеющих довольно важное значение для определения перспектив развития теории муниципального права:
1) В современной России с учетом значительного объема накопленного муниципального нормативного материала, правоприменительной практики по муниципальным вопросам и судебным спорам, а также в связи с наличием собственного предмета и методов муниципально-правового регулирования, есть все основания для того, что признать муниципальное право как самостоятельную отрасль современного права РФ;
2) Предмет муниципального права следует очищать от общественных отношений, которые входят в предмет регулирования норм иных отраслей права и концентрироваться на изучении и анализе специфических муниципально-правовых отношений, которые являются предметом правового регулирования преимущественно норм муниципального права;
3) В качестве специфических методов муниципального права следует выделить методы рекомендаций органам и должностным лицам местного самоуправления; саморегулирования муниципальных общественных отношений.
Список используемой литературы:
1.Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований. Проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография / Б.Б. Адамоков. - М.: Проспект, 2017. - 322 с.
2.Баженова О.И. Правовые основы муниципального права / О.И. Баженова, Н.С. Тимофеев. - М.: Издательство МГУ, 2016. - 256 с.
3.Кокотов А.Н. Муниципальное право России: моногр. / А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. - М.: Юрист, 2015. - 384 с
4. Курдюк П. М., Павлов Н. В., Очаковский В. А. Правовое регулирование взаимодействия органов государственного и муниципального управления : монография / П. М. Курдюк, Н. В. Павлов, В. А. Очаковский. - Эпомен, 2018
5. Кутафин О. Е Муниципальное право Российской Федерации / О. Е Кутафин, В.И. Фадеев. - М.: ЮРИСТЪ, 2017. - 560 с.
6.Гончаров В.И. Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации. Конституционно-правовое исследование / В.И. Гончаров. - М.: Проспект, 2015. - 272 с.
7.Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность. Проблемы теории и практики / И.А. Алексеев. - М.: Проспект, 2016. - 320 с.
8.Тарханов М.В. Механизм реализации местного самоуправления в муниципальных районах субъектов Российской Федерации (на примере Московской области) / М.В. Тарханов. - М.: Юркомпани, 2016. - 180 с.
9. Шугрина, Е. С. Муниципальное право / Е.С. Шугрина. - М.: Норма, 2016. - 528 с
10. Павлов Н. В. Правовое регулирование муниципального управления / Н.В. Павлов. - 2002.
